加快房地产去库存,推动土地财政转型

文/尤舒瑜 林远峰

加快房地产去库存,推动土地财政转型

文/尤舒瑜 林远峰

2015年下半年以来，我国房地产投资热降温，房地产库存高企。化解房地产高库存，已成为全国关注的焦点，并上升为国家战略。然而，伴随着去库存政策的实施，土地财政在一二线城市和三四线城市中的实际影响存在着明显差异，尤其是三四线城市，随着房价的下跌和土地出让的减少，政府财政收入受到冲击。因此，本文从房地产去库存的背景出发，通过分析房地产去库存对财政的影响，提出加快推动地方政府土地财政转型的对策建议。

一、 房地产库存量的现状分析

房地产库存规模测算可以分为狭义和广义两类。狭义房地产库存为现房库存，是指已竣工的待售现房；广义房地产库存为可售现期房库存之和，即在狭义库存的基础上增加待售期房库存。所谓待售期房库存，是指尚未竣工但已经取得预售许可证的、可供销售或出租的商品房屋建筑面积。量化处理可用历史累计新开工面积，扣除未拿到预售许可证的面积和已经销售的面积，剩余的面积就是广义的库存量。另外，一般项目从开工到拿到预售许可证的时间平均为一年，因此，我们这里假设2016年之后的新开工面积均尚未拿到预售许可证。考虑到在已知统计数据中，商品房销售面积多为现房加期房的销售量，而狭义房地产库存口径在计算的过程中忽略了期房库存，这将导致去化周期被低估，因此本文采用广义房地产库存作为统计口径。当前房地产库存现状的特点主要表现在以下三方面。

（一）从全国商品房库存总量看，去库压力依然较大

如表1所示，截至2016年7月：全国商品房待售面积约为7.14亿平方米，即全国现房库存量为7.14亿平方米，狭义去库周期为6.7个月。截至2016年7月，全国商品房新开工面积合计179.70亿平方米，其中住宅、办公、商业营业用房分别为143.18亿、5.51亿、21.21亿平方米；全国商品房销售面积合计为148.67亿平方米，其中住宅、办公、商业营业用房分别为136.52亿、3.04亿、10.03亿平方米。假设1998年之前的库存量忽略不计，广义库存量为新开工面积与销售面积之差，则广义库存量至少为31.04亿平方米，其中住宅、办公、商业营业用房至少分别为5.56亿、2.47亿、11.17亿平方米。根据近五年（2011-2015年）全国商品房销量面积均值120072.90万平方米，其中住宅、办公、商业营业用房销售面积均值分别为105662.42万、2511.94万、8485.20万平方米。可得目前广义商品房去化周期至少为31.02个月，其中住宅、办公楼、 商业营业用房去化周期至少分别为6.31、117.92和158.03个月。

表1 2015-2016年房屋新开工面积和商品房销售面积（单位：万平方米／月）

（二） 从不同物业类型看，商业用房库存压力最为突出

根据国家统计局数据， 2015年全国商品住宅销售面积11.2亿平方米，同比增长6.9%，办公楼销售面积0.29亿平方米，同比增长16.2%，而商业用房的销售面积0.925亿平方米，同比增长仅1.9%，可见商业用房去化更慢。另外，根据广义房地产库存计算，截至2016年7月，全国商品住宅、办公楼、商业用房的库存量分别为27.25亿、3.73亿、15.24亿平方米，广义去化周期至少分别为6.31、117.92和158.03个月，其中商业用房以158个月高居首位，即使未来不再新开工1平方米的商业用房，以现在商业用房的库存规模和近五年的销售量均值计算，也需要13年才能消化干净。另外，截至2015年12月，全国写字楼平均空置率18%，商业用房空置率高达30%，足以反映商业地产去库存形势十分严峻。

（三）从区域视角看，一二线与三四线城市间库存区域分化明显

1．一二线城市库存告急，亟须加快补库存。目前，一线城市由于经济发达、资源较多，对人口的吸引能力强，供应远不足以满足购房需求，加上此类城市对政策的敏感性较大，政策效果也比较好，“去库存”压力不大。

