法治行政文化视域下公职人员法治思维研究

曾俊森

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

政治·法律

法治行政文化视域下公职人员法治思维研究

曾俊森

（中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

建设和弘扬法治行政文化是当下依法治国战略有效推进的重要支点。当前我国法治行政文化尚处于萌芽阶段，尤其以当代公职人员法治思维的缺乏为突出表现。其原因大致有三，一是以差序格局为纲的中国传统互动模式使得中国公职人员的社会人属性受到了情理文化的显著影响；二是科层制自身的弊端导致公职人员丧失了自主人格，他们宁可戴着脚镣跳舞，而不愿充分发挥其主观能动性；三是公职人员归根到底难以摆脱其自然人的逐利属性，全身心投入到法治行政的洪流之中。因此打破传统人情关系文化，消除科层制的弊端，克服逐利基因对培育公职人员法治思维意义深远。

法治行政文化；公职人员；法治思维

法治思维作为公职人员行政行为的内生性变量，行政执法与法治思维之间的辩证逻辑已经无需赘言。法治思维越成熟，公职人员依法行政的主观愿望就越迫切，其克服阻滞依法执政困难的能力就越强。由此，当前依法治国战略的核心命题就在于如何建设和弘扬行政法治文化，即如何培育公职人员的法治思维。本文立足于当代中国行政的实际，深入剖析显著影响法治行政文化形成的相关因素，以中国传统文化为切入点，从宏观的制度设计到微观的人性需求对公职人员的法治思维逻辑进行理论辩证和反思。脱离了定量研究的统计学和概率论考量与印证，本文的相关命题难免存在较大的抽象性和普遍性，笔者旨在引起实务部门对公职人员法治思维培育的重视，并求教于同仁。

一、关系文化消解法治文化

费孝通先生在其著作《乡土中国》中用差序格局生动地总结了中国社会复杂而又独特的社会交往模式：“每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”[1]在这种差序格局中，社会个体之间的互动交往关系的强弱与离圈子中心的远近程度有关。相对于西方社会的互动交往模式而言，两者之间的差异明显“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。”[2]21以此为纲，辅之以儒家伦理道德传统，费先生为中国传统文化影响下的互动结构解开了面纱，由这种文化影响形成的人际关系表现为“已被儒家传统哲学转化成社会伦理的形式，使得父子、朋友、君臣等等之间，光是这关系本身，就是一种差序的伦理关系”[3]，这种差序，是我们传统的社会结构里最基本的概念，也就是儒家所谓的“伦”，即人和人往来所构成的网络中的纲纪，是一种有差等的次序。[2]23

细品这种存在差等的次序，其实质反映的就是一种尊卑文化背景下人与人之间的不平等关系，以及由这种不平等进而生发的权利与义务之间不对等的社会交往结构。维持这种结构的核心力量来源于礼治传统，传统社会浓墨重彩地强调亲亲尊尊等伦理道德观念，社会稳定与和谐很大程度上依赖于个人主动承认并安于现有的社会地位。由此可见在中国的传统社会中，礼治取代了法治成为了形塑中国社会秩序的主导力量。“法治的价值逐步被中国的关系文化所消解，成为了双层社会交往系统中的表层文化。”[4]礼治所产生的影响清晰地刻画和安排着社会个人的角色，而这种角色安排就是通过差序格局中那一波一波的向外延伸的水纹来完成的。

这种安排体现在社会生活实际中呈现出明显的圈子文化，即关系文化。关系文化对于法治构建的阻碍作用就表现在上至君臣下至百姓，其解决社会问题的第一反应不是依赖制度而是寻找关系。人们在社会交往中甚少注意到制度的力量，他们往往会花大精力去营造圈子，酝酿关系。此时，血缘成为了人们最依赖的先天条件，业缘、地缘、送礼物等也成为了关系文化中不可缺少的桥梁。这种关系文化使得社会个体以大大小小的圈子在社会交往中存在，“圈内的人是自己人，一般按照隐性文化进行交往，圈外的人不是自己人，按照社会正式公开规则去交往，中国人会根据不同的情景、交往对象的亲疏远近适用不同的交往规则和行为标准。”[4]

总体而言，这种关系文化对法治文化的产生于发展施加了显著地阻碍作用，依赖法治文化萌发的法治思维自然也受到了严重阻滞：

（一）社会运行的结构性要件中，法律与制度的地位被显著弱化。与西方社会较早的萌发了民主意识不同，长期处于小农经济环境下的中国人由于自给自足的经济生活方式导致其契约精神的生发缺少了现实土壤。契约精神是法治思维诞生过程中不可缺少的一环，因此，在法治文化的建设中，中国社会历来先天不足。

