世界老龄人口的贫困特征与反贫困公共政策

郝君富

（对外经济贸易大学保险经济学院，北京100029）

主题栏目：中国老龄化问题研究

世界老龄人口的贫困特征与反贫困公共政策

郝君富

（对外经济贸易大学保险经济学院，北京100029）

老龄人口更易遭遇贫困的风险，面向老龄人口开展反贫困管理是各国政府公共政策的重要内容。世界老龄人口的贫困主要表现为六大差异特征：区域性差异、性别差异、年龄差异、家庭结构差异、种族差异及城乡差异。基于对世界老龄人口贫困特征的分析，老龄人口反贫困的公共政策选择主要包括：通过公共养老金计划向老龄人口提供“社会安全网”;延迟退休年龄;基于性别公平视角优化养老金制度设计;实现全面健康服务的可得性;提升就业质量，降低非正规就业;宏观经济增长战略转向包容性增长。

人口老龄化;老龄人口;贫困;反贫困;公共政策;社会保障

一、引 言

出生率的下降和人口寿命的延长导致老龄化现象在当前世界范围内普遍存在，并将成为一个长期的挑战。联合国统计数据显示，2015年世界60岁及以上人口为9.01亿人，占世界总人口的12.3%，60岁及以上人口正以每年3.26%的速度增长，到2030年将达到14亿人，2050年将达到21亿人，占世界总人口的比例将上升至21.5%［1］7，27。随着年龄的增长，收入获取能力部分或全部丧失，使贫困或收入的不稳定性成为老龄人口所面临的最主要风险［2］45。经济合作与发展组织（OECD）国家2012年以来最新的统计数据显示，平均而言，65岁和76岁以上老龄人口的贫困率①“贫困率”指标的计算需要基于“贫困线”的界定标准。“国际贫困线标准”（International Poverty Line Standard）可分为“绝对贫困线”和“相对贫困线”两大类指标。世界银行基于购买力平价将国际贫困线界定为每人每天生活支出1.90美元，采用的是绝对消费贫困线标准。OECD国家和欧盟则多采用相对的收入贫困线标准，即以一个国家或地区中位数家庭可支配收入的一定比例（通常为50%）作为该国家或地区的贫困线标准。因不同国家的收入和物价水平不同，高收入水平国家通常选择较高的绝对贫困线水平，而低收入国家的绝对贫困线水平则较低，因此，绝对的贫困率概念不具有可比性，特别是跨国家的国际比较。参见M.F.Fö rster，″Measurement of Low Incomes and Poverty in a Perspective of International Comparisons，″www.oecd.org/dataoecd/45/58/1895548.pdf，2016-02-23。本文仅在研究某一特定国家的贫困率指标时可能采用该国特定的绝对“国家贫困线标准”（National Poverty Line Standard），除此之外，为利于展开国际比较，除特别说明，均采用相对的收入国际贫困线标准，即将贫困的标准界定为家庭可支配收入低于本国中位数家庭可支配收入的50%，并计算相应的贫困率指标。分别为12.4%和14.7%，均高于11.3%的总人口平均贫困率［3］171。因此，在人口老龄化背景下，面临更高贫困风险的老龄人口比重进一步提升，如何更好地面向老龄人口这一脆弱群体开展反贫困管理，是各国政府公共政策改革需要持续关注和思考的重要方面，这将直接关系到未来更大群体的老龄人口的福祉。

二、世界老龄人口贫困的差异特征分析

为更有针对性地面向脆弱老龄人口群体开展反贫困管理，有必要首先分析和把握世界老龄人口的贫困特征。当前世界老龄人口贫困具有六大差异性特征：

（一）区域性差异特征

老龄人口贫困率整体上高于总人口的贫困率，但世界贫困老龄人口的分布体现出明显的区域性差异特征。以OECD国家为例，65岁以上老龄人口相对的收入贫困率平均为12.4%，但在OECD国家内部存在显著的国别差异，如荷兰老龄人口的贫困率最低，仅为2%;最高的韩国则高达49.6%。区域性差异特征明显，如图1所示。

图1 OECD国家65岁以上老龄人口贫困率的国别差异特征图②数据来源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。限于数据的可得性，本图数据中韩国为2009年的数据，土耳其为2011年的数据，其他国家均为2012年以来的最新数据。

老龄人口贫困率具有明显的区域性国别差异特征，主要可归因于以下三方面：

1.一国宏观经济的发展水平

一国的宏观经济发展水平决定了国民收入水平及政府可用于转移支付的财政支出水平，因此，宏观经济发展水平的国别差异是影响世界老龄人口贫困率区域性差异的重要因素之一。联合国2013年的研究报告显示，34个OECD国家60岁以上老龄人口的贫困率为15.1%，其中5个发展中国家老龄人口的贫困率为26.2%，而29个发达国家老龄人口的贫困率为13.2%［4］71。对于“未富先老”的发展中国家而言，只能用更短的时间建立或完善社会保障体系以应对人口老龄化，但其可动用的资源却更少。而且，当前世界三分之二的60岁以上老龄人口生活在发展中国家，而发展中国家的人口老龄化正在加速，至2050年这一比重将增至约80%［5］9。因此，发展中国家的老龄人口贫困问题尤其值得关注，如何利用有限的资源设计并执行适合的公共政策，对发展中国家而言日益紧迫。

2.一国收入分配的公平性

收入分配的公平性是形成世界老龄人口贫困率区域性差异的另一重要因素。除少数例外情况，收入分配差异越大的国家，相应也具有越高的相对收入贫困水平［6］17。基尼系数是国际上通用的综合考察收入分配公平程度的量化指标，以OECD国家为例，各国65岁以上老龄人口的贫困率水平与基尼系数之间存在较为一致的变动关系，即一国的社会收入分配越不公平，基尼系数越大，对应的本国65岁以上老龄人口的贫困率也越高（如图2所示）。