截至2016年7月，一线城市商品房成交套数40252套，成交面积为444.59万平方米，环比上升4.53%。其中，北京成交面积92.59万平方米，商品住宅可售面积823.89万平方米，按照近6个月平均销售情况计算（以下同），目前北京的库存去化周期仅为8.9个月。上海商品住宅销售面积为131.44万平方米，可售面积为842.03万平方米，库存仅需6.71个月就能消化完毕。广州商品住宅销售面积为113.73万平方米，销售面积为822.98万平方米，库存消化仅需7.17个月。深圳商品住宅销售面积为30.90万平方米，可售面积为403.32万平方米，库存仅需11.12个月就能消化完毕。可见，一线城市的去库存周期都已经濒临甚至突破8-10个月合理去化周期的底线。

厦门、南京、温州、杭州、宁波等二线城市已经出现可售房源严重不足的现象。中国指数研究院数据显示，截至2016年7月，在重点监测的15个城市中，有11个城市的库存量总量均有不同程度的下降，其中厦门可售面积为212.93万平方米，降幅最大为环比8.73%，南京、温州、杭州、宁波可售面积分别为271.49万平方米、443.28万平方米、302.20万平方米、469.10万平方米，降幅分别为5.71%、5.00%、4.76%、3.35%。库存去化周期分别为厦门11.42个月、南京2.04个月、温州10.82个月、杭州5.85个月、宁波8.66个月。其中，南京的去库存周期已经逼近超低水平，库存明显不足。由此可见，一二线城市住宅市场仍然面临着房价上涨的巨大压力，且短期内面临供求关系偏紧张的局面。

2．三四线城市库存堆积，亟须加快去库存。大多数三四线城市作为库存积压的“重灾区”，面临着房价下跌的巨大压力。

从商品房销售情况看，截至2016年7月，北海商品房销售面积已同比下降了11.1%。另外，宜昌、金华、北海等多数城市也出现了库存积压与住房空置严重的问题。

从商品房待售面积看，2016年1-4月份，三四线城市商品房待售面积4.55亿平方米，虽比3月末有所减少，但比去年末增加了1233万平方米。另外，受国家降息、降低首付比例、公积金等系列政策调整影响，自4月份起，三四线城市的房地产开发投资出现明显回暖趋势，投资增速甚至超过全国平均及一二线城市的同期增速，未来商品房待售面积将会持续增加，房地产库存量有增无减，去库存压力将会更大。

二、 房地产去库存对土地财政的影响

（一）一二线城市：库存去化明显，土地财政收入稳中有升

去库存背景下，一二线城市房价攀升（图2），引发新一轮投资热潮，土地拍卖市场上地王频出，地方政府土地出让金、房地产税收随之上升。中原地产研究中心统计数据显示，截至2016年8月中旬，全国一二线城市再现多宗地王，单宗地块成交额在10亿元以上的有26宗，超过5亿元的有62宗（其中有17宗溢价率超过了100%）。2015年第四季度，北京、上海土地出让金收入分别为966.8亿元、613.8亿元，为历年来之最；杭州土地出让金收入在2016年第二季度也创下了584.1亿元的新高（表2）。伴随着地价、房价快速上涨，房地产税收随之上升，土地财政收入快速增加。

表2 2014-2016年全国一二三四线主要城市土地出让金收入（万元)

城市/季度 2014.1 2014.2 2014.3 2014.4 2015.1 2015.2 2015.3 2015.4 2016.1 2016.2一二线城市北京 7534433 3617615 4685659 3331300 4847275 1521919 9668199 2231845 2231845 1293996上海 5275743 1367258 3693316 7331599 3273014 3529990 3886880 6137902 2186536 3896748广州 2626004 1450340 1804104 2507561 645243 3038256 2371946 3502621 1012587 993211深圳 2318179 1862401 491600 855196 585572 241570 1395972 2134982 614800 3026777天津 1614755 3159739 1783744 1481770 986920 1481816 1974504 1569738 2300177 3034748重庆 1604860 5156947 2586163 4800779 2043059 2879747 3042738 5108340 949084 2058740南京 1530016 2109793 512189 3731273 705572 1866609 2397963 3873214 3338214 4460865杭州 5031425 886068 1476675 2252086 1296541 766681 2470545 2635428 2467439 5841071福州 1072706 1190262 247777 537369 452429 233005 900724 2901765 654114 504003厦门 116650 560655 675045 444489 632990 573994 1614856 203711 39043 1078061武汉 1360588 779713 1588155 3056891 1218815 1075945 2366178 1807746 1606097 1472814成都 1193486 1562624 1356739 1229766 1558784 965499 1385606 1914493 1311554 1370334三四线城市常州 643163 1674300 1475556 1987328 1244283 511937 1969272 2682813 679096 1654359汕头 544130 222592 55974 34570 83332 58470 341960 275138 18755 22845金华 491008 155329 114050 111278 195053 197715 397234 207976 355905 230262湛江 20120 112407 100134 171780 72041 27356 36336 334568 20234 25800泰州 849607 245317 633403 1415758 1043213 88605 259699 1178670 301959 256906湖州 94342 392788 251804 507416 161299 100491 222043 439368 238598 120612宁德 72208 55503 79964 98543 33983 75744 45883 141595 10006 21160

