农村土地流转规模经营风险防范

李可福

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为，是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。农村土地流转是一项惠民工程，不仅能够有效改善农村土地小而分散的资源配置，盘活大量闲置土地资源，增加农民的收入，加快剩余劳动力转移。更有助于加速传统农业向现代农业转变。重庆市合川区农村土地流转经过几年实践，在提高农业生产效率，提升农产品品质，增加农民收入，推进新农村建设等方面效果显著。与此同时，基于农业天生的弱质性、相关法律政策滞后以及政府监管的缺位等因素叠加，致使合川区农村土地流转还存在许多问题和潜在风险。

一、合川区农村土地流转与规模经营现状及特征分析

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

截至2016年初，合川区农村土地流转面积84.9万亩，土地流转率47.7%，涉及农民18.4万户。规模经营面积71.7万亩，土地规模经营率 40.3 %，有50亩以上的规模经营主体479户，共流转面积19.5万亩。2000亩以上的特大规模经营主体18家，含种养殖大户3户，农业专业合作社和农业企业15家，共流转面积5.3万亩；500亩至1999亩较大规模经营主体81家，流转面积7.3万亩；100亩至499亩的规模经营主体219家，流转面积5.1万亩。

（一）土地流入向四类主体集中

承包经营权流入四大主体，向产业大户、专业合作社、农业龙头企业、农户集中。其中农户流转面积26.3万亩，372家农业合作社流转土地17.2万亩，324家农业企业龙头流转土地达到16.7万亩， 1456户产业大户，流转土地23.1万亩其中专业合作社、农业龙头企业规模经营面积不断壮大。

（二）流转方式向集体主导转变

当前合川区农村土地流转从传统的农户外出后，为保证土地不荒置而委托他人代耕代种形式逐渐发展到互换出租、转让、转包、入股等多种流转方式并存。农户自发式协商流转日趋减少，而通过镇街政府招商引资找业主，再由村社集体经济组织出面与农户进行协商流转成为主流。流转方式中出租、转包、互换、入股、转让所占比例分别为48.9%、28.2%、9.6%、6.1%、3.6%。

（三）分布地域以农业园区为主

土地流转分布区域以现代产业发展区为主，占土地流转总量的70%，主要分布在云门、钱塘、龙市、官渡、大石、太和、古楼、隆兴等镇街。合川区现代农业园区，以现代农业园区管委会为主体，成为土地流转引领示范，已入驻70余家农业规模企业承接流转土地4.6万亩，把农业产生的诸多环节联结成为产业链，提升土地综合效益。

（四）后期用途呈现多元化发展

以流转用途数据分析，合川区流转土地种养殖比例为75∶25。具体用途上，用于粮油种植33.5万亩，占39.64%；用于蔬菜种植12.4万亩，占14.67%；用于经济作物种植18.3万亩，占21.66%；用于养殖6.9万亩，占8.17%；用于观光旅游农业、科研、农产品加工及其他13.4万亩，占15.86%。但目前利用流转土地来种植粮油作物的规模化程度较低，效益不高。

合川区农村土地流转呈现的特点：一是流转速度加快，集约化经营已具规模。土地承包经营权流转速度呈逐年递增之势，流转的土地面积不断扩大，所涉农户不断增多。至目前为止，流转的土地面积占总耕地面积的比例47.7%，涉及土地流转的农户数约占总农户数的38%。二是流转类型多样，流转土地经营用途单一。按照不同的标准，可将土地承包经营权流转行为分为各种不同的类型。三是土地流转流程欠规范，监管不到位。流转行为严重不规范，表现为自行流转多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。有些村存在连锁流转现象，接受流转的农户又将自己享有的土地承包经营权流转给其他农户，形成锁链式流转。镇、村对土地承包经营权流转行为普遍缺乏严格规范的管理。四是部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。有的耕地被转为非农用途，主要用于招商引资、工业园区、小城镇等项目建设。这些建设用地绝大多数履行了批准手续，也有一小部分没有被批准。

二、合川区农村土地流转与规模经营中存在的风险与问题

（一）经营风险—收益不确定性

农业产业严重地受自然条件的影响，具有强烈的自然依赖性和产品同质性，存在因天灾、经营不善、市场变化等情况导致的土地流转受让方利益亏损。而且存在部分镇街为了片面追求流转速度和流转面积，忽略了对土地流转受让方能力，没有对农业经营能力、租金支付能力、土地用途、土地流转风险保证金制度等方面开展资格审查与监督，导致流出土地的农户存在收益风险。

（二）政策风险—流转程序瑕疵

一是现有法律制度下，工商业因不具备农村集体经济组织成员资格，要想参与农业规模经营，只能通过租赁方式，分别与数以百计的农户进行洽谈，加大了经营成本和时间成本。二是土地流转不规范，部分规模经营主体与农户签订的土地流转合同超过了二轮承包剩余期限。也存在村集体在没有得到农民书面委托授权的前提下，仅凭口头委托就代替农户签订土地流转合同。而且在签订土地流转合同时，没有使用全市统一的土地流转合同文本。存在着登记少、报备案少，自行流转多等情况，导致双方发生纠纷难以解决。

