论人民政协协商民主的民主治国方向定位

杨述明

(湖北省社会科学院,湖北 武汉 430077)

人民政协理论研究

论人民政协协商民主的民主治国方向定位

杨述明

(湖北省社会科学院,湖北 武汉 430077)

社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造,是我国人民民主的重要形式,是治国理政的重要内容,与西方协商民主有着本质区别,具有鲜明特色和独特优势。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道,必须确立人民政协协商民主的主体性,科学界定其主旨原则、内容程序和实效评价,推进人民政协协商民主制度化建设。在推进国家治理现代化建设的背景下,还需推进人民政协协商民主组织体系的科学再造,使其获得更好的发展。

协商民主 人民政协 主体性

社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造,是重要的民主政治和治国理政的重要内容。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道,在推进协商民主政治和治国理政的伟大实践中,必须始终把握正确的政治方向,使人民政协协商民主成为实现我国“四个全面”治国战略的坚定政治基石。

一、坚定走中国特色的协商民主政治道路

民主是人类社会共同的政治价值追求,但实现民主的形式又因各民族文化背景的差异而不同。特别是近代以来,包括中华民族在内的世界各民族,艰苦地探索着具有自身特色的民主道路。虽然以选举民主为基本形式的西方民主制度在西方社会取得了成功,一时成为世界民主范式。但是部分民族国家的实践证明,这种民主政治制度并不是全世界的通行证,尤其是20世纪末期以来,就连西方世界也深深感受到了这种民主制度已经不能很好地解决自身的社会政治痼疾。因此,20世纪80年代以来,西方许多政治学家、社会学家探索提出了“协商民主”的概念,并对此进行了系统的研究。尽管如此,我国理论界必须鲜明地表明,协商民主是中华民族近代以来在实践中总结探索出来的一条先进的民主道路,“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造”[1],我们必须始终坚定不移地走中国特色的协商民主道路。

中国协商民主与西方协商民主存在着本质区别。协商民主的实质是参与协商的主体通过一定的渠道和平台,坚持平等、广泛、透明和共识的原则,围绕公共利益和公共事务,按照规范的程序,通过对话协商、沟通讨论等形式深入参与国家治理和公共决策,从而更加广泛、平等地反映社会不同利益群体的公共意志,缩小在意识形态、政治愿景和社会权益等方面的差异,减少各种冲突、增进各界共识、聚集社会合力。中西协商民主政治观,虽然形式相近似,但根本性质却相去甚远。首先,确立协商民主政治理论的逻辑起点不同。西方协商民主“始于对自由民主规范实践的批判”[2](P1),是针对因自由主义过度而引致功利主义走向极致,从而使西方社会原子个体主义的严重畸变、官僚制度与组织的无序扩张、公共领域过度市场化与公共权力过度经济化。因此,西方社会20世纪末期以来不断地陷入空前的社会、政治和道德危机,从而迫使思想家们重新审视以个体理性为核心的自由主义,并提出种种的救治和修复方案,其中以公共理性为思想基础的协商民主理论就应运而生。而中国协商民主则是中国共产党“在新民主主义革命的长期斗争中,找到了适合自身实际情况的民主发展道路,并把它运用到协商建国的伟大实践中”[3]。中国协商民主制度的产生起点就是中国共产党充分发挥爱国统一的政治功能和组织功能,通过协商民主在共同目标、共同利益的基础上,团结最广泛的社会进步力量去实现抗日战争的胜利和新民主主义革命的胜利。因此,中国协商民主制度从建立之日起,就是在中国共产党的领导下独立发挥着重要政治功能的政治制度,是我国民主政治制度的重要组成部分,并非是基本政治制度的修补或者补充。其次,协商民主的基本性质不同。西方协商民主本质上是西方自由主义民主观,是对将民主归结为通过定期投票选举的“代议制”民主制度的反思、质疑和纠正。虽然西方协商民主理论提出了一些西方民主制度的修补措施,在“公共理性”理论前提下建立起一系列貌似合理的制度,但是由于西方社会制度的根本局限,在面对个体利益、集团利益与公共利益产生深刻矛盾冲突时,真正的“公共理性”本质是很难得到实现的。因此,西方协商民主最终的结果依然是少数集团利益的协商手段。中国“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”[4],是与中国共产党领导的民主实践共同成长成熟的,它不仅成就了一个新的共和国,而且推动确立了人民当家作主的基本政治制度。虽然协商民主并不是人民当家作主制度的基本制度,但它是重要的组成部分和力量源泉。因此,中国的协商民主制度与西方协商民主从诞生之日起,就是喊着相似的口号,走着完全不同的道路。再次,协商民主的主体、内容不同。西方协商民主强调的是公民直接参与,强调协商民主的参与者能够在协商互动的过程中根据他人的立场改变自己的判断、偏好和观点,这种互动依靠的是协商说服,而不是简单投票的强制和欺骗。由此可见,西方协商民主涵盖的范围非常宽泛和社会化,所有受到决策影响的公民都包括在协商范围之内,与我国的基层协商民主有共同之处。而中国协商民主“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”[4],协商主体涵盖了国家机关、党派团体、政协专门机构、社会经济组织、基层组织以及公民等,内容涵盖了国家治理、政治经济、社会民生等多方位领域。因此,中国协商民主主体具有规范化、体系化特征,内容更加全面、深刻和系统,充分体现了中国协商民主制度在民主政治制度中的重要地位和作用。