（二）三四线城市：库存去化压力大，土地财政收入下滑明显

从实际情况看，三四线城市的需求释放类似“割韭菜”，呈现出阶段性而非持续性的活跃，从商品房价格上看，三四线城市房价上升态势缓和，2015年以来，部分城市甚至出现下降趋势。以泰州市和宁德市为例（图3、表2），2016年第二季度，两市房价分别下降到5721元/平方米和6076元/平方米，同比降幅达到10.09%和12.95%。总体上，三四线城市的去化速度慢于一二线城市，去库存压力大。

在三四线城市库存高企的压力下，房地产开发投资也呈现出波动下降趋势。房地产市场陷入不景气态势中，地方政府土地出让金收入和房地产税收减少。进入2015年第四季度以来，三四线城市土地出让金收入下降明显，以常州为例，土地出让金从2015年第四季度的268.3亿元下降到2016年第一季度的67.9亿元，下降幅度高达295%，地方土地出让金收入锐减。

去库存时期，由于三四线城市去化周期较长，房地产开发投资下降，引起房价地价双双下跌，地方政府土地财政收入缩水，个别政府的财政甚至面临着资不抵债的风险。

三、 房地产去库存背景下加快土地财政转型对策建议

图3 全国主要三四线城市商品房价格走势图

严格执行中央政府“分城施策、分类调控”的总体目标，根据本地区现有库存情况，出台差别化的地区指导政策，实现一线城市市场控得住、二三线城市市场稳得住、三四线城市市场活起来的目标。同时，还必须紧抓房地产去库存的契机，加快房地产税改革，完善地方主体税制体系，通过完善市政债券市场体系、发掘公私合营(PPP)和BOT等模式，拓宽政府融资渠道。

（一）坚持因城施策，加快推进去库存

1．一二线城市：严控土地供应，规范土地市场秩序。一是增加商品房用地供应，抑制房地产市场非理性增长。对去库存压力不大甚至库存告急的北上广深等一线城市和二线重点城市，应增加土地供应，降低房地产投资热度，避免房价出现非理性上涨、助长房地产泡沫风险。

二是加大对投机炒房打击力度，规范房地产市场秩序。一二线城市房价高企的原因很大程度上来自投机者的投机炒作，从而把住房消费需求挤出。因此，政府应该出台相关政策，严格区分住房投机炒作和住房消费行为，并用严格的房地产税收制度来限制恶性投机炒作。此外，要强化房地产市场监管，建立有效的监管手段，要加大房地产开发企业产业资金链风险排查力度，防范金融风险。

2．三四线城市：多管齐下，加快房地产去库存。一是加快户籍制度改革，形成长期购房消费预期。允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求，要放宽城镇落户条件，简化农业转移人口购房落户手续，同时建立统一的户口管理制度，消除户籍制度导致的教育、医疗、保险等各种福利差异。要调整现行的土地制度，不仅要为农民探索出土地所有权合理流转的道路，真正做到“变地为财、依地而富”，而且要弱化农民工与土地的联系,制定合理的社会保障制度,让其市民化过程无后顾之忧。

二是完善财税政策，提高公积金贷款额度。政府要完善支持居民住房合理消费的税收和信贷政策，提高住房公积金贷款额度。通过合理的降息、降准等方式来降低购房的首付比例及房贷成本，通过运用差别化信贷政策来抑制投机需求，更大程度上支持、鼓励改善性住房需求。此外，放宽公积金贷款和提取条件，打破属地化管理藩篱，允许异地缴存本地申请，实现住房公积金异地互认，逐步将符合条件的农民工和个体工商户纳入公积金制度范围。