图2 OECD国家65岁以上老龄人口贫困率与基尼系数的对应关系图①数据来源：根据OECD统计数据库整理得到，因数据缺失，本图未包含韩国的数据。

3.一国公共养老金体系的完备性

公共养老金收入是支持老龄人口家庭生活支出最基本的来源。OECD国家65岁以上老龄人口的收入来源中平均有59%来自公共养老金，其中，在多数国家，对于收入最低的40%的老龄人口，公共养老金收入占其总收入的80%以上［7］74。公共养老金体系覆盖越广泛的国家，养老金占老龄人口收入的比例越高，进而老龄人口的贫困率也越低。北欧和西欧国家成熟、慷慨以及体现再分配效应的养老金体系是这些国家老龄人口贫困率低的重要原因。而韩国老龄人口贫困率高的主要原因是其养老金体系不完全成熟，老龄人口主要的收入来源仍是工作收入，而非养老金收入。澳大利亚和瑞士老龄人口贫困率较高的主要原因是很多养老金领取人通常一次性提取其累积的养老金，而非以年金形式提取［3］170。因此，各国公共养老金体系的发展水平以及机制设计的差异可能是造成世界老龄人口贫困率区域性差异的另一重要因素。

（二）性别差异特征

女性老龄人口较男性更易遭遇贫困问题。OECD国家2012年以来的数据显示，65岁以上女性老龄人口的贫困率平均为12.4%，而男性老龄人口的贫困率平均为8.4%。而且所有可取得数据的31个国家中，女性老龄人口的贫困率无一例外均高于男性（如图3所示）。

图3 OECD国家65岁以上老龄人口贫困率的性别差异特征图①数据来源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。因数据缺失，本图未包含韩国、日本和智利三个国家的数据。

女性人口的平均寿命较男性长，几乎在世界所有国家和地区中，女性老龄人口的数量均超过男性。从性别比指标来看，2013年全球65岁以上老龄人口中每百名女性老龄人口所对应的男性老龄人口为80人［4］33，即老龄人口中女性老龄人口占主体，这被称为“老龄化的女性化”特征（feminization of ageing）;而女性老龄人口的贫困水平整体上高于男性，因此，世界老龄人口的贫困问题主要是女性老龄人口的贫困问题，这被称为老龄人口“贫困的女性化”特征（feminization of poverty）。因此，持续关注并降低女性老龄人口的贫困，对于实现老龄人口反贫困的公共政策目标具有关键性的影响。

（三）年龄差异特征

OECD国家2012年以来的数据显示，65岁以上老龄人口的贫困率平均为12.4%，其中66—75岁“年轻老龄人口”（younger old）的平均贫困率为10.9%，而76岁以上“较高龄老龄人口”（older old）的平均贫困率则高达14.7%。除波兰等少数国家外，多数国家76岁以上老龄人口的贫困率均高于66—75岁老龄人口，即老龄人口贫困体现出明显的年龄差异特征，“高龄”老龄人口的贫困水平整体上高于“年轻”老龄人口（见图4）。

图4 OECD国家65岁以上老龄人口贫困率的年龄差异特征图①数据来源：OECD Income Distribution Database（IDD），www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm，2016-07-28。因数据缺失，本图未包含韩国的数据。

联合国统计数据显示，全球80岁以上的“最高龄老龄人口”（the oldest old）预计将由2015年的1.25亿人（占比1.7%），增加至2050年的4.34亿人（占比4.5%），2100年则将达到9.44亿人（占比高达8.4%）［1］9，27，即老龄人口自身也在“老龄化”。而“高龄”老龄人口的贫困率高于“年轻”老龄人口，因此，老龄人口自身的老龄化趋势必将进一步加剧老龄人口反贫困问题的严峻性，面向老龄人口的反贫困公共政策需要特别关注“高龄”老龄人口这一脆弱群体。

（四）家庭结构差异特征

世界老龄人口贫困还表现出明显的家庭结构差异特征，可获取资料的30个OECD国家的数据表明，所有国家独居老龄人口的平均贫困率水平均高于夫妻共同生活的家庭。平均而言，OECD国家中，夫妻共同生活家庭的贫困率为9.5%，而独居老龄人口的贫困率为25%，相当于前者的2.63倍（如图5所示）。

图5 OECD国家65岁以上老龄人口贫困率的家庭结构差异特征图②资料来源：OECD，Pensions at a Glance2011：Retiremen-tincome Systems in OECD and G20Countries，Paris：OECD Publishing，2011。因数据缺失，本图未包含爱沙尼亚、智利、斯洛文尼亚、以色列四个国家的数据。

近几十年来，人们婚姻观念的变化导致家庭结构正发生巨大的变化，主要体现在结婚率的下降和离婚率的上升。以OECD国家为例，1970年至2010年，结婚率③即每1000个人口中结婚的人数占比。由8.15‰下降至5‰，而离婚率④即每1000个人口中离婚的人数占比。由1.05‰上升至2.11‰［8］93。这一婚姻和社会家庭结构的变化将导致独居老龄人口的增加，而独居老龄人口的贫困率远高于夫妻共同生活的家庭，因而进一步增加了老龄人口贫困问题的严重性。同时，从独居老龄人口的性别结构来看，因女性寿命更长，男性通常倾向于娶比自己年龄小的妻子，且老龄男性的再婚率较女性更高，因而导致处于婚姻状态的女性老龄人口的比例远低于男性，全球60岁以上老龄人口处于婚姻状态的比例，男性为80%，女性仅为48%［4］36。女性老龄人口的贫困率整体高于男性，而独居老龄人口又以女性为主体，从另一方面进一步加剧了老龄人口反贫困问题的严峻性。因此，面向老龄人口反贫困的公共政策需要特别关注如何降低更具弱势性的独居高龄女性老龄人口的贫困问题。