（二）礼治传统与差序格局交往模式相得益彰，礼治完美扮演了法治在社会治理中的角色。“礼”的文化包罗万象，社会事实事无巨细均有礼来规制。礼与法之间的逻辑关系表现为“礼之所去，刑之所取，出礼则入刑”。[5]刑成为了不遵礼恶果的社会救济手段，可见以刑为表象的法只是礼在治理社会时的辅助，法治文化的兴起自然也就缺乏实践基础。

（三）关系文化为社会互动提供了中国式的逻辑。由于缺乏平等意识的灌输，缺乏以市场交换为基础的契约精神产生的土壤，中国人的关系文化在演进的过程中为社会互动提供了中国式的逻辑与规则。在社会互动交往中如果不给圈子里的人一点特殊，似乎是不符合中国人的情理逻辑的。因此公职人员往往很难隔绝其自身的圈子所承载的各种权利义务关系，在社会治理的过程中很难做到法治所要求那样一视同仁。

二、科层制自身的弊端

当我们开始通过依法治国战略来弥补整个社会法治思维的缺乏时，一个必须要克服的困境摆在眼前：科层制作为目前行政机构管理公职人员的核心，其自身却存在着构筑法治行政文化的短板。

马克思·韦伯提出科层制的目的明确，按照科层制组织起来的机构一方面能够保证组织当中的成员能够最大化其准确性、稳定性和可靠性，以此来实现组织的生产效率。为了进一步论证科层制的优越性，韦伯提出了科层制的“理想类型”：这首先必须是一个层级严明的组织，上下级之间的管理与控制关系明确。其次，组织中的每一级都有着明确的规则进行约束，每一级中的成员只需要按章办事，每一个成员都有着清晰的分工，权利和义务关系明确。再次，组织中的个体不能夹杂任何个人爱憎与喜好，严格做到公私分离。以此实现完成上级分派的任务时能够尽可能贴近原意。最后，层级之间的管理关系依赖职位来确定。

不能否认的是，科层制在推动组织生产效率上的确具有不可比拟的优势。然而，组织生产和生活实践表明，科层制存在较为严重的短板，其直接制约着法治行政文化的构筑，阻碍了公职人员法治思维的生发：

（一）科层制结构中的原生性悖论。依法治国战略的推进体现的是我国社会治理理念的升华，相关法律法规也正在不断的完善和修正，然而，法律自身的制度设计天生具有滞后性，因此，面对无法加以确定的社会事实时，行政机构自身的自由裁量权便成为了应对这种不确定的最后力量。这就意味着，公职人员作为社会治理的主导力量，其自由裁量权的行使水平成为了法治行政文化建设中的重中之重。

由此便产生了科层制组织结构中的原生性悖论。按照科层制的理想型设计，科层制往往会训练出一种工具性人格的组织成员。这种工具性人格的实质便是要求组织成员在组织生产与生活中丧失其独立人格，使他们就如流水线上的齿轮一般，只知道服从命令，不知道如何自主判断。科层制的设计初衷是为了减少误差，提升组织的生产效率，因此往往忽视了组织成员个性的发展，甚至是通过一些特定的制度安排来消磨或者压抑住成员个体的自主性。而复杂多变的社会事实往往要求行政机构在社会治理实践中能够及时和充分地发挥自主裁量权，以此来弥补制度设计层面的缺失。

（二）以逃避自由来换取安全的仪式主义。法治思维在行政执法中的应用不仅指公职人员能够依法办事，使行政行为不至于越轨，其背后的深意在于，当面对需要公职人员发挥主观能动性，主动行使自由裁量权时，公职人员能够以其过硬的法治素养和业务能力处理法律缺位时的社会问题。

在科层制这种严格的层级管理体制之下的行政机构，缺乏一种激励公职人员在面对法律没有涵盖到的社会现象时，科学主动地行使自身的裁量权的机制。公职人员更愿意以科层制的严格层级管理制度为挡箭牌，秉持“不做就不会错”的态度寻求自身的安全。正式由于带有明显惩戒性的科层制控制体系，使得“仪式主义”[6]成为了公职人员的护身符。无可厚非的是，趋利避害是人的本性。人们都会精心计算风险，以逃避惩罚和责任。

三、自然人的逐利基因

可以毫不夸张地说，逐利扎根于所有物种的基因之中，生物与生物之间只存在逐利性程度的不同，其本质并未有差。也可以说，逐利基因是“物竞天择，适者生存”的自然进化的结果，只有这样才有可能在自然选择中生存下来。人与动物在逐利基因上的差异就在于，动物往往局限于生存需求驱使的逐利，而人的逐利性则有着更为丰富和复杂的内涵。