（三）用途风险—非农非粮化隐患

习近平总书记强调，要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度深化改革进入试点阶段。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线，是试点的大前提，决不能逾越。工商企业和城市资本到农村流转的土地，有的是冲着国家扶持政策和项目补助而来。大户流转土地年租金多为接近或超过农户种粮收益，以从事非粮食种养殖，或发展以旅游、观光、休闲为内容的都市型农业，追求高投入与高效益，破坏了土地的自然边界，一旦项目中止或经营权期满，已无法恢复原状，存在矛盾隐患。

（四）规模风险—盲目贪大经营吃力

中央财经领导小组办公室副主任韩俊认为，“我国这样一个人多地少的国家，在推进农业现代化过程中，不能脱离实际，片面追求超大规模经营，盲目崇拜国外的大规模农场，要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性。” “农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。”发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。合川区在推动农村土地流转，发展规模经营中，未结合当地自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，合理确定土地流转规模，导致我区土地流转规模存在偏大的情况，致使流转大户因资金实力、经营能力、销售渠道不畅等各种原因造成经营困难而无法兑现合同。

三、防范农村土地流转与规模经营风险的几点建议

（一）建立保证金制，降低农户风险

积极探索建立土地流转风险保证金制度，以用于经营失败后支付农民的收益损失，确保农民收益。保证金数额以一年土地租金额为最低保证。“一号文件”提出探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，主要是为了保障农民收入不会下降。企业流转使用农用地，在经营上是有一定风险的，不一定能获得成功，因此农民的相应收入也将面临一定风险，保障金制度就是针对这个风险。

（二）加大奖扶力度，降低经营风险

财政、农委整合打捆使用专项资金，对参与农村土地流转的专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型生产经营主体给予扶持。根据当年流转土地规模、流转期限、土地租金是否及时支付，吸收本地农民再就业数量以及劳动报酬是否按时支付，由农业主管部门给予考核奖励。同时积极探索土地所有权、承包权、经营权分置的具体工作办法，最终达到承包人可以转包、出租等方式让与土地经营权，同时不改变土地承包关系。

（三）做好确权颁证，防范社会稳定风险

制度经济学认为，产权明晰是市场交易的基础。最新颁布的《深化农村改革综合性实施方案》把农村产权制度改革放在五个关键领域的首位，并明确提出“要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户”。农村土地流转实质是农村土地经营权在不同主体之间的交易，做好农村土地确权颁证，明晰每一宗农用地的产权，稳定土地财产权，对农民而言就是降低了风险。如果土地确权颁证滞后，容易引发土地矛盾纠纷，甚至引发社会群体性事件。一是广泛宣传农村土地确权颁证的重要性，增强农民土地产权意识，让农民意识到农村土地承包经营权在农民生产生活中的重要性，以及未来依托农村土地经营权获利的可能性。二是严格土地确权颁证程序，在农村土地确权颁证过程中严格按照调查摸底、核查实测、公示审核、建立登记簿、颁发证书等工作程序，确保地块信息精准明确，确保权属登记客观公正。三是妥善解决确权颁证纠纷。建立农村土地确权颁证的纠纷调节机制，严格遵循《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程》等相关法律法规和政策规定开展确权登记工作，坚持“保持稳定、依法规范、确地为主、民主协商、因地制宜”的原则，对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展，从而防范因确权工作引发的相关社会稳定风险。

（四）加强使用监督，严格用途管制，防范粮食安全风险

农村土地流转，必须保障流转后的用途不变，防止流转后出现“非农化”和“非粮化”现象，保障国家粮食安全。一要根据当地主体功能分区及资源环境条件制定农地利用规划和农业主导产业发展规划，按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农用地向当地的优势产业流转的规划。二要建立严格的工商资本进入农业的准入与监管制度，对工商资本租赁农户承包地要审查企业的资质和防范风险的能力，尤其要加强事后监督，严防流转承包地用途发生改变。三要强化政府责任，设定一个合理的土地流转 “非农化”和“非粮化”比例或数据，作为地方政府考核的硬指标，以保障土地流转后用途不改变，确保种植粮食面积不减少。四要完善农业补贴政策与土地经营权流转激励制度。一方面，对于流转后“非农化”和“非粮化”的农用地不给予补贴；另一方面，出台具体土地流转措施，对于流转后没有改变土地用途的规模经营主体，分别从财政、金融、基础设施等方面给予一定的政策支持，如安排一定额度的土地流转专项扶持资金，给符合要求的规模经营主体按照流转合同期限及流转规模面积给予一次性补助。

（五）完善审查机制，控制规模风险

控制政府土地流转规模，明确土地经营规模不是越大越好，应根据各地区域特征、土地条件、作物品种以及经济发展水平、农村劳动力转移情况、农业机械化水平和农业生产条件等情况，确定本地区土地规模经营的标准。结合我区自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，土地规模经营标准为户均承包地面积10至15倍较为适宜。规模化种粮的土地规模经营标准可适当扩大。对土地流转面积50亩以上100亩以下的，由镇街政府组织审查；对土地流转面积100亩及以上的，由镇街政府审查后报区农委备案；需报区政府审查的，由区农委报区政府审查同意。

作者单位：中共重庆市合川区委党校

责任编辑：宋英俊