（五）种族差异特征

一个国家可能同时存在多个不同的种族，文化差异、种族歧视等因素可能使不同种族人口在社会融入程度、受教育水平、就业机会及收入水平、社会保障服务的可得性及受益水平等方面存在差异，致使老龄人口的贫困率存在种族差异。以美国这一典型的移民国家为例，在美国主要有白人、黑人、拉美裔、亚裔人种等，各种族老龄人口中白人的贫困率最低，其次是亚裔人口，黑人和拉美裔人口的贫困率最高（见图6）。在种族差异特征明显的国家，通过反歧视政策持续推进各种族人口在受教育机会、就业机会及社会保障受益等方面的平等，应成为老龄人口反贫困公共政策的重要内容之一。

图6 美国65岁以上老龄人口贫困率的种族差异特征图①资料来源：C.DeNavas-Walt&D.P.Bernadette，″Income and Poverty in the United States：2014，″in U.S.Census Bureau （ed.），Current Population Reports，Washington D.C.：U.S.Government Printing Office，2015，pp.60-252。这里对“贫困”的界定采用的是美国人口调查局根据家庭规模及家庭成员构成（如家庭中18岁以下未成年子女的数量）等因素制定的国家绝对贫困线标准一览表（2014年）中的标准，若家庭货币收入低于相应的贫困线门槛，则计入贫困率的统计。

（六）城乡差异特征

具有城乡二元经济结构特征的国家，其老龄人口的贫困可能还具有较为明显的城乡差异特征。在城市有更多高薪、高生产效率的就业机会，而在农村或偏远地区，就业机会及社会保障机制的覆盖面较为有限。国际劳工组织对24个国家的统计数据显示，城市就业人口缴费型养老金的参与率平均为34.8%，而农村仅为14.3%，城乡差异率为20.5%（见表1）。就业机会和社会保障覆盖的缺乏使农村老龄人口的贫困水平整体高于城市。以蒙古为例，低于本国绝对贫困线标准的农村地区老龄人口占比为37%，而城市为27.9%［9］17。对城乡二元经济结构明显的国家，关注并持续降低农村老龄人口的贫困对降低老龄人口整体贫困率至关重要。

表1 就业人口缴费型社会保险参与率的城乡差异 单位：%____

三、面向老龄人口开展反贫困的公共政策选择

基于对世界老龄人口贫困的差异特征及其原因的分析，重点关注老龄人口中更易遭遇贫困风险的主要弱势群体，世界各国正努力通过多方面的公共政策改革开展反贫困管理，以应对老龄化背景下更大群体的老龄人口反贫困的挑战。

（一）通过公共养老金计划向老龄人口提供“社会安全网”

在所有社会中，社会保障对阻止和降低贫困都发挥着重要作用，老龄人口贫困率水平较低的国家通常具有较为完善的社会安全网体系，通过公共养老金计划发挥再分配效应［4］73。公共养老金体系包括缴费型计划和非缴费型计划两种基本类型①缴费型计划养老金，即强制性的公共养老保险缴费计划和（或）自愿型职业或其他商业养老金计划。非缴费型计划养老金具体包括：a.全面性的（universal），覆盖所有达到一定法定年龄并满足公民身份或最低居住时间条件的老龄人口;b.养老金调查（pension test），只提供给那些未获得缴费型养老金，或所获得的缴费型养老金水平低于特定最低门槛值的老龄人口（不考虑除养老金外的其他收入）;c.家计调查（means test），只提供给那些养老金及其他收入加总后低于特定最低门槛值的老龄人口。。为使公共养老金体系在有效阻止老龄受益人口及其家庭陷入贫困方面发挥更大的作用，近年来公共养老金体系的改革主要体现在以下两方面。

1.扩大缴费型养老金计划的覆盖面，为更多的退休老龄人口提供收入保障

从可获取数据的178个国家来看，绝大多数（166个）国家目前至少通过缴费型或非缴费型养老金计划向老龄人口提供公共养老金。但按照现有法律法规，仅有42%的工作人口预计未来能够通过缴费计划获得缴费型社会保险养老金，实际的有效覆盖水平可能更低。其中，在高收入经济体中，90.8%的劳动者向养老金体系进行缴费;而在低收入经济体中，虽然有70%的国家存在以缴费为基础的养老金计划，但通常只有很小比例的雇员通过签署正规的就业合同而被缴费型养老金体系所覆盖，缴费型养老金的覆盖率仅为5.7%［7］84。因而有必要积极采取措施，继续扩大缴费型养老金计划的覆盖面，将更多的群体纳入其中。如日本将于2017年4月起将养老金领取资格由就业缴费25年缩短为10年，以使短期就业人员受益，日本雇员养老保险体系自2016年10月起还将覆盖更多的兼职工人;印度尼西亚、蒙古、泰国、越南等国在自愿的基础上将缴费型养老金计划扩大至一些个体经营者或其他有缴费能力的就业人员;巴西、斯里兰卡、突尼斯等国还将缴费型养老金计划扩大至农民工、渔民，这有利于进一步缩小养老金覆盖方面的城乡差异。未来还可以通过向低收入者给予必要的缴费补贴等措施以吸引更多的人自愿参与到缴费型养老金计划中，从而实现缴费型养老金覆盖率的有效增长，为更多的退休老龄人口提供收入保障。

2.构建非缴费型养老金计划，为脆弱老龄人口构筑“社会安全网”