公职人员其本性还是自然人，也是经济理性人的一种，尽管其社会属性假设他们往往具有非个人性和超脱的精神境界，然而，现实生活中公职人员的目标也是复杂的，当与个人利益息息相关的权力、收入、地位和声望等与行政理念、国家忠诚、人民福祉和公共利益之间出现冲突与矛盾时，“撇开这些特殊目标，即使纯粹地以官方身份行动，每一个官员还是拥有追求自身利益的强烈动机。”[7]

结合上述对于差序格局与科层制的讨论，公职人员的逐利基因引发的法治思维缺乏的可能与后果便开始慢慢清晰起来：

（一）差序格局中圈子的维持，引发了情理的个体特殊性要求与法治的全体普遍性要求之间的矛盾。就如费孝通先生所言“在中国传统的差序格局中，原本不承认有可以施行于一切人的统一规则，而现行法却是采用个人平等主义的。”[8]从差序格局形成的主体性原因来看，社会个体为了寻求群体性安全而选择了主动向圈子靠拢，这种群体性安全的意义不仅表现在圈子内的人能够按照隐性的规则进行交往，其核心意义在于圈子内的人往往能够为其提供按公共制度规则无法提供的便利，并以一种看不见的社会资本的形式存在于圈子之内，这种社会资本便是圈子所带来的特有的利。

公职人员身处圈子文化中，他们的优先意识不是普遍性的权利义务，而是衡量各种远近亲疏关系，权衡因人而易、因事而易背后的利益。“在这种社会中，一切普遍的标准并不发生作用，一定要问清了对象是谁，和自己是什么关系之后，才能决定拿出什么标准来。”[9]

（二）个人化的正义与法律的同等保护之间的矛盾。生活在圈子中的公职人员，不可避免地会受到以“初级团体”之特殊主义化的道德规范（人情）的约束，就整个社会而言，后面这套道德规范毋宁是更基本、更有约束力的。在表层的法治秩序和深层的关系秩序发生冲突的情况下，那么只能是舍王法而取人情了，毕竟人情才是整个社会所接受的基本道德规范。[10]

由此，我们也看到了法律的确定性与关系的伸缩性之间的博弈关系。在圈子文化中，每个人的权利义务关系是根据情境的不同和交往对象的差异来决定的。这种具有弹性的关系产生的是现代社会的一种不确定性，与法治文化所追求的法律面前人人平等是相背的。它所带来的后果往往加大了社会交往的复杂性，原本简单明确的权利义务关系在决定的过程中却变得十分繁琐。同时，因为这种决定的过程往往遵循着隐性的规则在运行，产生决定影响的力量取决于关系的深浅和利益联结之间的强弱。这不仅与我们所追求的增强法治治理结构当中的互动性背道而驰，而且也更容易滋生腐败。

四、公职人员法治思维培育的讨论

法治思维的提出是对传统行政执法的反省中提炼出来的，是我们理解和把握当前法治建设的关键之一。在法治思维出现之前，我国的行政执法有着自己的历史传统与运行逻辑，形成了有别于世界上其他任何国家的格局模式。公职人员作为履行行政职能的个体，对于社会治理而言其社会角色的意义远大于其自然人属性。正如前面讨论的那样，公职人员的思维意识受到了他所生活的场域、组织生活模式以及个体的价值追求的显著影响，这些意识带有明显的个体化倾向，同时我们也应该将其视为一种对法治行政文化的形成具有阻滞作用的思维意识，是公职人员具有代表性的非理性的思维方式，而“行政执法中法治思维的运用其实是对行政执法中其他非理性思维的一种否定”。[11]

至此，当代公职人员的法治思维特征与弊端已经在我们面前揭开了面纱，为接下来讨论当代法治行政文化建设背景下公职人员的法治思维培育方式提供了思考路径：

（一）差序格局与法治之间的矛盾对法治思维所施加的影响该如何调适。上述讨论为我们揭示了差序格局与法治之间存在的结构性矛盾。那么推行依法治国建设法治行政文化体系必然会面临一个问题：差序格局的传统社会互动模式与当代法治治理结构之间能否达到调和。亦或是说，差序格局的互动传统模式是否能够适应当代法治的要求。纵观当代法治建设的实际，中国的现代化进程一直在有意识的对传统的社会结构进行改造，然而似乎没有起到应有的变革作用。这一方面是由于文化堕距现象，变革难度巨大。另一方面也证明这种社会结构仍然存在需求，当代国人的生活逻辑和活动模式并没有发生本质改变。基于这种事实，摆在我们面前的一大难题便是：是继续改造社会以适应于法治，还是改造法治以适应于社会。[12]

