调整优化种植业结构，推进湖南农业提质增效

徐庆国，徐持平，刘红梅

（1湖南农业大学农学院，长沙410128；2湖南生物机电职业技术学院经济贸易学院，长沙410127）

农业是国民经济的基础，而种植业又是农业的基础［1，2］。2017年中央连续发布的第14个有关我国“三农”问题的1号文件提出要优化产品产业结构，着力推进农业提质增效的任务［3，4］。湖南作为我国农业大省，如何在确保商品粮有效供给和国家粮食安全的基础上，紧跟农产品市场需求变化，坚持以增加农民收入和保障农产品有效供给为种植业结构调整主要目标，以提高农产品供给质量为种植业结构调整主攻方向，以体制改革和机制创新为种植业结构调整优化的根本途径，达成湖南种植业由过去过度依赖资源消耗和主要满足量的需求，转向追求绿色生态可持续发展和更加注重满足质的需求，从而进一步推进湖南农业供给侧结构性改革落地生根。这是我们农业工作者值得深思的问题［5，6］。为此，笔者对调整优化种植业结构，推进湖南农业提质增效的必要性、新特点与新优势及其对策进行了相关调研分析。

1 调整优化种植业结构的必要性

中国及湖南省的新一轮种植业结构调整优化，是为了适应中国经济发展新常态下的种植业发展新要求，也是为了扎实推进农业供给侧结构性改革的迫切要求。因此，我们必须进一步加快转变种植业发展方式，进一步调整优化种植业结构，推动中国及湖南省种植业提质增效和转型升级，它也是湖南种植业目前和今后一段时期发展的重要任务，具有现实必要性和紧迫性。

1.1 保证种植业有效供给的迫切需要

种植业是保证人们食物及工业生产原料有效供给的基础行业。保持我国种植业产品供给与消费需求的基本平衡是种植业发展的基础。目前我国种植业发展环境正在发生深刻变化，老问题不断积累，新矛盾不断涌现，面临不少困难和挑战。我国及湖南种植业目前面临的首要困难是种植业产品的品种结构不平衡，造成种植业产品有效供给不足，而其生产量、进口量、库存量“三量齐增”。一是作为我国主要口粮的稻谷与小麦均存在有效供给不足的问题。高档优质稻米还需从泰国等稻米生产国多量进口，使我国已经从稻米净出口国转变为稻米净进口国；小麦生产则大部分为中筋小麦，而加工面包的强筋小麦与加工糕点及饼干食品的弱筋小麦品种明显不足。二是作为主要饲料用粮的籽粒玉米出现阶段性供大于求，造成本国生产籽粒玉米大量库存；而作为大豆原产国的我国大豆供求缺口连年增大，使其对外进口依存度达到了近70%。三是作为我国重要工业原料的棉花、油料、糖料等种植业产品受国内自然资源约束和国际市场冲击，进口呈现大幅增加，其生产则出现下滑。四是作为草食畜牧业的国产优质饲草短缺，进口逐年攀升。

新形势下我国种植业的主要矛盾已由总量不足转变为结构性矛盾。推进种植业供给侧结构性改革，加快转变种植业发展方式，是当前和今后一个时期种植业发展的重要任务。我国的种植业生产必须从供给侧结构性改革发力，着力调整种植业生产类型及其品种结构，努力生产适销对路的种植业产品，在充分满足亿万消费者消费结构升级需求的基础上，切实增强我国种植业产品的竞争力，全面统筹国际与国内种植业产品市场，从而实现我国种植业生产供给与消费需求的相互协调发展。

1.2 维护种植业食物安全战略的迫切需要

中国是14亿人口的大国，保持口粮与食用油有效供给和切实维护食物安全一直是各级政府的头等战略大事。我国实施国民经济“十二五”规划以来，特别是党的十八大以来，中共中央及国务院极其重视“三农”工作，实施了一系列重大部署，连续出台了一系列强农惠农富农政策措施，强力促进了我国种植业及其粮食生产的持续稳定发展，确保了我国粮食及其食物有效供给与国计民生安全。但是，目前我国种植业发展面临两方面的冲击及其深刻影响。一是随着国家社会经济的发展，国内一二三产业融合的程度越来越深。农业及其种植业生产经济价值在国民经济总量中所占比重越来越低，而种植业作为维护口粮、食用油等国家食物安全的地位越来越彰显其不可替代的重要地位。而且，现代种植业产业链条不断延伸，其产业附加值不断提升，迫切需要开发种植业多种功能和多重价值，推进种植业与食品加工及农牧和农艺农机结合，实现一二三产业高度融合发展。二是国内外种植业市场联动越来越紧。随着经济全球化和贸易自由化深入发展，国内与国际种植业市场深度融合，其资源要素和产品加速互动，国内种植业产品竞争由于其优势不足，造成种植业产品进口压力越来越大。

