地方政府立法权扩张的价值及反思

赵 宁

中共贵阳市委党校，贵州 贵阳 550001

地方政府立法权扩张的价值及反思

赵 宁

中共贵阳市委党校，贵州 贵阳 550001

《立法法》的修改，意味着中央和地方立法权的重新配置，在此背景下，关注地方政府立法权的扩张，确保地方政府立法权在合法范围内获得确立，在一定程度上对我国顺利实现“四个全面”战略布局和有效推进国家政治体制改革及社会治理能力现代化总目标大有裨益。

地方政府立法权；扩张；价值；反思

2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》对《立法法》进行了具有里程碑意义的修改。本次《立法法》所做的大幅度修改被认为是执政党对“法治”的重视达到新高度的重要体现，也是“法治中国”宏伟蓝图的重要组成部分。此次修改的主要内容之一是设区的市的人民政府可以制定地方政府规章，这一地方政府立法权限的重大突破，“意味着地方自主的增强。作为国家核心权力的立法权的下放，对于设区的市而言，是一个‘从无到有’的过程，反映了中央和省级地方在部分事务控制上的相对松动，拓展了地方事务的自主决定空间。”①《立法法》修改后，学界和实务届竞相争论的是此次修改是否能够确保宪法确认的法制统一原则获得有效实现，使地方立法权下放走出以往“一放就乱，一收就死”的困境，在推进立法主体多元化的同时，维护法制统一。

一、地方政府立法权扩张的价值

第一，地方政府立法权扩张是全面实施依法治国的必然要求。“党的十八大以来的这5年，全面推进依法治国举措有力、成就丰硕、经验丰富，开辟了全面依法治国的理论和实践的新境界，凝聚起了全社会最广泛的法治共识。”②其中，至关重要的一个“法治共识”便是立法对于安邦治国、推进改革的重要性。新中国建立以来，伴随着前两次地方立法权的“放”与“限”，地方政府立法权的边界划定到“较大的市”，而此次修改，进一步扩了地方政府立法权的范围，使设区的市的人民政府获得规章制定权。地方政府立法权扩张的轨迹体现了我们党和政府对国家治理规律的认识不断深入，对依法治国理念的持续推进。此次修改之前，地方政府为了能够及时高效的适用国家及地方制定的规范性法律文件，往往采取颁布“红头文件”的方式，这些“红头文件”又叫做“行政规范性文件”，本质上是地方政府为实现有效治理而出台的各种行政指令和政治安排，不属于广义的法律的范畴。在执行过程中，往往出现随意性较强、缺乏公众监督等问题，加之其本身并不具有法律的权威性，效力层级也较低，因而社会认可度较低。随着依法治国的逐步深入，在中央与地方立法权关系的历史流变中，以地方政府立法权的规范化行使来控制地方决策恣意，突破“集权与分权是政治理想中的两极”③的传统观念，立足社会主义市场经济发展的实际需要，实现立法权限在国家权力结构中的动态平衡，消解政治体制改革和权力关系发展间有可能出现的不协调，是实现“凡属重大改革都要于法有据”，“确保在法治轨道上推进改革”的有力保障。

第二，地方政府立法权扩张是实现立法创新的大势所趋。在我的政治体制和立法构架中，作为单一制下相对分权的地方立法，只有在“不得同宪法、法律、行政法规相抵触”的情况下才能获得执行力，尤其是地方政府规章，还不得与同级人大及其常委会所制定的地方性法规相抵触。对地方政府立法权进行必要的宪法控制，是维护国家法制统一的需要，也是促进立法规范化发展的需要。但是，这并不说明立法必须墨守成规，正好相反，立法的生命力在于在宪法控制的范围以内进行不断创新的尝试。这种尝试由来已久，早在上世纪80年代，“深圳市针对收取土地使用费进行了试点，并于1988年1月在全国范围内首次颁布实施《深圳经济特区土地管理条例》，该条例对土地使用权的有偿转让、出让和用于抵押作了明确的规定，进而助推了1988年宪法第10条修正案的出台，使得国有土地有偿转让制度开始在全国获得确立。”④事实上，从我国改革开放三十多年的伟大历程不难看出，采取“试验田”的方法积蓄持续创新的力量，是促成改革的重要方式，在立法方面也不例外。毋庸置疑的是，地方政府作为法治创新的主体之一，在推动法治发展，实现法治社会方面具有举足轻重的作用。但是地方政府每一步法治创新的举动都必须在宪法和法律的范围内进行，在此过程中取得的有益经验，在某种程度上为中央立法提供了制度蓝本，这也从一个侧面体现出我国的立法体制具有相当程度的包容心和开放性。

