试论善治的主张及其实现路径

孙东河

江苏省常州市委党校，江苏 常州 213016

试论善治的主张及其实现路径

孙东河

江苏省常州市委党校，江苏 常州 213016

国家治理问题是当今世界最重要、最富挑战性的主题之一。国家治理的理想状态，就是善治。“善治”在十八届四中全会《决定》中首次出现，标志着善治将成为以习近平为总书记的党中央治国理政的目标追求。善治的核心是多中心治理，本质是政府与社会、公民对公共生活的合作管理，目标是实现公共利益最大化。基于党在国家治理视野中的关键地位，党的建设、改革、发展对于整个国家走向善治的进程无疑是具有决定性的因素。

治理；多中心；效率；民主；法治

国家治理问题是当今世界最重要、最富挑战性的主题之一。国家治理的理想状态，就是善治(Good Governance，即良好的治理)。十八届四中全会关于依法治国的决定中深刻提出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。这是“善治”在中央全会文件中首次出现，“善治”一词在《决定》中出现标志着善治将成为以习近平为总书记的党中央治国理政的目标追求。

一、善治的主张及其内涵

善治概念很早就出现在中国经典文献的政治语汇中，在传统的语境下，“善治”与“善政”两个概念之间并无本质区别。在《道德经》第八章“正善治”，这里的“善治”认为应当把柔性管理作为社会管理的主要手段；以民为本，不要与民争利，推动形成良好的社会风气；要做好模范带头作用，提高治理者的自身修养，要“居其实不居其华”。董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。在这种情境下，善治即等同于善政，其主要意义是指好的统治者和相应的好的治理手段。

现代意义上的“善治”，是1989年世界银行在概括非洲国家治理的糟糕情形时提出的评价性概念。“善治”作为克服国家软弱无力和传统统治模式等问题的对应性策略，其目的在于走出“治理危机”(crisis in governance)。在世界银行发表《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》研究成果，围绕治理的基本理论架构，对该地区经济发展较好国家的分析和总结。该报告被认为是20世纪90年代以来治理作为一个概念进入社会学、管理学、政治学和经济学等领域研究者的视野并迅速勃兴的开端。善治理论与实践在90年代蓬勃兴起，主要因素有以下几个方面：一是由于经济全球化和区域经济一体化的迅速发展，新的发展形势和实践需要新的理论加以推动和支撑，善治理论由此应运而生。二是相较于传统的善政而言，善治的涵盖面更加广阔。当前善治的关键是要有善政的政府，但经济组织、社区同样应该有好的治理。三是现代社会治理的复杂性和多样性要求形成有序又充满活力的公共秩序，国内外许多地区的实践表明，善治是实现这一目标的有效途径。

实现善治要求公民和社会组织有充足有效的渠道和方法参与到公共政策创制形成过程，这一过程也将推动公民和社会组织对公共政策的认同和实施，从而实现公共利益最大化的根本要求。善治的基本属性是多中心治理，善治的本质特征在于它是政府与社会、公民对公共生活的合作管理。首先，从治理主体角度讲，善治的核心是多中心合作治理。长期以来我国社会管理基本上由政府一家独揽，形成管制型全能政府的局面。经济组织和社会组织参与决策的渠道和影响力都十分有限，过度行政化的管理体系导致社会资源配置的错配和失衡，效率难以提高。实现善治，就是要通过改革让市场在资源配置中的起到基础性决定性作用；对政府与公民、社会的关系来说，要推动公民以主体身份参与到社会治理实践中去，实现自我发展、自我治理，这是推动治理能力现代化的出发点和落脚点。通过简政放权，放权于市场、还权于民。公共权力不再被政府所垄断，使得政府与市场、社会、公民等其他公共权力中心之间形成平等合作，依赖互动的新型关系。其次，从治理体系的运行角度讲，善治则是一种多个治理主体参与决策和实施的治理过程。它需要确定和认同共同的目标，通过合作、互动、协商等形式来实施对社会事务的管理。各个治理主体之间合作是平等的、多元的和相互的，而不是单向的、强制的。通过灵活多样的利益表达机制，让社会治理的相关主体能够充分表达意见，从而对涉及公共利益决策的过程更好地体现公开、公平和公正。再次，从治理的方式和方法角度讲，善治还意味着治理方式和手段的科学化和多元化。传统治理的模式主要是运用发号施令来达成目标。而善治模式则认为在公共事务的治理中，还应该更多运用综合、科学的管理方法和技术。不仅要运用行政、法律、经济等常规办法来推动国家治理的进步，还要综合运用协商民主、整体性治理、信息技术等新方法来达到公共事务的良好治理。

正如李克强总理指出：“当前政府改革的主要目的，就是进一步理顺政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，更好地发挥市场、社会的作用，更好地调动中央和地方两个积极性，推动政府全面正确地履行职能，加快现代政府建设，努力促进经济持续健康发展、社会不断进步，不断满足人民群众的新期待、新要求。”“政府改革是一场自我革命，涉及面广、触及利益深”。[1]

二、善治的基本要素及其实现路径

善治要求政府、经济组织、公民等各个治理主体依照法律，通过平等协商、合作等方式对公共事务实施有效管理，从而实现公共利益最大化的根本要求。从推动国家治理现代化的目标而言，善治作为国家治理的理想状态，包含着以下基本要素及其实现路径。