为了长期维护我国口粮及其食用油等食物安全，必须全面准确理解国家食物安全战略，全面进行种植业供给侧结构性改革。应转变传统粮食及其食物安全以粮为纲的需求侧观念，在保持水稻等口粮基本自给的基础上，适当减少低劣食用稻米品种等无效及低档供给，适当发展一季稻加再生稻规模，切实增加优质稻米等种植业产品有效及中高档供给的食物安全的供给侧理念；改变过去以粮为纲，经济作物为辅的二元种植结构观念，坚持粮食、经济、饲料作物全面统筹的三元种植结构理念，努力转变湖南等南方省份过去畜牧业中生猪养殖业独占鳌头的局面，推动冬季稻田种植黑麦草等优质牧草，因地制宜发展旱地牧草种植，大力发展牛、羊等草食畜牧业及优质奶源产业，从而切实维护我国食物及其粮食安全。

1.3 保持种植业可持续发展的迫切需要

种植业作为维护我国食物及生态安全基础产业，不仅是安天下、稳民心的战略产业，更是需要国家强力支持和维护的弱质产业。目前我国经济发展步入新常态，种植业也进入迫切需要进行供给侧结构性改革的新时期，如何保持我国种植业可持续发展同样遇到了如下两大矛盾。

一是种植业资源环境约束压力越来越大与其效益低下的矛盾。一方面随着我国工业化、城镇化的快速推进，种植业发展面临耕地与水资源减少，耕地过度利用及化肥、农药、农膜用量持续增长，耕地质量退化，地表水富营养化等突出问题，对种植业生产的“硬约束”加剧，过去那种靠拼资源消耗和物质资源要素投入的粗放种植业发展方式已经难以为继。另一方面由于目前我国水稻等种植业生产比较效益差，周边国家的稻米价格低于国内价格，出现了稻米走私的现象；加上目前我国种植业缺少青壮年劳动力与技术；小规模经营效益低下，从而造成目前种植业大多实行粗放轻简栽培，很少采用精耕细作，甚至常见耕地抛荒现象。

二是消费结构升级，要求越来越高与其供给能力较差的矛盾。随着我国经济社会的发展，城乡居民的消费支付能力和水平不断高涨，大众对种植业产品的需求由吃得饱转为吃得好和吃得安全健康，迈入消费主导种植业发展转型的新阶段。此外，种植业发展还受全球气候变暖的影响。由于我国高温、干旱、洪涝等极端天气频发和重发，病虫灾害发生也呈加重趋势，因而给种植业安全带来更加严重的威胁。而目前我国的种植业类型与品种结构还未完全适应我国消费结构及逆境灾害加重的需求。

因此，必须强化种植业供给侧结构性改革的意识，梳理改善过去系列强农惠农富农补贴政策，由过去主要对种植业产品的价格直接补贴转为对种植业耕地生产能力提高与增强的补贴；对重金属污染耕地与过度耕作耕地实施有计划轮作、休耕；对种植业化肥、农药与农膜等农资减量施用实施资助奖励，从而达成藏粮于地。同时，加大种植业科技公共服务体系及其基础设施建设；加强种植业优质、抗逆性强的有效供给类型与品种选育和推广应用的政策支持，达成藏粮于技，最终确保我国种植业健康可持续发展。

2 调整优化种植业结构的新特点及新优势

调整优化种植业结构，推进湖南农业提质增效作为湖南经济新常态下农业供给侧结构性改革的重要内容，符合目前种植业及其农业经济对国民经济贡献率下降，而对生态与食物安全的重要性进一步凸显的种植业发展转折要求。同时，目前的种植业发展的主要动力正在由过去拼资源消耗逐步转向依靠转型升级、生产率提升和开拓创新；从要素驱动、投资驱动转向科技与服务创新驱动。

2.1 优化调整种植业结构的新特点

回顾我国种植业发展的历史，中华人民共和国成立至1978年实施改革开放以前，种植业一直主要为满足我国众多人口的穿衣与口粮等基本生活要求进行数量的扩张，粮、棉、油等主要种植业类型及其品种主要强调高产。而自从实行改革开放以来，种植业发生了翻天覆地的变化，从过去满足人们填饱肚子转为满足吃得好与吃得更加健康安全，粮食等主要种植业产品由过去供不应求转为“卖粮难”等一系列种植业结构性供给性矛盾。为此，我国种植业结构自改革开放以来先后大体经历了如下四轮调整优化。