非缴费型养老金通过税收融资面向所有达到一定年龄门槛的老龄人口，或没有养老金，或其他收入不足的老龄人口提供，即针对的是老龄人口中最贫困、最弱势的群体，这一有目的的社会安全网救助，对于阻止女性、高龄、独居、农村老龄人口等弱势群体陷入贫困可以发挥针对性、显著性的作用。特别是对缴费型养老金计划覆盖面较低的中低收入经济体，其部分缺口可通过引入非缴费型计划予以补充。如佛得角2009年的就业调查数据显示，女性获得缴费型养老金的比例（11.4%）低于男性（28.2%），特别是在农村，该比例分别为8%和22.2%;而达到退休年龄以上的女性老龄人口获得非缴费型养老金的比例（41.4%）高于男性（31.6%），在农村这一比例则分别为53.6%和42.1%［7］88。国际劳工组织研究认为，面向贫困或最贫困的群体通过建立或扩大非缴费型养老金计划，确保所有老龄人口至少获得一个基本水平的收入保障，是低收入发展中国家降低老龄人口贫困率的创新性战略。而且从财务的可持续性来讲，即便是在低收入国家，基本的非缴费型养老金也是可负担的、可行的以及最有效的弥补现有养老金覆盖缺口进而降低老龄人口贫困的措施［2］56。

（二）延迟退休年龄以兼顾养老金充足性与养老金体系的财务可持续性

虽然公共养老金体系是降低老龄人口贫困的重要工具，但在人口老龄化背景下，老龄人口寿命的延长以及老龄人口比重的提高，必然会带来养老金支出的增长，因而存在一个持续的全球性的压力，即如何在老龄化社会和公共财政紧缩的情况下确保养老金体系的财务可持续性。保持养老金体系财务可持续性的可能方法包括：直接削减养老金的受益水平、取消养老金受益的物价指数调整机制、提高税率或缴费率等。这些措施虽然有利于保持公共养老金体系的财务可持续性，但降低了政府在确保老龄人口收入保障方面的责任，破坏了老龄人口养老金受益的充足性，削弱了养老金体系阻止老龄人口贫困的能力。如瑞典和波兰通过限制养老金的物价指数调整机制，使养老金的实际购买力下降，进而导致依赖养老金收入的老龄人口贫困率快速上升，2005—2012年老龄人口的贫困率几乎翻倍［7］136。

在应对社会保障危机的措施中，延迟退休年龄，将退休年龄与人口寿命的延长相关联，有利于缓解老龄人口养老金受益的充足性与养老金体系的财务可持续性之间的矛盾，对贫困率降低不仅不存在负面影响，还可能发挥正面作用。因为延迟退休年龄，在扩大养老金缴费基础的同时，为那些能够工作更长时间的老龄人口提供了选择继续工作以保证养老金充足的机会。退休年龄延迟已成为当前人口老龄化背景下OECD国家应对社会保障体系财务危机最流行、最普遍的改革措施，至21世纪中叶，多数OECD国家的法定退休年龄将至少提高至67岁［10］13。退休年龄延迟的公共政策除包括法定退休年龄的延迟，还包括限制或取消实施提前退休计划、向延迟退休者提供财务激励等措施，通过一系列的政策组合最终实现实际退休年龄的有效延迟，在保持公共养老金体系财务可持续性的同时，也保障了退休人口养老金收入的充足性，从而降低了老龄贫困风险。

（三）基于性别公平视角优化养老金制度设计

老龄人口的贫困主要体现为女性老龄人口的贫困问题，非缴费型养老金可向弱势的女性老龄人口提供最基本的养老金收入，但其受益水平经常不足以达到完全满足需要的水平。在此基础上，进一步将性别公平目标纳入养老金体系的制度优化设计中，对于降低女性在就业市场中面临的不平等地位、降低女性老龄人口的贫困风险非常必要，具体措施包括：

1.向女性提供养老金缴费的减免

女性较男性承担更多的家庭照护责任，生育及子女照护导致大量女性存在职业中断，这不仅影响女性的收入水平，还进一步影响其养老金的缴费水平和缴费年限，进而对养老金的受益水平带来不利影响。养老金体系的制度设计应充分考虑女性因承担家庭责任而导致的性别收入不平等，有必要采取措施以降低职业中断对女性养老金受益水平的不利影响。很多OECD国家已向因生育和照护子女而导致职业中断的女性提供养老金缴费的减免。主要包括在生育子女后一定期间内由政府继续代为缴费，同时在计算是否满足获得全额养老金的最低缴费年限时，允许将职业中断期间的一定年限纳入缴费期限的计算①世界上多数国家的劳动者领取养老金利益的资格除达到法定退休年龄外，还同时要求达到最低缴费期限（通常为参与就业30—40年）。。如在奥地利，在女性生育一个孩子后最长4年的时间内，政府按每月1 350欧元的基本工资水平代为缴费，但在计算养老金受益的合格缴费期限时，生育每个孩子最多按两年计算。

2.延迟退休年龄的同时推行法定退休年龄的性别均等化

缴费型养老金对女性的覆盖率要明显低于男性，女性所获得的受益金额也低于男性［11］3940。为解决女性老龄人口的贫困问题，需要进一步缩小养老金覆盖和受益的性别差异。而养老金体系中最明显的性别差异要素即为差异化的退休年龄，很多国家对男性和女性实施不同的法定退休年龄，世界175个国家和地区2014—2015年的统计数据显示，世界男性人口的法定退休年龄较女性平均长2.13年［12］。女性较短的就业时期导致其养老金账户所累积的养老金水平更低，而女性退休后更长的余寿使这些“养老金财富”需要在一个更长的期间内进行分摊，特别是在DC （defined-contribution）养老金体系下，这将进一步扩大养老金受益水平的性别差距。当前不同的法定退休年龄这一重要的养老金参数，不仅未能降低女性在劳动力市场中可能遭遇的性别歧视，还进一步加剧了女性的不利地位。因此，推行退休年龄延迟改革政策的同时，有必要同步推行法定退休年龄的性别均等化，提高女性的法定退休年龄，赋予女性与男性同龄退休的权利，通过增加其个人缴费、提高养老金受益水平，从而降低女性老龄人口的贫困风险。英国、意大利、澳大利亚、波兰等国都在通过立法积极推行法定退休年龄的性别均等化。