选举民主、协商民主、民主集中制共同构成中国特色民主制度。中国的民主制度从公共政策与事务决策的民主体系角度理解,主要有三种基本制度形态,即选举民主、协商民主和民主集中制。三种民主制度具有共同的政治价值和政治目标,那就是实现人民当家作主的宗旨,凝聚最广泛的社会合力,保障公共权益的最优化,实现社会和谐和国家长治久安。选举民主也称票选民主,主要指以票决民主的形式实现公共决策,它坚持“少数服从多数”的基本原则,强调决策前各种社会群体利益的表达与整合,其民主的基点定位于决策结果的可接受性——所谓的合理性,因此,它强调的是效力和说服的理由。选举民主常常忽略了决策前充分的协商、讨论和沟通的环节,决策结果的判断取决于参与决策的价值观、利益观和政治社会背景。同时,在现代多元化社会,选举民主更是忽略了“少数人”的权益,一个社会在制度层面长期不能够照顾到“少数人”群体,社会结构和秩序必然会出现失衡,甚至撕裂社会和谐均衡结构。而协商民主及其特性恰恰填补了选举民主的缺憾,协商民主既注重决策前广泛而有深度的协商,又注重决策执行过程中的群体利益和社会力量的兼顾与融合,更注重决策实施效果的跟踪与评价,围绕公共利益和目的,协商民主是一个完整的民主链条,协商贯穿于决策的全过程。协商民主制度设计不仅坚持“少数服从多数”原则,更体现了尊重和兼顾“少数人”以及“求同存异,求同化异”的原则,突出取得决策共识的目标,而非只注重决策的合理性。民主集中制是我国国家权力机关和执政党民主决策的根本制度。宪法规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”[5];中国共产党党章规定,“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体”[6](P14)。民主集中制在公共决策机制中,和协商民主一样具有广泛的适用性,是我党在新民主主义和社会主义建设的伟大实践中,把马克思主义和中国具体实践现相合的重要产物。民主集中制运行过程中充分体现了协商民主的本质特点,贯穿其“民主”过程主体就是协商民主,无论是国家治理还是社会治理,概莫能外。当然,协商民主不是唯一支撑民主集中制的民主形式。由此看来,三种民主制度既相对独立,分别发挥着重要的民主政治、组织功能,又互为一体,共同构建有机的中国特色的民主制度体系。