三是完善住房保障体系，推进住房租赁市场建设。政府应完善住房保障体系，推进住房租赁市场建设。从短期看，要在住宅库存较大且需要进行大量棚户区改造的地区或城市，通过发放货币的形式补贴棚户区居民，鼓励他们到住宅市场购买住房，以此改变其住房条件和环境，补贴要足够让这部分居民购买商品房；从长期看，要加快推进住房租赁市场建设，并逐步将非户籍人口纳入城镇住房保障体系。应鼓励自然人和各类机构投资者购买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业，让有困难的暂时买不起住房的非户籍人口（包括农民工）能够选择租赁商品房，从而开辟房企从售房商转变为租房商的创新的库存消化模式。

四是加强配套设施建设，支持三四线城市发展。当前，房地产去库存压力最大的是三四线城市，这些城市由于基础设施和医疗、教育等生活配套条件落后，产业发展缓慢，就业难度大，使农村人口大量外流，遏制了商品房的有效需求。应通过政策、税收和资金支持三四线城市加强城市的基础设施建设，发展特色产业，加快区域经济发展速度，同时不断完善医疗、卫生、教育等社会保障制度，构建完善的社会保障体系，不断提升城市公共服务能力，从而提高这些城市吸纳“新市民”的能力，既化解这些城市房地产去库存压力，又化解大城市的人口和环境压力。

（二）加快开征房地产税，完善地方主体税制体系

政府应当抓住时机，借鉴上海、重庆两地房产税改革的成功经验，按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则，主动引导地方政府的土地财政收入由主要依赖土地出让收入向主要依靠土地相关税收收入转型。一是要先立法后实行。考虑到开征真正意义上的房地产税，对部分公众特别是先富阶层的利益触动比较大，技术基础等配套条件要求比较高，一些地方政府在算“收支账”的同时，可能会存在畏难情绪，建议采取“先立法、后实行”的办法，在法律出台后，预留一段缓冲时间给各地做好相关准备工作。二是保持宏观税赋相对稳定。目前我国的房产税体系仍存在着整体性不强、各环节的衔接度不够、重复征税等问题，房地产税收的稳定性不强。因此，在开征房地产税过程中，除了整合房产税和城镇土地使用税、归并功能相同或相似的税种外，还需要统筹考虑城市基础设施配套费、城市建设维护税等税费项目，在覆盖原有支出需求的同时，保持总体税费负担相对稳定。三是加快推进技术准备工作。综合考虑土地与房产权属性质确认、免税与征税房地产的范围界定、房地产市场价值评估技术能力与社会认可度等问题，全面应对从房产税和城镇土地使用税到房地一体计征的房地产税转变中可能遇到的困难和挑战。通过房地产税改革与相关制度的改革联动,把房地产税培育成地方政府的稳定税收来源，在结构上实现土地财政的转型。

（三）完善市政债券市场体系，建设可持续融资机制

美国等西方发达国家的地方政府都有发行市政债券的权力，其城市建设的资金很大一部分来源于市政债券的融资。我国地方政府财政收入主要依靠土地财政收入，可以参考和借鉴这一模式，为地方政府提供一个可持续的融资机制。一要加强债券市场建设，完善市政债券的相关法律法规。应该推进相关的立法建设，确定市政债券发行、流动和监管的各种规则制度，对市政债券的发行、交易、偿还和监管等进行严格规定。二要规范市政债券与其他债券品种的关系，并完善与市政债券相配套的政策。三要建立市政债券风险防范机制，完善信息披露制度和信用评级体系。借鉴美国等国家在市政债券风险防范机制方面的经验，逐渐引入评级公司和保险公司对市政债券的风险进行量化评估，进而实现风险规避。

（四）加快金融创新，拓展城镇建设融资渠道

在城镇化建设中,地方政府应以更加市场化的方式融通建设资金，逐步摆脱对“土地”这一融资工具的依赖。地方政府要加强与企业等市场主体的合作，探索“城市运营商”的城市建设运营模式，运用更加市场化、专业化的方式进行城市建设，分散地方政府城市建设的负担。地方政府要进一步发掘公私合营(PPP)、BOT等模式的潜在价值和作用，引导社会资本和民营资本参与土地储备融资，缓解地方政府负债压力。

（作者单位：福建师范大学经济学院）

本文系2016年国家级大学生创新创业训练计划立项（项目编号：201610394021）、2016年度国家经济学基地一般课题立项（项目编号：JJ201603）