宗教团体的公法地位初探

汤洪源

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710100

宗教团体的公法地位初探

汤洪源

西北政法大学行政法学院，陕西 西安 710100

在政府职能转变、权力适度回归社会的转型时期，宗教组织的法律地位及其自治功能具有不确定性，而这些不确定性又引发现实层面上自治行为的不规范和政府的过度干预。从行政法角度认识分析宗教团体的性质和功能，以此在立法层面规范宗教自治行为和国家机关权力界限，或可成为解决当前宗教领域治理乱象的一个突破口。

宗教法人；宗教团体；宗教自治

一、问题之提出

当前宗教管理体制下宗教团体定位不清、功能缺失，宗教团体与政府宗教事务部门之间权责不明晰。中国佛教协会理事就中国佛教协会副会长、少林寺住持被举报事件接受媒体专访时坦陈，中国宗教事务管理以各级政府宗教部门为主导，而佛教协会是人民团体，是自治管理机构；不是行政机关，又享受行政拨款，具有事业单位性质；多少保留教会性质，但又不是纯粹的教会组织。看上去各种性质都具有一点，实际上就无从完备各种功能。学界在讨论修订宗教事务条例、制订民法总则，或是呼吁制订宗教法时，宗教组织法人地位都是热点之一，也提出应当以增进市民社会自治、迈向间接治理为目的，阐述立法应单独将宗教组织归类为宗教法人的必要性，不过上述所有探讨的默认前提就是法人即民事主体。新修订的《宗教事务条例》以及《民法总则》回应确立了宗教活动场所的法人地位。但是完全以私法自治思路展开的宗教团体法人地位讨论，是否足以应对上述事件中凸显的宗教治理难题？

二、宗教团体与相关概念在制度规范层面上的辨析

以下主要结合我国现行法律制度与政策，对宗教团体与其他相关概念之间的关系略作辨析，对明显的观念误区予以澄清。

(一)宗教团体属于社会团体

在法律意义上，社会团体可以分为狭义和广义上的社会团体。狭义社会团体指需要依法经民政部门登记的团体。广义社会团体的范围还包括《社会团体登记管理条例》第3条第3款列举的不需要登记的三类团体，即参加中国人民政治协商会议的人民团体；由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；以及机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。

宗教团体是社会团体在宗教领域的一种表现形式，对社会团体的法律规定一般适用于宗教团体。如《宗教事务条例》第7条第1款规定宗教团体的成立、变更和注销应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记。

(二)宗教团体不属于人民团体、群众团体

人民团体作为广义上的社会团体，相较而言，具有更强的政治组织意义，有特定对象，指参加政协会议的人民团体。按照人民政协章程的规定，政协全国委员会由党派、团体、方面及特邀四个方面组成，“团体有全国总工会、共青团、全国妇联、全国工商联、全国青联、中国科协、全国台联、全国侨联及对外友好团体和社会救济福利团体等；方面有文化艺术界、科技界、社科界、……、宗教界……”。

前述表明，宗教团体并不是作为特定人民团体之一直接参加政协，宗教团体人士作为政协委员是按照上述的“方面”之宗教界别参加政协活动。另外，中组部人事部的规范性文件《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》，也可以从侧面说明人民团体不包括宗教团体。

从规范意义上讲，宗教团体也不应称为群众团体。在相关的法律法规中没有群众团体的概念，主要是历史延续下来的称谓。但是，群众团体在政府编制管理中也有特定指向，与党政工团相对而言，具有一定政治组织意义。其具体范围，可以根据前文人事部规范性文件所列举的名录，除了人民团体外，其余可称为群众团体，而名录中并没有宗教团体。

(三)宗教团体不应属于事业单位

事业单位是我国特有的行政编制分类，是计划经济的特定产物。作为国家创设的提供教科文卫服务的专门机构，事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，形成行政化、官僚化的组织模式与运行方式。随着经济和行政体制改革深化，事业单位的改革正在推进中。

宗教团体不应属于事业单位。宗教团体是社会团体，而社会团体与事业单位并列属于《民法总则》列举的两类法人。但是，现实中将宗教团体认定为事业单位，这一观念并非空穴来风。《社会团体登记管理条例》第26条第4款规定社会团体专职人员的工资和保险福利待遇，参照事业单位有关规定，并且中国天主教一会一团的一则录用公示表明，宗教团体专职人员的招录也是完全按照事业单位规定执行。然而，专职人员的任用与待遇参照事业单位，甚至有行政拨款，都不能将宗教团体的法律属性转变为事业单位。鉴于事业单位本身作为历史特有产物，背负诸多沉疴痼疾，目前尚处于改革变动之中，对宗教团体的错误定性无疑在实践中加剧了宗教团体的行政官僚化和政府附属性，其内部治理结构与外部规制都无法适应宗教治理的功能需求。

(四)宗教团体与宗教协会、宗教组织、教会

现行法律制度下的宗教团体指的就是宗教协会，宗教团体是立法用语，宗教协会作为宗教团体的具体组织形式，履行法律规定的宗教团体职能，负责管理本宗教的教务活动。当前宗教管理体制下，经许可成立的宗教协会非常有限，仅指通常所称的五大宗教团体。

宗教组织和教会这两个名称在法律法规中没有使用，《中国基督教协会章程》使用了教会一词，并且《中国基督教教会规章》对“教会”作专章规定。宗教学研究者认为宗教组织是宗教信仰者过宗教生活、进行宗教活动的机构、团体、社会或其它形式的群体。教会多用来指称基督教发展中产生的、信众以团契为基础从事各种活动的平台。从宗教组织学意义上讲，教会与教堂，如同佛教协会与寺院，都可以理解为宗教组织的组成要素。按照现行制度，可以将教会理解为法律意义上的一种宗教团体。