人民政协协商民主是中国民主政治的鲜明特色。“人民政协是我国特有的专事协商的政治组织和民主形式,是中国特色社会主义政治发展道路中极具特色的部分。……人民政协作为最早制度化的协商民主形式,或者说最稳妥的协商民主制度,理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大作用,应当也能够成为社会主义协商民主的重要渠道,成为社会主义协商民主制度中的基干制度。”[3]人民政协协商民主是“以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台,是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[1]它使得协商民主制度不仅上升为国家治理和社会治理制度体系的重要组成部分,而且从民主制度的基本构成上形成了与西方民主、西方协商民主的鲜明对比;不仅使协商民主这种现代民主制度从理论上更加成熟,而且在协商民主的广泛实践中丰富和支撑了惠及人类的现代民主制度,从而也发展成为中国民主制度最具有特色的制度标志。

二、确立人民政协协商民主的主体性

与西方民主制度比较,中国民主制度具有鲜明的结构性特点和优势:中国共产党领导和人民当家作主的高度统一、人民代表大会制度和政治协商制度的充分结合、社会广泛的民主体系以及民主集中制等五位一体,构建了中国民主制度的完整体系。与此相适应,每一种制度又构建起相对独立的子体系,其中协商民主制度体系构建虽历经艰难,但伴随着人民政协组织的建构与成熟,不断地探索找到了适合中国国情的组织和制度体系,而且在此体系中人民政协协商民主地位的主体性在实践中得到了充分体现。

人民政协协商民主的主体性是中国协商民主的历史必然。人民政协协商民主是中国共产党领导的爱国统一战线和政治协商的历史产物,又是人民代表大会制度的前身。可以说,人民政协协商民主在建国时期是中国民主制度的主体,因而也就自然地确立了其在协商民主结构体系中地位的主体性。1954年,第一届全国人民代表大会召开和《中华人民共和国宪法》的制定,标志着我国人民当家作主根本政治制度的确立,人民政协协商民主也就相应地回到历史的本位,发挥着政治协商民主的主体功能。

党的十一届三中全会不仅开启了以改革开放为主旋律的新时代,同时也使中国民主政治建设再一次进入新轨道,人民政协协商民主再一次展现其新的历史使命和重要功能。虽然在1982年12月通过的《中国人民政治协商会议章程》(以下简称《政协章程》),没有明确人民政协为政治协商主体,但是第一次提出了“政治协商主体”这一概念。1993年修正的《中华人民共和国宪法》第一次明确了人民政协协商民主的宪法地位。1994年修订的《政协章程》将人大常委会和政府明确为人民政协协商民主的主体,这样人民政协协商民主就嵌入了由政党、政府、人大等组成的整个政治体系,能够推动实现政党领导、政协协商、人大决策、政府执行的政治运行模式。[7]同时,修订的《政协章程》强调了人民政协也可以建议政党、人大、政府将有关重要问题提交协商,这就基本明确了人民政协不仅是政治协商民主的载体,更是政治协商民主的主体。2005年,中共中央制定下发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度建设的意见》,进一步指出:“把政治协商纳入决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。”这一原则,其实就是将人民政协民主协商地位的主体性以制度的形式确立下来。

党的十八大报告是迄今为止对中国社会主义协商民主及其制度建设最全面、系统的阐述,不仅科学地回答了中国协商民主的本质属性、制度、结构、内容、渠道、形式以及基本原则,而且高度准确地确立了人民政协在协商民主制度中的地位,指出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。2015年6月,中共中央制定下发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,进一步指出“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。“重要渠道”、“专门机构”再一次表明了人民政协在协商民主结构体系中地位的重要主体性。