3.建立派生养老金权益

派生养老金权益（derived pension rights），即养老金的受益不是基于个人自身的缴费和收入历史，而是基于被缴费型养老金体系所覆盖的雇员与受益人之间的家庭关系，如夫妻之间，父母与子女等［13］。派生养老金权益主要包括遗属养老金①遗属养老金对配偶的受益又分为向未曾就业过的遗属配偶提供遗属养老金以及对有过就业自身有养老金收入的遗属配偶提供补充性的养老金这两种情况。和离婚者养老金两大类。更长的寿命提高了女性丧偶独居的可能性，如果女性的丈夫被缴费型养老金所覆盖，政府向其提供遗属养老金，这经常成为丧偶独居老龄女性仅有的收入来源［7］82。近年来，离婚率上升是独居老龄女性人数增加和致贫的另一个重要因素。在婚姻关系结束时，夫妻之间对养老金的受益若存在法律上的分享原则，则离婚女性也可以获得相应的养老金权益，这对于未曾就业自身无法获得养老金收入的老龄女性非常重要。鉴于派生养老金权益对丧偶或离婚独居老龄女性实现收入保障、降低贫困风险的重要作用，目前多数OECD国家的养老金体系中已包含遗属养老金和离婚者养老金权益的机制设计。

（四）实现全面健康服务的可得性

老龄人口遭遇慢性疾病的风险增加，对健康服务和长期护理服务的需求也会相应地增加，从而导致健康护理成本的增加。因此，老龄人口的收入保障和贫困降低也有赖于公共健康服务的可得性。一项OECD国家的研究表明，获得公共健康护理和长期护理服务对65岁以上人口相当于平均增加40%的货币收入价值［10］105。在有品质的公共健康服务越具有广泛可得性的国家，老龄人口的贫困率明显更低。但目前世界上约38.9%的人口没有任何形式的法定健康服务覆盖，低收入国家超过90%以上的人口未被任何法定健康服务覆盖［7］102-103，全球40.5%的健康支出是由家庭以现金支付形式（Out-of-pocket，简称OOP）承担的［7］111。长期无法获得健康的食物等原因导致贫困老龄人口相对于非贫困人口的健康状况更差，较高的OOP支付使健康护理成本成为很多贫困老龄人口的沉重负担，致使很多人被排除在健康服务之外，或使家庭财务状况严重恶化甚至陷入极端贫困的深渊。因此，实现全面健康覆盖对防止老龄人口陷入“因病致贫”的风险特别必要。国际劳工组织制定的《最低社会保障建议》，强调会员国应确保所有有需求的人口在整个生命周期阶段内都能获得必要的健康护理服务，实现健康服务的可得性。“可得性”有两层含义，即存在有质量的服务供给，且以可负担的价格进行供给，使人们不至于因为获得健康护理服务而导致贫困风险的增加［14］。

人口老龄化背景下，老龄人口比例的增加导致实现健康服务全面覆盖需要持续增加公共健康支出的预算和投资。为产生充足的基金，有必要采取包括税收和缴费等在内的混合融资机制，并规定健康保险的缴费为强制性的，以使健康的、富裕的人口纳入缴费来源，同时对那些贫困人口的保险缴费予以补贴。泰国自2002年开始实施的基于多种融资机制的全面健康覆盖计划执行得很成功，其基本做法是只通过向12%的正规就业人口收取保险保费建立资金池，然后加上一些可能的政府税收收入，从而为非正规行业的就业人口进行健康服务融资。为确保健康服务的全面覆盖，泰国政府将健康服务支出放在政府预算的优先位置，2005—2010年在健康服务方面的支出增长了75%［15］。泰国政府还采取了与医疗服务机构进行强势谈判的战略以降低医疗支出进行成本控制。这些措施使国民收入水平较低的泰国仅用了较短的10年时间就实现了全面的健康覆盖。除缴费和税收融资，巴西等国还在健康服务体系中积极引入商业健康保险，通过更为多样化的渠道为全面健康服务的覆盖实现融资。

（五）提升就业质量，降低非正规就业

“非正规就业”（informal employment）是一个以工作为基础的概念，通常包括缺少基本的、社会的或法律的保护和就业权益的工作①人们可能在正规行业中非正规地就业，或在非正规行业及家庭中就业。“非正规行业就业”是一个以企业为基础的概念，是指在没有注册或小的非公司制的私营企业中的工作。这些企业不构成单独的法律实体，没有依法注册，未保有完整的系列账户。参见International Labour Organization（ILO），″Statistical Update on Employment in the Informal Economy，″http://laborsta.ilo.org/applv8/data/INFORMAL_ECONOMY/2012-06-Statistical%20update%20-%20v2.pdf， 2016-07-28。。缴费型养老金主要覆盖正规就业的劳动者，而发展中国家缴费型养老金覆盖面有限的最主要因素在于经济的非正规性。非正规经济规模较大的国家，多数人口在老年时获得收入保障的权利并未完全实现，没有收入保障，也无权退休，只要身体允许，就需要继续从事收入较低、环境较差的工作，但即便如此也不能必然阻止其陷入贫困［7］73。通过一系列的就业市场管理政策培育高质量的就业机会以降低非正规就业，有利于降低老龄人口的贫困风险，具体的政策措施包括：

1.支持非正规行业向正规行业转型以降低非正规经济的比例

为引导非正规行业向正规行业转型以实现正规化，法国、德国、加拿大已经引入了规范的、标准化的就业合同以利于雇佣关系的正规化。非正规经济比例较高的新兴经济体多通过降低雇主及个体经营者正规化的成本以促进经济的正规化程度，具体包括实施简化的税制和管理体系，实施精简的、有效率的企业注册流程，减少烦冗不必要的手续等。以巴西为例，1996年12月开始推行“简化法案”（Simples Law），旨在简化并降低巴西小微企业的税收负担，将包括企业所得税、社会保险缴费等在内的六项税费进行合并，以月为基础按单一税率进行征收，新体系最终降低了相当于小微企业年收入8%的税收负担，据估计2000—2005年间促进了20万个小型企业的200万个就业机会的正规化［16］。