二、地方政府立法权扩张的反思

在对地方政府立法权扩张的价值作出肯定的同时，对这一扩张趋向也应深入分析其实质，进行深刻反思，对其中有可能存在的问题加以关注，避免出现“一放就乱”的局面。

首先，明确地方政府立法权和事权的区别，避免因二者混淆而加重地方政府的负担。“在央地关系制度化格局下，只有在上位法关于某个事项的地方立法禁止或上位法保留的前提下，将此事项对地方开放，方可形成地方事权扩大。”⑤然而，从立法技术和规范层面上将，《立法法》关于设区的市的立法权的规定并未明确上位法禁止或上位法保留，从这个意义上说，《立法法》的规定仅就地方政府立法权进行，而与事权下放并无关联，换言之，《立法法》顺应了地方经济社会发展的新形势，在城乡建设与管理、环境保护与历史文化保护三个方面对地方政府立法进行支持，促成地方政府立法权的下放，而与地方政府事权的变更无关。

其次，以规范化的立法保证地方政府的立法质量，避免出现立法资源的浪费。《立法法》修改之后，传来部分担忧的声音，人们担心由于地方立法人员欠缺必要的专业素质以及地方立法的监督缺位，有可能使地方政府立法的质量难以获得保证，进而出现立法资源的浪费。事实上，地方政府立法技术和质量的提高都不是一蹴而就的，这是一个漫长的渐进的过程，这个过程或许会伴随着中国法治创新的心酸和眼泪，但这一切，都不足以对地方政府立法权的扩张加以否定。正相反，随着地方政府的不懈努力，相信规范化的地方政府立法必将成为现实。

再次，地方政府立法并不意味着地方保护主义的抬头，正相反，在中央的安排和统一调控以及宪法控制下，地方政府立法是满足利益诉求多样化的必然举措，是抑制地方保护主义的基本措施。对于那些地方政府立法权扩张将会导致忽略弱势群体的诉求、权力寻租，甚至造成改革动力匮乏的担忧，其出发点都是维护国家法制统一。但是，应该清楚的认识到，地方政府立法权实际上是对社会利益的再次分配，虽然每一次利益分配必将是各方利益主体殊死搏斗的过程，但是只要在国家宪法的统一控制以及各层级的上位法的约束下，地方政府立法必然只能在一定范围内进行，而不能逾越，因此，地方保护主义的生长空间仍然十分有限。

三、总结

根据现代法治国家的发展轨迹，立法权再一个国家的政治体制中处于核心地方，立法权的配置不但关系央地关系，更与社会法治发展具有千丝万缕的联系。《立法法》明确将三方面的立法权限下放给设区的市人民政府，对满足地方经济社会发展的需要，实现立法透明、公开、民主，无疑是浓墨重彩的一笔。

[注释]

①秦小建.立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型[J].法学，2017(6).

②人民网.以法治求长治久安——<法治中国>政论专题片引起热议[EB/OL].[2017-08-21].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2017-08/20/nw.D110000renmrb_20170820_2-02.htm.

③陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002：115.

④钟志勇.<立法法>修改后我国地方政府立法权扩大化研究[D].湖南师范大学，2016.

⑤秦小建.立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型[J].法学，2017(6).

D927

A

2095-4379-(2017)31-0103-02

赵宁(1965-)，任职于中共贵阳市委党校法学教研室。