人民政协协商民主的主体性是由协商民主内在属性决定的。合理性是协商民主的内核。所谓合理性是指各协商主体通过自由、平等、公开地运用理性,参与公共决策和政治生活,使各种观点不受限制的交流,通过辩论寻找客观、适度、符合理性的方法,潜在地促进偏好变化,在某种程度上达到一致或共识,以保持合作。[8]从中外理论研究与协商民主的社会实践来看,唯有中国政协协商民主主体最能实现“合理性”的内在要求。人民政协是具有完整体系的组织系统,纵向形成从基层政协组织到全国政协组织,横向各级政协组织已经形成了完整的协商机构、组织、制度与形式,而且历经60多年的实践积累,已然成为我国协商民主重要主体。同时,人民政协协商民主具有社会各界各民族的广泛性,最能够充分、自由、公平、合理、规范地表达各方利益关切,形成共识,保持合作,增进团结。

人民政协协商民主的主体性是社会转型所面临的必然选择。当前,我国正处在社会转型的严峻时期,政治社会管理模式必须与时俱进,扁平化、多元化、民主化、法治化等制度体系与协商合作、适度竞争、和谐“善治”等治理体系相互交融,需要我们从民主政治出发,以协商民主体系构建为重要内容,实现政治、社会、经济、文化等重大领域的协调推进。实践证明,破解社会转型的种种问题,实现上述政治社会目标,人民政协重任在肩。人民政协能够整合社会多元主体和协商民主主体推进民主政治建设,为实现民主法治社会目标提供了重要的组织基础。人民政协由于连接着政党关系、政权关系、公共关系以及涉及到公共决策的全面领域,所以,对于推动各个方面的公共决策科学化、有效规避决策失误而带来的社会风险,发挥着重要的咨政、参与、监督和保障作用。

人民政协协商民主的主体性是政协组织功能作用的具体体现。人民政协作为民主协商主体,实质上是一个多元复合体。“人民政协协商民主的提出和实践,将使人民政协的政治协商不仅深入到国家政治生活的各个方面,还延伸到国家社会生活的各个领域,进一步提升了人民政协的政治责任,扩大了人民政协的社会功能。”[9]正是人民政协的这种政治功能和社会功能基础支撑,使其在60多年的发展历程中形成了完整的组织功能体系,一般概括为统战功能、咨政功能、民意功能和监督功能。仅就此自身功能内涵和外延而言,无论是西方协商民主制度体系,还是我国协商民主的其他体系,无疑唯有人民政协协商民主体系最成熟、最完善、最科学和最系统。

三、对人民政协协商民主主旨原则、内容程序和实效评价的科学界定

人民政协作为我国的民主政治组成,成为协商民主政治的重要渠道和专门机构,其基本原则、基本任务、基本内容、基本形式、基本制度等,理应按照现代国家治理体系和能力现代化的要求,从方向道路、制度建设等方面进行科学的顶层设计。

发展人民政协协商民主应坚持六个方面的基本原则:坚持党的领导,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路;坚持宪法和《政协章程》确定的人民政协性质;围绕大局、服务大局,协调推进“四个全面”战略;坚持协商于决策之前和决策实施之中,提高协商实效;坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容,营造良好协商氛围,广泛凝聚各党派团体、各族各界智慧和力量,最大限度求得共识;坚持把协商民主贯穿履行政协职能全过程。在这些原则中,坚持党的领导、坚持走社会主义道路、坚持人民政协性质是基石、方向;围绕服务大局,推进“四个全面”治国战略,广泛凝聚共识、力量是目标;坚持协商于决策之前之中,将协商贯穿政协工作全过程是机制。人民政协协商民主的基本任务,归纳为五个方面:在坚持以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基础上,推进中国协商民主进程,完善和丰富协商民主的理论和实践,推动中国特色的协商民主制度体系建设;发展协商民主政治,推进国家治理体系和治理能力的现代化;科学履行政协民主协商职能,促进党的执政决策和政府的行政、公共决策更加科学化、民主化;发挥协商社会面广泛、深入和委员智库作用的优势,加强与权力机关、司法机关协商,更好实现人民当家作主和依法治国,推进人民民主和法治制度建设;完善协商民主制度和运行体系,与选举制度、民主集中制制度相得益彰,建构中国特色的民主制度体系;发挥社会治理主体作用,充分利用基层协商民主平台和渠道,协调社会秩序、化解社会矛盾、构建和谐社会、营造良好的发展环境。