2.帮助脆弱群体实现由非正规就业向正规就业的转型

女性非正规就业的比例通常高于男性［17］230，为帮助更多因生育和照护子女导致职业中断从事非正规就业的女性弱势群体参与到正规经济中，有必要积极推行“家庭友好型”（family-friendly）的就业市场政策，主要包括通过立法规定企业向女性提供带薪的怀孕和生育假期，并将政策扩大至父亲。如欧盟通过直接立法方式规定父母双方均可享有四个月照顾新生儿的假期，父亲也享有育婴假期有利于提升男性对子女照护和家庭责任的参与度，增加女性参与全职正规就业的可能性。除此之外，“家庭友好型”就业政策还包括鼓励企业实施更为弹性的工作时间，提供有品质的、可负担的、社会化的并由政府予以适度补贴的儿童照护服务等。低技能劳动者也是非正规就业的主要参与者，OECD的一项统计数据表明，低技能劳动者从事非正规就业的比例为高技能劳动者的三倍以上［17］231。通过公共提供的、适应就业市场需求的高质量职业技术培训，有利于帮助低技能劳动者提升就业技能，发展中经济体如土耳其、智利、阿根廷、哥伦比亚就业和培训计划的推行已表明其对正规就业具有正面影响。55岁以上老龄人口对非正规就业的参与度高于25—54岁工作年龄人口［17］231，对老龄就业人口除通过培训提升其就业技能帮助其转向正规就业，还有必要积极采取措施为其创造更多的正规就业机会，保障他们在就业市场不被歧视，如法国政府要求企业必须制定雇佣50岁以上劳动者的用工计划。

（六）宏观经济增长战略转向包容性增长

经济增长有利于创造更多的就业机会，并为政府提供更大的财政空间以完善社会保障体系执行再分配政策，对老龄人口获得收入保障和降低贫困具有重要作用。虽然经济增长是战胜贫困最基本和最重要的力量来源，但并非是贫困减少的充分条件，增长的性质及其模式、增长成果的分享及其不平等程度的变化等，也是影响减贫效果的重要因素［18］。为使经济增长更好地发挥减少贫困的作用，有必要使宏观经济增长战略转向包容性增长。包容性增长的概念最早是由亚洲开发银行于2007年提出的，亚行在《战略2020》中将其界定为能够创造并扩展经济机会的可持续性增长，而且确保社会成员能够拥有更广阔的机会参与并受惠于经济增长［19］8。包容性增长需要在保持经济持续增长的同时，通过减少与消除机会不平等来促进社会公平与增长的共享性，这两个方面是相辅相成的［20］。如从性别平等对经济增长的长期效应来看，更多的女性人口参与到就业中，更好地将女性员工分配于不同的职业和经济部门，有利于进一步促进经济增长。以OECD国家为例，如果男性和女性劳动力市场参与率的差距降低50%，预计将使年人均GDP平均提高0.3%［21］57。

包容性增长要求持续推进社会公平。社会公平包括收入维度的公平和非收入维度的公平。在市场机制的作用下实现收入的初次分配后，财税政策通过税收和转移支付体系能够有效实现收入的再分配，影响收入分配的公平性。非收入维度的公平应该更强调机会的平等，通过反歧视政策限制机会的不平等，使不论性别、城乡、种族的各群体人口均可平等地获得教育、健康等公共服务以及就业机会，这有助于每一个个体最大限度地发挥其人力资本潜力，有助于可持续经济增长和社会发展，同时使经济增长更具共享性，确保每个人都能够从经济增长中受益，有利于降低女性、农村以及受歧视的特定种族人口等弱势群体陷入老龄贫困的风险。

人口老龄化背景下老龄人口反贫困将成为一个长期持续的挑战，需要上述一系列公共政策改革的充分配合，合力展开反贫困管理。

四、结 语

按照联合国人口司1956年提出的人口老龄化标准，2000年我国65岁及以上人口比例已达到7%，开始步入老年型社会。2015年我国60岁以上人口的占比为15.2%，高于12.3%的世界平均水平，而且未来我国人口老龄化的速度将远快于发达国家，据预测，2050年我国60岁以上老龄人口将快速增长至36.5%，而世界平均水平为21.5%。老龄人口自身的老龄化趋势也非常明显， 2015年我国80岁以上人口占总人口的1.6%，略低于世界平均的1.7%;而至2050年，这一比例将达到8.9%，世界平均水平为4.5%［1］27。

在人口快速老龄化以及“未富先老”的背景下，我国面临更为严峻的老龄人口反贫困挑战。2013年发布的《中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告》显示，全国有4 240万60岁以上老年人口的消费水平位于贫困线以下，占比为22.9%，而45—59岁人口的贫困率为15.1%，即老龄人口更易遭遇贫困风险。虽然该调查采用的是我国的国家绝对消费贫困线标准①农村为2 433元/年（约6.4元/日），城市为3 200元/年（约8.8元/日）。，而非国际通用的相对收入贫困线标准，但调查数据显示我国的老龄人口贫困与世界老龄人口贫困具有共性特征，如老龄人口贫困具有性别差异，女性老龄人口的贫困率（24%）高于男性老龄人口（21.8%）;老龄人口贫困具有家庭结构差异，独居老龄人口的贫困率（25.6%）高于非独居老人（22.9%）;除此之外，我国作为城乡二元经济结构明显的国家，老龄人口贫困具有非常明显的城乡差异，农村老年人口的贫困率（28.9%）远高于城镇人口（9.5%）②参见北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查（CHARLS）”调查组，《中国人口老龄化的挑战：中国健康与养老追踪调查全国基线报告》，2013年5月31日，http://charls.ccer.edu.cn/uploads/document/2011-charls-wave1/ application/baseline_report_20130531.pdf，2016年7月28日。。