种植业第一轮结构调整优化发生于20世纪80年代中期。当时我国种植业全面实行家庭联产承包后，粮食产量连续多年丰收，出现了低劣米质稻米相对过剩的第一次“卖粮难”，但是当时的棉花、油料、糖料、果菜茶等经济作物产品则较为短缺。因此，种植业第一轮结构调整优化的重点是压缩粮食作物扩充经济作物。同时，1985年在湖南长沙召开了全国优质米讨论会，我国水稻育种目标由单纯注重产量转向注重优质，优质稻米等种植业新品种选育也成为本轮种植业结构调整的主旋律。种植业第二轮结构调整优化发生于20世纪90年代初期，当时我国种植业产品综合生产能力普遍提髙，到1991年出现了以南方早籼稻为主的“卖粮难”现象，但优质产品则表现价格较高和销路较好。因此，种植业第二轮结构调整的重点是发展高产、优质、高效的“三高”种植业。种植业第三轮结构调整优化发生于20世纪90年代末，1998年我国粮食总产达到5123亿公斤，创历史新高。并且，当时粮食总产已经有3年产量超过5000亿公斤，造成“卖粮难”再次出现。因此，国家实施种植业第三次结构调整优化，全国水稻、小麦、玉米等3大主粮种植面积大幅调减。1998年至2003年，湖南5年间的水稻播种面积从3976.40 khm2降至3409.98 khm2，其中双季早稻播种面积从 1610.10 khm2降至 1173.33 khm2［7，8］。这是湖南在新中国成立以来，水稻面积减幅最大的一次，也是对种植业的发展影响最深远的一次。种植业第四轮结构调整优化就是本次结构调整优化，它与前三轮种植业结构调整优化存在明显不同的新特点。

此次种植业结构调整优化与以前的三次种植业结构调整优化的重点存在不同之处。本次种植业结构调整优化是我国经济发展处于新常态下一次结构调整优化，种植业的主要供需矛盾已由总量不足转变为结构性不平衡的矛盾。全国水稻、小麦与玉米3大主粮种植业产品供需表现为稻谷呈现平衡略余；小麦呈现基本平衡；玉米呈现阶段性供大于求。因此，这次种植业结构调整优化的重点主要是调整优化口粮作物类型及品种的品质，即在稳定稻谷、小麦等口粮作物面积的同时，进一步优化稻米和小麦的品质结构，大力发展优质食用稻米生产，增加强筋与弱筋小麦生产，调减低质稻米与中筋小麦生产，从而更好地满足市场不断提高的消费要求。同时，全国种植业的数量结构调整优化重点则是调减我国从西北到西南地区“镰刀区”玉米非优势区的种植面积。而湖南本次种植业结构调整优化则要求进一步稳定双季稻面积，因地制宜发展再生稻生产，选育推广生育期适宜、产量高、品质优的常规稻新品种与杂交稻新组合，努力开发冬闲稻田扩种黑麦草等饲草作物及其草食畜牧业。同时，进一步稳定油菜面积，加快选育推广生育期短、适宜机械收获的“双低”油菜新品种，进一步选育推广油薹两用型、不同花色观赏型、肥用与饲用型等油菜新品种，积极拓展油菜种植的多种功能用途。此外，还要调减棉花等非优势旱地作物，扩种各种杂粮作物，扩充果茶药材与蔬菜作物类型，提高品质。

2.2 调整优化种植业结构的新优势

我国种植业结构调整优化工作目前如火如荼，进展顺利，已经取得了阶段性成果。并且，本次种植业结构调整优化还将会取得更加丰硕的成果，这是因为它具有以往种植业结构调整优化所不具备的新优势。

首先，本次种植业结构调整优化具有优良的政策环境优势。2015年10月召开的中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”等5大发展新理念，为这次种植业结构调整优化提供了基本原则。同时，党的十八大以来，我国实施的“四个全面”战略布局，使农村改革全面深入推进，实施了农村集体产权制度改革、完善粮食等农产品价格形成机制和收储制度改革、健全农业农村投入持续增长机制与推动金融资源更多向农村倾斜改革等。同时，科技体制创新也完成了一系列改革深化措施，如国家科技创新驱动战略和“大众创业、万众创新”的“双创”战略实施；智慧农业与生态农业等新业态的应运而生等。这些也为这次的种植业结构调整优化提供了技术支撑及难得的机遇。

其次，本次种植业结构调整优化具有优良的市场环境优势。一是具有巨大的国内种植业市场消费拉动。随着我国工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，我国消费需求进入持续增长，消费结构加快升级换代，消费取代投资拉动经济的作用明显增强。因此，本次种植业结构调整优化蕴藏着巨大的市场空间，从而使推动种植业结构调整优化的外在动力持续增强。二是有国际国内种植业市场的深度融合拉动。目前我国种植业结构调整优化已深度融入全球化格局中，国家“一带一路”战略的加快实施，有利于我国种植业结构调整优化统筹国际与国内两个市场及两种资源，进一步拓展了我国种植业结构调整优化的空间。