人民政协协商民主基本内容根据协商主体不同初步分为六类:(1)国家大政方针、治国理政等方面,主要指有关国家国际事务、国家重大战略、党的基本路线方针政策、重大国家布局等内容。协商主体主要是全国人民政协。(2)政治、经济、社会、文化、生态等领域的重要问题以及地方性、区域性的重要举措,涉及到国家层面的以全国人民政协为主、地方政协参与;涉及到地方性、区域性的以地方人民政协为主、全国人民政协协调、指导。(3)党派、团体之间的民主协商,其中执政党与各民主党派、工商联等团体的协商,各民主党派、团体之间的协商,通过协商,就共同性事务发挥咨政、参政和督政作用,最大限度达成共识。(4)发挥人民政协最广泛的代表性、最大政治包容性的优势,推进新时期爱国统一战线,通过民主协商加强民族团结、政党和谐,维护国家安定团结、社会稳定的良好局面。(5)推进人民政协自身建设,尤其在职能定位、协商任务、协商制度、协商效能等重要方面,借鉴社会各方面智力,使人民政协协商民主建设始终走在前面。(6)特别注重基层协商、社会协商等植根于人民群众土壤的协商民主,使协商民主制度成为人民民主的自觉行动。

议题是政协协商民主体现原则、落实任务、实现功能的主要载体,是政协协商民主的灵魂。议题具有针对性、重要性、时效性和系统性,不管议题涉及的范围宽窄、议题提出、协商的层级高低,都要体现这四种性质。高质量的议题产生是一个艰苦打磨过程,一般有三种基本过程:重大的议题要建立中长期规划,并突出年度计划,所有议题都必须制定年度协商计划,如果有变动,需按程序提请协商。中长期规划要由政协主导,党委、人大、政府以及相关部门参与制定,尤其要发挥好“四大办”的统筹协调作用,并依照规范程序确立,有步骤地推进,不得随意变更;年度计划同样由与议题相关的部门参与制定,并由政协主导推进实施。议题产生的过程本身就是反复协商的过程,特别是重大议题必须多层级、全视角、宽领域的协商打磨,不是从文件里面寻找、靠指示来制定。一般情况下,议题是多项选择,通过反复协商选取最优。涉及到政治、经济、社会、文化、生态等领域的具体议题,要特别重视其针对性,要充分考虑到是社会实践中最迫切的问题,不可选择一些不痛不痒的问题凑凑数量。

根据政协协商民主的内容与形式相统一的原理,将政协协商民主的形式可以归纳为四种类型,即会议型协商民主、专题型协商民主、专业职能型协商民主、拓展型协商民主形式。会议型协商民主主要有政协全体会议协商、专题议政常务委员会议两种形式,是县以上人民政协机构对于重大议题协商的最高、最规范的形式,主要协商国家、地方大政方针和重要举措。当然,这两种会议规范规格、议题内容、协商效力均不一样,但都是政协基石性的民主协商制度。专题型协商民主形式是指就专题议题开展的协商活动,主要有专题协商会议和双周协商座谈会两种形式,这两种协商形式并不完全局限于会议形式,可以视其效果而选择协商形式。而且这两种专题协商多以专业人士为主体,发挥政协智库性质作用。专业型协商民主形式主要指对口协商、界别协商和提案办理协商三种形式,是以政协专门委员会和政协委员为主体,就议题、提案产生、协商办理的政协专业化协商制度。专业型协商民主制度是政协协商民主传统,是充分利用和发挥政协专门机构、政协委员融入社会、反映民意、增进协商、凝聚力量的最重要的协商形式。专业型协商形式虽然历经政协发展史的积累,已经形成完整的制度规范体系,但是在社会转型时期还有许多方面需要完善和创新。拓展型协商民主是指政协协商民主形式需要不断创新以适应时代的需要和变化,如网络协商议政、电子问政、网上征集议题、网上委员之家、政协民主协商网上超市等等。同时,对于业已成型的政协协商民主形式也需不断创新拓展,包括制度化、规范化的会议型协商民主、专题型协商民主等形式。