改革开放以来我国经济快速增长，国家财政实力增强，使我国在社会保障体系的改革方面取得了突出的成就。如社会保障体系的扩大，除原有的城镇职工基本养老保险制度，我国于2009年和2011年分别引入新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度，实现了对农村人口和未参保城镇居民的覆盖。养老金覆盖率由2000年的24.4%提升至2011年的74.4%［7］87，至2012年底，我国的基本养老保险制度在法律和政策层面已实现了全覆盖。2003年和2007年通过社会健康保险制度改革分别将农村和城市以前未纳入的人口纳入健康保险服务体系，至2011年我国健康保险的覆盖率已达到96.9%，2012年基本实现全面健康覆盖，而且家庭自付的OOP支出比例由1995年的46.4%降低至2011年的34.8%［7］281。我国在社会保障领域的改革成就有利于老龄人口实现收入保障和贫困率的降低，但未来仍需借鉴世界老龄人口反贫困的改革经验，更好地开展老龄人口反贫困的公共政策改革。未来改革的重点方面包括：

第一，从公共养老金体系的改革来看，虽然近年来我国公共养老金体系的财政支出持续增加，但2010—2015年我国的公共养老金支出占GDP比重为3.4%，远低于OECD国家平均9%、欧盟28国平均11.3%的支出水平［3］183。因此，未来存在进一步增加公共养老金支出水平的空间，以保障老龄人口养老金收入的充足性，并持续提升养老基金运作的效率以更好地保持其财务的可持续性。我国当前的法定退休年龄低于世界整体水平，且男性和女性实施差异化的退休年龄，女性的法定退休年龄在世界范围内都是最低的，未来如何渐进推行退休年龄延迟政策及法定退休年龄的性别均等化是公共养老金体系改革需要重点思考和探讨的内容。除此之外，我国当前的养老金制度未面向女性就业者提供有利于实现性别平等的机制设计，不利于女性弱势老龄人口群体贫困率的降低，这也应成为政策制定者关注的重要方面。

第二，从公共健康服务体系的改革来看，虽然我国已基本实现健康服务的全面覆盖，但2011年以来最新的统计数据显示我国人均健康支出仅为432美元，远低于OECD国家3 322美元的平均水平［8］129，而且个人和家庭自付的OOP比例仍然较高，致使很多老龄人口面临因病致贫的风险。《中国健康与养老追踪调查全国基线报告》指出我国存在大量因较高的医疗费用而被排除在医疗健康服务之外的农村人口。因此，未来如何持续推进医疗服务体系改革，真正实现包括农村人口在内的全面健康服务的可得性，是公共政策改革的重要方面。

第三，从经济的正规化程度来看，虽然我国的非正规就业水平低于多数发展中国家，但目前仍存在近三分之一的非正规就业，国际劳工组织2010年对中国6个城市的调查数据显示，我国非农部门非正规就业的比例为32.6%，其中男性为30.1%，女性为35.7%［22］4，6。非正规就业者的就业质量低，体现在较低的收入水平、较长的工作时间、较差的工作环境、更低的就业稳定性、有限的职业发展空间等方面，进而面临更大的脆弱性和更高的贫困风险。因此，未来有必要从就业市场政策等公共政策改革入手，持续提升就业质量，降低非正规就业和非正规经济的比例。

第四，从社会公平水平指标来看，改革开放以来我国宏观经济快速增长，但社会的公平程度在下降，基尼系数增加。2013年以来最新的统计数据显示，OECD国家基尼系数的平均水平为0.320，而2014年我国的基尼系数为0.469［23］295，不仅高于OECD国家中不平等程度最高的5个国家的平均水平（0.433），也高于国际通用的0.4的贫富差距警戒线水平。因此，未来如何在推动经济增长的过程中同步推进社会公平，实现包容性增长，更好地发挥经济增长对降低贫困的正面作用，也是公共政策改革需要关注的重要方面。

［1］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Prospects：The 2015 Revision，Key Findings and Advance Tables，″2015-07-29，http://esa.un.org/unpd/wpp/publications/files/key_findings_wpp_2015.pdf，2016-07-28.

［2］International Labour Office（ILO），″World Social Security Report 2010/11：Providing Coverage in Times of Crisis and Beyond，″http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_146566.pdf，2016-07-28.

［3］OECD，Pensions at a Glance2015：OECD and G20Indicators，Paris：OECD Publishing，2015.

［4］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Ageing 2013，″http://www.un.org/esa/socdev/documents/ageing/Data/WorldPopulationAgeingReport2013.pdf， 2016-07-28.

［5］United Nations，Department of Economic and Social Affairs，Population Division，″World Population Ageing 2015，″http://www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WPA2015_Report. pdf，2016-07-28.

［6］OECD，Growing Unequal?Income Distribution and Poverty in OECD Countries，Paris：OECD Publishing，2008.

［7］International Labour Office（ILO），″World Social Protection Report 2014/15：Building Economic Recovery， Inclusive Development and Social Justice，″http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_245201.pdf，2016-07-28.

［8］OECD，Society at a Glance2014：OECD Social Indicators，Paris：OECD Publishing，2014.

［9］G.Mujahid，O.E.Namdaldagva&O.Banzragch，″Assuring Income Security in Old Age：Views Of the Mongolian Elderly，″http://globalag.igc.org/pension/world/2011/Mongolia.pdf，2016-07-28.

［10］OECD，Pensions at a Glance2013：OECD and G20Indicators，Paris：OECD Publishing，2013.

［11］S.Razavi，C.Arza&E.Braunstein et al.，Gendered Impacts of Globalization：Employment and Social Protection，http://www.cite.gov.pt/pt/destaques/complementosDestqs/gendered_impacts.pdf，2016-07-28.