解决文化的问题还得追溯于文化，学者们普遍寄希于在社会结构的文化层面寻找到一种“文化自觉”，对于由传统文化所营造的社会互动结构既要强调其对于法治的非理性影响，同时又要拒绝全盘西化。需要慎重审视的是如何将我们的文化传统中的关系与圈子等消极因素剔除，放大那些遵礼循制的积极因素，培育全社会的法治信仰，从根本上消除差序格局与法治建设之间的对立。因此，我们不必纠结于是通过单一的价值取向去改造社会生活，以规则来制约生活事实，还是通过对法治理念进行本土化拓展以迎合我们中国社会生活。可以肯定的是，我们既要保持中国传统文化对于社会治理所特有的张力，同时又要肯定法治文化建设对于社会治理的决定性作用。只有这样，才可能使法治精神和思维扎根在国民性中，从根本上提升公职人员的法治思维能力与素养。

（二）行政中的层级责任制与行政自觉性如何融合。尽管组织严密的科层制结构体现了行政机构效率为先的价值追求，然而过于严苛的层级管理模式带来的行政自觉性缺失似乎变得不可调和。归根结底，是由于公职人员缺乏对法律的信仰。当公职人员在行政实践中不可避免的会面临法与相关道德准则、文化准则、经济准则以及政治信条出现冲突的情况，此时需要的是一种公职人员具有强大的精神气质。这种精神气质能够使其产生行政自觉的强大驱动力，进而产生一种新的行动准则。面对未能被法律涵盖的社会事实时，这种行动准则能够促使公职人员作出体现法治精神的执法行为。

基于对这种精神气质的追求，首先要培养其行政主体的独立人格。与企业组织中个体独立人格的凸显不利于其企业发展相反，行政体制内，公职人员独立人格的丧失将直接导致其面对需要行使自主裁量权时手足无措。独立人格的根本目标在于为公职人员法治思维的产生提供土壤。其次要培养公职人员法治的单向度思维逻辑。行政执法行为的本质是法律行为，它的唯一内在驱动力应该是法治思维，而不是其他的诸如道德观念或者是经济层面的考量，当然，当其他思维意识与法治思维的根本立场一致时，其对行政行为所产生的影响效果是一致的。最后是要强调行政执法的法内运行机制。行政执法过程常常会受到法内和法外两套机制体系的影响。从法治的角度而言，应当尽可能的减少法外因素对于行政执法的影响，以利于法治思维在行政过程中发挥主导作用。

（三）公职人员个体层面的法治思维修养。“法治思维的养成，取决于一个人有没有足够的法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等。”[13]由此可见，法治思维的维度甚广，其内容是公职人员知识结构、业务能力、法治素养和执法精神等多方面的综合体现。

基于此，培养公职人员的法治思维，首先要从意识层面灌输法治理念。通过系统的培训与学习，使公职人员进一步明确立法的指导思想及其法理渊源，深刻理解法律所承载的精神，将法治思维方式内化为一种执政本能。其次，营造积极理性的执政环境。法治思维与精神说到底是为了行政服务的，行政机关组织规章的制定与组织安排首要考虑的是法治思维与方式的有效应用，为公职人员充分发挥法治思维提供客观支撑。最后，完善公职人员管理制度。单向度的道德劝诫往往无法彻底改善公职人员的逐利基因，此时，便需要完善的管理制度来约束公职人员的行为，通过公职人员行为的强制合法性来引导其思维的法治倾向。同时，激励机制、奖惩机制、选拔任用机制等都是可以对公职人员的法治思维产生有效影响的制度设计。

五、结语

依法治国任重道远，法治行政文化的建设不可能一蹴而就，公职人员法治思维的成熟也不能只争朝夕。法治文化与我国传统文化的融合需要不断地深入和调适。认清当前所面临的困境和难题，我们才能产生文化自觉，才能找到适合中国国情的法治之路，才能以坚实的勇气沿着这条路不断前行。也只有此，我国才可能真正构筑起良性的法治行政文化，从根本上树立起公职人员的法治思维，最终实现国家与社会法治文化与精神的蜕变。

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责任编辑：杨 炼

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1004-3160（2017）02-0148-05

2016-03-20

湖南省哲学社科基金项目“基于‘制度信任’与‘普遍信任’双螺旋路径的政府信任体系建设研究”（项目编号：15YBA375）。

曾俊森，男，湖南新化人，中共湖南省委党校、湖南行政学院社会和文化教研部讲师、博士，主要研究方向：社会学、文化学。