人民政协协商民主实效与评价。政协协商民主的实效主要体现在协商成果的采纳、协商意见建议的落实、协商成果落实实效的反馈三个方面;人民政协协商民主实效的评价主要体现在协商主体的评价、社会认可度评价和政协自我评价。政协协商民主实效与评价是一体两面,政协应从制度层面加以系统化、规范化。就协商民主实效而言,根本在于政协协商民主议题、成果的质量、深度、准确度和时效性,所以,政协协商民主工作的内功一定意义上起着决定作用。政协协商民主实效的评价体系应由全国政协主导研究制定,形成一套完整的、科学的、基本的制度性评价标准体系,省级政协据此制定相应细则。需要特别关注的就是科学地运用第三方评价机制,发挥社会机构作用,形成多条评价渠道而后汇合进行综合评价,力求科学、客观公正。

四、协商民主制度化与人民政协协商民主制度建设

“要使协商成为促进和巩固民主政治的重要资源,首先必须使协商成为一种制度化过程,为此应首先把所有的协商都建筑在完善的制度平台上。从这个意义上讲,协商政治的关键是制度的创新和建设。”[10]协商民主制度与人民政协协商民主制度本质是一致的,协商民主制度体系涵盖了人民政协协商民主制度体系,而政协协商民主制度体系则又支撑了协商民主制度体系。所以,研究政协协商民主制度体系,理论基础在于协商民主制度。

协商民主制度不只限于政治、社会范畴的民主行为规范,而体现的是与国家治理现代化的共生关系。“治理是一种以公共利益为核心、多样社会主体共同合作的过程——从这个意义上讲,治理实质上是‘协商民主’的政治行为。”[11]协商民主是相对于选举民主而建立的民主制度,并作为我国民主政治的重要内容,然而,在制度化方面却落后于选举制度。所以,建立系统的协商民主制度不仅是民主制度本质反映,更是我国民主政治制度建设、科学治理国家的基本需要。首先,协商民主制度化能够有效地推动国家治理主体有序的政治参与。理性化的协商民主完全可以涵盖国家治理和社会治理主体,协商民主制度体系既是国家治理主体有序参与的制度前提,也是其合理运行作用的基本保证。其次,协商民主制度化是依法治国的重要内容。民主和法治任何时候都是一体的,制度化的民主既是民主本质的要求,更是实现、推动法治的基础和力量。再次,协商民主制度化对于增强国家治理能力具有特殊意义。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,所以,制度供给、制度执行能力最为重要。我国国家治理是多元主体治理,非传统的“一元控制型”治理模式,民主、法治则演变为国家治理的基石。但就治理形式而言,协商民主是我国民主治理国家的最具特色和重要的政治制度、社会手段。因此,协商民主制度发育成熟的程度,标志着国家治理体系、制度、能力的综合体系成熟的程度。同时,协商民主最主要的目的就是整合社会力量,增进社会团结、和谐。所以,协商民主制度建设从中国实际出发,就是治国理政的基本制度和方式之一。