再者，本次种植业结构调整优化具有优良的资源环境优势。经过近40年的改革开放，我国经济总量已经于2010年超过日本，位居世界第2位，2016经济总量突破70万亿元，稳居世界第2位；我国粮食产量连续5年超过了5.5亿吨，连续3年超过了6亿吨；棉花、油料、肉类、禽蛋、水产品、蔬菜、水果等7类主要农产品产量均居世界第一位；经过连续多年的工业反哺农业与城市反哺农村等一系列强农惠农富农政策措施的实施，种植业生产基础设施与条件有了质的提升，机械化水平已经达到61%以上，良种覆盖率已经超过96%，社会化服务体系进一步健全等等。所有这些均为这次种植业结构调整优化建立了优良的物质资源基础。

总之，我们面对经济新常态下的新形势与新挑战，必须进一步主动作为，顺势而为，充分利用国际国内可用优势资源，加快转变种植业发展方式，调整优化种植业结构，推进农业提质增效，保障国家食物及粮食安全，促进种植业健康可持续发展。

3 调整优化种植业结构的对策

3.1 完善种植业支持政策

为了调整优化种植业结构，推进湖南农业提质增效，我们必须加强顶层设计，做好规划引领工作。依据国家种植业结构调整规划（2016－2020），出台本地区的种植业结构调整规划。同时，开展涉农资金整合试点与改革，深入推进各种惠农资金的整合工作，加大财政农口部门预算专项资金整合力度，依托项目推进整合，加强以县（市、区）为主的各种涉农财政项目资金整合；改进涉农公共财政资金拨付流程及方式方法，及时发放各种惠农资金；进一步整合规范种植业相关涉农转移支付，强力整合目标接近、方向类同、管理方式相近的专项资金使用方向；运用网络等媒体手段，加强各种惠农资金执行落实情况的监督。

同时，在确保国家与各级政府对种植业发展公共财政资金逐步增长的基础上，进一步加强财政资金引导种植业参加保险项目全覆盖，并且，进一步改进现有种植业参加保险项目方式，创新适合种植业发展的保险产品，建立农业保险巨灾风险分散机制。充分发挥财政公共资金的杠杆作用，积极引导民间资金与企业进行种植业结构调整优化，鼓励乡贤能人及民间企业进行种植业万众创业、大众创新。

3.2 创新种植业科技机制

种植业科技创新是种植业结构调整优化的动力，必须创新种植业科技机制，在坚持稳步提高种植业科技创新公共财政投入的基础上，引导并鼓励社会民间资本与涉农企业及种植业主投身种植业结构调整事业。围绕水稻、油菜、饲草、果茶蔬等湖南主导种植业，依托国家与省部级科研、教育机构，广泛吸纳推广部门、龙头企业共同参与，组建技术体系团队或科技攻关协作组支撑种植业可持续健康发展。打破单位、行业与身份性质界线，将种植业科研机构、涉农院校和龙头企业的相关科技人员聚集于共同团队，形成各行业科技力量在充分发挥各自优势、各展所长基础上的大联合和大协作，达成种植业上中下游紧密衔接的科技创新新机制，实现种植业科研项目源于实际、成果应用于生产的目标，做到种植业科研与生产无缝联接。

3.3 增强种植业经营主体

加强种植业经营主体创建与发展规划及政策支持措施顶层设计，制定地方农民专业示范合作社建设规划，创新种植业示范社评审与退出机制，抓好省与市（州）级种植业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场与种植业大户典型引领及示范作用。推动产业化龙头企业、农民专业合作社与家庭农场等经营新型主体规范提质发展，协调地方政府及财政、农业、国土资源、工商、税务、银信、商务、教育、电力等相关部门进一步落实好种植业发展扶持政策，优化种植业发展政策与市场环境。出台种植业经营主体费税减免、抵扣等优惠措施，充分利用好20亿元的湖南省农业信用担保资金，撬动100亿元贷款投向农民专业合作社等种植业经营主体，开展农民专业

合作社内部资金互助试点，破解种植业经营主体融资难融资贵问题。落实种植业经营主体配套建设用地、大型农机具补贴等政策措施，加快推进农村集体经营性建设用地入市试点及政策规范工作，落实农村宅基地与承包地使用权抵押贷款政策措施，加快完成农村土地确权颁证工作，健全地方农村土地流转服务平台体系；创新和总结推广农村土地流转新机制，鼓励农村承包土地入股、联耕联种、代耕代种、土地托管、合作社统一经营等形式，进一步实施土地整理项目配套农户承包土地“数字产权”改革等。

参考文献：

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［8］ 湖南省统计局.湖南统计年鉴2003［M］.北京：中国统计出版社，2003.