三、以公法人的组织形态改造传统宗教团体

确立宗教法人制度时，在观念上要破除宗教组织仅为私法人、宗教组织与成员之间仅适用私法规则的单一认识。就组织形态规制而言，可以借助公法人理论，以公务分权和组织再造为核心，重塑传统宗教团体作为自治主体参与社会治理的功能。

(一)厘清公法人的价值和功能

1.西方公私法人差异源于国家和社会关系不同模式的选择

对社会自治内涵认知上的分歧、公私法人的定性差异，其原因在于对社团在国家法治体系中的功能定位不同，对社会和国家关系模式的选择不同。公法人制度源于大陆法系的德国，这一制度与根植于德国社会现实中的法团主义相一致，在欧洲大陆得到普遍认同。法团主义可以说是在分权基础上的权力整合理论。公法社团既是权力分散化的产物，又是国家权力体系整合的组织手段。在英美法系中，并没有公法社团这一概念，美国将宗教法人归属于非营利法人，这类组织属于私法人，而美国成功实践了多元主义，多元主义的法律基础在于结社自由，是私法自治的体现，建立在私法自治基础上、贯彻结社自由的社团自然属于私法人。

2.公法人的制度功能

有研究指出，公法人是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，是国家间接履行公共任务的一种方式。其制度功能体现为两个方面，一方面以法人格化的方式实现行政分权下的自治。公务分权下的自治行政是特定的公法组织就特定团体或者事项领域的事务，自行规范与管理，国家仅仅进行监督以确保其任务履行的合法性；另一方面的功能是以法人化的方式应对科层制的弊端。公法人作为介于科层制机关与私法人之间的一种组织形态，因其相对独立性，用来规避科层制机关的僵化与机械，同时，以公共属性弥补私法组织的自由属性。

(二)我国传统与现实决定了作为官办团体的传统宗教团体可改造为公法人

宗教团体组织形态该怎样确立和发展反映了其与政府之间关系模式的走向。在中国社会与政府的对比格局中，政府始终处于绝对主导地位。自治团体是国家与社会力量在复杂社会背景下进行互动的产物，体现出权力分化与整合同一的进程。

1.总体来看，政府坚持将宗教事务作为国家公务纳入国家管理职能范围

综观宗教管理发展，近年来在行政体制改革、政府职能转变的背景下，宗教事务管理社会化应当是改革主要内容之一。不过宗教事务并没有从政府管理清单中消失、实行完全的市场化，而是体现为部分国家公务转移给社团，从直接管理转变为间接管理。政府正式提出“管理宗教事务”这一政策概念是在上世纪九十年代。时至2016年全国宗教工作会议，仍然强调宗教工作在国家全局中具有特殊重要性，要掌握主动权，积极引导，坚持依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理，以强有力的领导机制引领、规划、指导、督查宗教工作。

2.传统宗教团体在国家宗教治理权力体系中仍然具有特殊作用

一方面，行政体制改革和宗教治理改革需要传统宗教团体从国家官僚体系中剥离出来，按照法人治理结构进行自我革新，以保持组织独立性和行动自主性。传统计划经济体制下国家与社会高度同构，官僚机构向包括宗教团体在内的社会生活各个组织渗透，形成国家对公共职能的全部垄断和控制，宗教团体不可避免成为官僚科层制的附属部分，几乎成为仅具政治意义的团体，无法有效承担宗教事务自治功能。政府、佛教界和学界对宗教团体性质认识混乱。更为严重的是，在《宗教事务条例》(2004)的指引下，各级政府对宗教团体的全面管制不断强化，宗教界出现前所未有的复杂局面。

另一方面，政府需要宗教团体与体制保持一定程度的接近。2016年全国宗教工作会议专门强调宗教团体作为桥梁和纽带，政府要提供必要的支持和帮助，建设政治上可信、作风上民主、工作上高效的高素质领导班子。

上述特殊背景和现状使得我国传统五大宗教团体发展一定程度上契合法团主义模式，可借鉴其中民主参与、协调协商机制，实现国家与宗教群体之间的良性互动。同时，可以结合现实发展对新兴宗教团体进行区分规制。传统宗教团体主要是承接政府管理职能社会化的转移，属于国家间接行政，故确立其公法人地位。就此我国宗教团体与德国教会存在差异。由于历史发展原因，德国教会作为公法社团，既非由国家设立，也未在自治领域内履行国家任务，享有更为特殊的独立地位。但是相同点在于，我国宗教团体与德国教会都是个人宗教信仰表达和实现的重要组织形式与场所，设立公法社团，其自治的核心意义在于确保自主性，与国家保持适当距离，免于政治经济势力的过度干扰操控。而新兴宗教团体，以结社自由为基础，可以作为私法人对待，归位于市场竞争获得生存发展。

[1]吕大吉.宗教学通论新编[M].北京：中国社会科学出版社，1998.

[2]张静.法团主义[M].北京：中国社会科学出版社，2005.

[3]李昕.作为组织手段的公法人制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2009.

[4]徐玉成.关于<宗教事务条例>发布十周年修改随想[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4b44f8440102ux7r.html.

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2095-4379-(2017)31-0054-02

汤洪源(1972-)，女，汉族，湖南人，西北政法大学行政法学院，副教授，研究方向：行政法。