人民政协协商民主对于我国协商民主制度具有导引、推动、矫正等重要功能作用,同时也是协商民主制度基本实现形式。其一,人民政协协商民主实践是协商民主制度价值诉求的实现形式。协商民主的基本价值诉求就是实现政治、社会、文化等各方面对于公共决策形成共识,从而最大限度地化解分歧、消除误解、转化对立、增进团结。而人民政协协商民主的基本功能就是民主与团结,就是以增进社会各族各界各团体各阶层的共识、团结、和睦,减少不同利益群体的误解,从而形成融洽和谐、生动活泼、团结协调的局面。其二,人民政协协商民主的实践是协商民主核心理念的集中体现。协商民主的核心理念就是完善民主制度形式、优化国家治理与公共决策的民主程序、拓展协商者参与范围、增进沟通协商共识的深度和凝聚各个方面社会力量。而这些理念,人民政协协商民主制度都能够充分得到体现,并使之得到长足推进与弘扬。其三,人民政协协商民主的实践还是协商民主本质最深刻的体现者。协商民主制度的本质是推进公共决策的民主化、科学化。而人民政协协商民主的基本职能就是政治协商、参政议政和民主监督,并通过系统的民主制度形式、程序向执政党、国家权力机关以及行政公共决策部门等主体提供民主、科学的决策意见和建议。

进一步完善人民政协协商民主制度路径。“政治协商制度在执政党与参政党之间架起了相互联系的纽带,并对中国的民主制度推进起到了重要作用,是具有中国特色的一种协调利益冲突、理顺团结与民主关系的重要制度。但是政协制度并不等同于协商民主,其自身的发展历史、性质及在政治生活中的地位决定着这一制度还有待进一步完善。”[12]对于人民政协协商民主制度建设问题,在宏观上理论界有“立法说”和“非立法说”两种截然不同的观点。笔者认为,就目前社会发展状态来看,还没有必要对此进行系统纠缠,需不需要立法不仅要尊重法理,更要基于社会现实。同时,就算要对人民政协协商民主立法,也不能孤立地从政协协商民主一个角度去思考问题,还必须从立法的多重视角研究分析,特别要放到我国的国体政体、政治制度、尤其协商民主制度化视野去分析。立足现实,对于人民政协协商民主制度建设要特别关注五点:主体上要特别关注中国共产党同各民主党派之间党际民主协商的制度建设;内容上要特别关注重大公共决策与实施过程中民主协商的制度建设;程序上要特别关注议题提出、协商范围与过程、协商成果应用与实效的制度建设;形式上要特别关注在巩固提升传统形式基础上,充分利用现代科技成果和手段,提高协商民主实际效应的制度建设;保障上要特别关注党委、人大、政府等国家治理主体的参与和支持、政协委员主体作用的发挥、基层政协协商民主发展与培育、人民政协机关平台建设和功能作用的制度建设。

五、适应国家治理现代化的政治协商组织体系再造

“从理论上看,政协作为权力中心的外围机构,紧密围绕着以中国共产党为元治理主体的权力中心,但又凭借其双重属性,承担着沟通不同次级治理子系统的功能;从实践上看,政协通过政协提案、协商会议等运作载体,发挥着联结不同次级治理系统、维护整个国家治理体系稳定的功能。”[13]由此可见,在国家治理体系现代化背景下,人民政协协商民主的组织体系,需要顺应时代发展,在继承业已形成的、完整的专门机构基础上,进一步科学创新再造。