［12］郝君富、李心愉：《退休年龄国际比较与退休年龄延迟政策发展趋势研究》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2015年第6期，第68-76页。［Hao Junfu&Li Xinyu，″International Comparison and Development Trend of Retirement Age under the Background of Population Aging，″Journal of China University of Geosciences（Social Sciences Edition），No.6（2015），pp.68-76.］

［13］J.Choi，″The Role of Derived Rights for Old-age Income Security of Women，″2006-12-08，http://www.oecd.org/social/soc/37817844.pdf，2016-03-20.

［14］International Labour Organization（ILO），″Social Protection Floors Recommendation，2012（No.202），″http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p＝NORMLEXPUB：12100：0：：NO：12100：P12100_ INSTRUMENT_ID：3065524：NO，2016-07-28.

［15］K.Damrongplasit&G.Melnick，″Funding，Coverage，and Accessunder Thailand’s Universal Health Insurance Program：An Update after Ten Years，″Applied Health Economics and Health Policy，Vol.13， No.2（2015），pp.157-166.

［16］G.Delgado，A.C.Querino&A.Campos et al.，″Avali aç ã o do Simples：Implic aç õ esàFormaliza ç ã o Previdenc iá ria，″http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/1771/1/TD_1277.pdf，2016-04-05.

［17］OECD，OECD Employment Outlook2015，Paris：OECD Publishing，2015.

［18］杜志雄、肖卫东、詹琳：《包容性发展的理论脉络、要义与政策内涵》，《中国农村经济》2010年第11期，第41-53页。［Du Zhixiong，Xiao Weidong&Zhan Lin，″The Grain，Key Points and Policy Contents of Inclusive Growth Theory，″Chinese Rural Economy，No.11（2010），pp.41-53.］

［19］Asian Development Bank（ADB），″Strategy 2020：The Long-term Strategic Framework of the Asian Development Bank 2008-2020，″https://www.adb.org/sites/default/files/institutiona-ldocument/31620/chair-summary-ltsf-2008-2020.pdf，2016-07-28.

［20］A.Tandon&J.Zhuang，″Inclusiveness of Economic Growth in the People's Republic of China：What Do Population Health Outcomes Tell Us?″http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan028174.pdf，2016-07-28.

［21］OECD，Closing the Gender Gap：Act Now，Paris：OECD Publishing，2012.

［22］International Labour Organization（ILO），″Statistical Update on Employment in the Informal Economy，″http://laborsta.ilo.org/applv8/data/INFORMAL_ECONOMY/2012-06-Statistical%20update%20-%20v2.pdf，2016-07-28.

［23］OECD，In It Together：Why Less Inequality Benefits All，Paris：OECD Publishing，2015.

Poverty Characteristics of Global Aging Population and Anti-poverty Public Policies

Hao Junfu
（School of Insurance and Economics，University of International Business and Economics，Beijing100029，China）

Aging population is more vulnerable to the risk of poverty.In the context of population aging，based on the poverty characteristics of aging population to carry out anti-poverty management is one of the important reform aspect of the government's public policies.Through international comparative analysis，the poverty of the world’s aging population can be characterized by six major differences：（1）Significant″regional″difference：the poverty rate of aging population in different countries is significantly different.This is influenced by three factors：the development level of macro economy，the fairness of income distribution and the completeness of the public pension system.（2）Significant″gender″difference：the poverty rate of the female aging population is higher than that of the male.Since women account for the main part of the aging population，the poverty of the world aging population is mainly the poverty problem of women，which is called″feminization of poverty.″（3）Significant″age″difference：the poverty rate of the″older old″is higher than that of the″younger old.″The present trend that the aging population itself is aging will further exacerbate the seriousness of the aging population’s anti-poverty problem.（4）Significant″family structure″difference：the poverty rate of the″single″age population is higher than that of the″couple″.In recent years the number of the single elderly households is increasing，and the single aging population is mainly made up by women whose poverty rate is higher than men，all these factors will further exacerbate the seriousness of the aging population's anti-poverty problem.（5）Possible″race″difference：the poverty rate may be different among different ethnic groups especially in multi-ethnic countries.（6）Possible″urban and rural″difference：in the countries with urban-rural dual economic structure，the aging population's poverty rate in rural areas will be higher than that in the cities.Based on the analysis of the difference characteristics of global aging population，public policies to reduce the poverty rate of the aging population mainly include：（1）To provide a″social safety net″to the aging population through the public pension schemes：to further expand the coverage of″contributory schemes″to provide income security for more senior retirees;to construct″non-contributory schemes″in order to build the″social safety net″for the vulnerable old age groups，such as the female，the older old，the single，the rural aging population etc.（2）To delay retirement age in order to maintain the financial sustainability of the public pension system，in the meanwhile to enhance the pension income security for the retirees to reduce the risk of aging poverty.（3）To optimize the mechanism design of pension system based on the perspective of″gender equality″：to provide exemption for women who have career interruptions due to childbirth and child care in the pension scheme;to implement the gender equalization of the statutory retirement age and raise women's statutory retirement age;to establish″derived pension rights″including the″survivor's pension″and″divorcee's pension″etc.（4）To achieve the″availability″of universal health care：the aging population can have access to quality health services at affordable price which will reduce the risk of the increase of the poverty due to illness.（5）To enhance the quality of employment and reduce the″informal employment″：to support the transformation of the informal sectors to the formal sectors;to help women and other vulnerable groups to realize the conversion from informal employment to formal employment through the labor market policies.（6）To implement″inclusive growth″macro-economic strategy，and to promote the social equality continuously.

population aging;aging population;poverty;anti-poverty;public policy; social security

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2016.07.283

2016-07-28［本刊网址·在线杂志］http://www.journals.zju.edu.cn/soc

［在线优先出版日期］2016-11-03［网络连续型出版物号］CN33-6000/C

郝君富（http://orcid.org/0000-0002-6691-9736），女，对外经济贸易大学保险经济学院风险管理与保险学系副教授，经济学博士，主要从事人口老龄化与社会保障研究。