(一)效率

塞缪尔亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中开宗明义地指出：“各国最重要的政治分野，不在于它们政府形式，而在于它们政府的有效程度”。[2]这里的“有效程度”主要是指社会治理的效率和效果。为更好地实现社会治理的有效程度，一要适应现实需要。科学合理设置管理机构，建立平等、有效的合作协商机制，及时回应社会治理的实践需求。二要让市场在治理资源配置中的起到基础性决定性作用，不断地降低管理成本，提高公共产品供给的质量和数量。社会治理的有效性越高也就表明善治的水平越高。

(二)民主

自从近代民主政治发轫以来，尽管历史上有许多形式的合法性，但在当今世界，合法性真正的来源则是民主，国家治理的民主程度是考量一个国家政治生活合法性的最重要指标。马克斯·韦伯在谈及近代德国的国家政治民主化的前途时曾指出：“这里存在的只有两个选择：要么，公民大众在一个徒具议会制统治外表的官僚制‘威权国家’中丧失自由权利，像一群家养牲畜一般被置于‘行政管理’之下，要么，公民作为共同统治者被整合进国家之中。”[3]对于一个致力于民族伟大复兴和崛起的国家而言，选择前者可能会获得暂时的虚假的稳定秩序，但付出的代价将是整个国家和民族的未来，一如近代德国走过的历程所昭示的那样。对于国家治理事业而言，民主既是一种思想与价值，又是一种以民主制度为主要内容的国家形式；既体现为一种以权利、协商、自主和自治为关键词的社会行动，又体现一种对民主决策和科学决策加以特别重视的治理机制与治理结构。合法性形成的基本过程机制是，在制度化成熟、民主化完善的国家政治生活中，社会成员通过或多或少的个体或集体参与行动，特别是他们的诉求通过政治实践得以体现。社会成员经过如此反复的政治行为过程，就会日积月累地形成对此等政体的持续认同与认可。经此，充分民主化的国家治理其运作过程本质上被转化成为公民的“自我统治”。[4]从根本上说，国家治理的民主合法性之所以有助于其治理能力的提高和良好治理绩效的达成，就在于这种治理范式会推动形成社会和公民对国家治理的自愿性遵从。

(三)法治

法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治的本质意义在于法律是社会治理和社会行为的基本准则和规范，法律面前人人平等，任何公民、组织的行为都必须受到法律的约束。对公民、组织的行为进行规范和引导，保持正常的社会生产、生活秩序是法治的基本目标。但其最终目的还在于保护公民的生存权、发展权等各项基本权利。国家治理的民主与法治相结合，就从合法性与合理性两个层面较为彻底地解决了“公民不服从”的历史难题。良好、健全的法制体系和民众对法治的认同尊重是实现善治的前提条件。因此，一方面要充分发挥立法的引导和规范作用，立良法、为民立法。做好立法的各项工作和环节，提高立法质量，及时有效地应对经济社会发展中出现的新问题、新情况。另一方面，要继续坚持对法治精神的宣传和培训，形成公民、政府及其他各类社会治理主体知法、懂法、守法的良好社会风气。

(四)责任

善治是一种不同以往的新型社会治理模式，善治的本质特征在于它是政府与社会、公民对公共生活的合作管理。一方面，政府与社会、公民等各类治理主体依照法律平等享有参与、管理各项社会事务的权利。另一方面，这些治理主体在享有这些权利的同时，也必须承担相应的责任和义务。各类治理主体责任意识是实现善治的基础和条件，承担这些责任相匹配的能力建设是实现善治的重要途径。对政府及其公职人员而言，就是要对公民和社会合法诉求做出及时负责任的回应，努力提高公共产品的供给能力。对公民和社会组织而言，也要积极有序地参与公共生活的管理和决策，尽到应尽责任和作用。各类社会治理主体责任意识越高，善治实现的程度就越高。

(五)加强和改善党的领导

党的领导是我国各项事业发展进步的关键因素，同样在实现善治的进程中，中国共产党的领导绝非可以弱化、忽视的因素，而是居于统帅与枢纽地位的核心要素。在新的历史条件下，不能一成不变地固守传统的领导思维，而是要在法治前提下改善党对国家治理事业的领导方式。党领导方式应当实现从直接、具体的领导转向主要包括思想领导、政治领导、组织领导在内的宏观的、方向性的领导。无论国家治理的顶层设计，民主合法性制度基础的奠立，核心价值的培育和创化，都离不开党的领导。基于党在国家治理视野中的这种关键地位，党的建设、改革、发展对于整个国家走向善治的进程无疑是具有决定性的因素。

[1]李克强.地方政府改革是一场自我革命：在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话[EB/OL].http：/ /politics.people.com.cn / BIG5 / n /2013 /1108 / c1024-23470814.Html.

[2][美]塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.北京：三联书店，1988.1.

[3][德]马克斯·韦伯.韦伯政治著作选[M].阎克文译.北京：东方出版社，2009：106.

[4]魏治勋.“善治”视野中的国家治理能力及其现代化[J].法学论坛，2014(2).

D630

A

2095-4379-(2017)31-0096-02

孙东河(1974-)，男，江苏省常州市委党校，副教授，研究方向：公共管理。