国家治理体系现代化与协商民主专门机构的时代特征。“在当今全球化、信息化时代,一个现代化的国家治理体系,有三个最重要的特征:一是通过转变政府职能,实现国家权力体系现代化;二是依法治国体系的现代化;三是民主治理体系的现代化。”[14]虽然这三种特征并不是政协专门机构的直接体现,但对于政协专门机构再造具有基础性指导意义。首先,实现国家权力体系现代化,政协专门组织机构应具有权威性。有的学者认为,“政协在我国国家治理体系中,相对处于政治权力核心的党、人大和政府来说,具有一定的社会性和权利属性;但对于一般的社会组织来说,其又具有更加鲜明的权力属性。可以认为,政协是具有半国家、半社会属性的‘准权力机构’”[15]。政协是否是“准权力机构”,许多学者持不同意见,但我认为政协作为协商民主专门机构必须具有权威性,这是其本质属性的体现,其权威性只能加强,不能削弱。权威性来自于党委授权、人大用权、政府尊权,同时将这两个方面具体体现于政协组织结构。其次,实现依法治国体系现代化,政协专门组织机构应具有规范性。规范性具体体现为“三性”,即专业性、稳定性、系统性。所谓专业性,就是指政协作为协商民主的专门机构,必须突出协商民主的专业性质,而且不完全是组织者身份。因此,政协组织专业性是其协商民主职能作用的前提和基础。所谓稳定性,就是指政协专门机构及其子机构,根据其专业性、制度性和任务的针对性,理应保持长期的稳定,从而保证政协协商民主的深度、广度和权威性。所谓系统性,就是指政协组织体系的网络化,形成全国政协网络体系和政协专业职能网络体系,发挥政协广泛联系社会的重要作用。再次,实现民主治理体系现代化,政协专门组织机构应具有广泛性。政协组织要建成为国家治理各主体能够广泛参与的渠道和平台,而且在这一平台上,各主体之间能够平等、公正、透明、自由地进行协商对话;政协组织要建成网络各族各界各阶层的社会群体,尤其要深入到基层社会,切实吸纳、引导、支持公民直接参与各层次、各类别的协商民主活动,培育公民的协商民主意识;政协组织要发挥重要渠道作用,推动协商民主按照国家治理体系和治理能力现代化要求不断得以发展。

以委员为主体的“协商民主智库联盟”。“协商咨政”、“精英回应”功能是政协核心功能的组成部分。协商咨政是科学决策、民主决策的重要环节和基础,也是人民政协的基本职责;而吸纳精英又是人民政协平台优势集中体现。由此而知,人民政协本质上与现代新型政治性智库的特性完全吻合,而且是最具有中国特色智库的联盟体系。因此,人民政协按照新型智库规律,实施以政协委员为主体的“协商民主智库联盟”,是人民政协协商民主发展的时代方向。从精英性、代表性的角度建立健全委员产生机制。李瑞环同志说过:“政协委员各行各业的人都有,上天的,入地的,打球的,唱戏的,无所不包,联系而广。政协上达中央,下通各界,社会称之为‘人才库’。”[16]李瑞环同志讲明了政协委员规范代表性,但新时期我们还要注重精英性。精英性体现为两个方面:政协组织由协商民主领域的专业精英主体组成,不能将政协组织党政化;二是政协委员在坚持广泛代表性前提下,注重吸纳各类各界的专家型人才,不受地域、民族、党派、业界、身份等所限。以咨政协商为主要任务,发挥政协协商民主专门机构的重要作用。政协咨政是政协作为政治性智库的最本质特征,是全世界绝无仅有的智库形式。如果我们认识到这一点,政协协商民主将会拓展更为广阔的空间。以人民政协为主体平台,构建各层级、各类别广泛参与的智库联盟。政协智库与一般智库的区别,除了规模、任务、形式等外,最大的优势就在于人民政协组织本身就是一个庞大的智库联盟。这个联盟上对治国理政进行咨政服务,下至社会基层进行协商服务;横向跨越各行各业、贯通社会方方面面,外向联系世界、达至民间。而且,人民政协自身就是以委员为主体的核心智库,同时又是联系社会、沟通其他咨政机构的桥梁和纽带。

从理论角度来看,中国人民政协协商民主无疑是世界上协商民主最系统、最权威、最成熟的社会政治制度组织;从实践角度来看,中国人民政协无疑推动协商民主这种时代民主制度走到了世界最前沿。所以,中国人民政协协商民主理应阔步走向世界,并将其作为最具中国特色的民主政治文化,向世界推广输出,既丰富和发展了协商民主政治制度,又扩展了中国协商民主制度的世界眼光。同时,“人民政协是中国政治社会化最合适的平台之一。其作为政治社会化的重要媒介,凭借自身的优势,在宣传、倡导我国主流政治文化,并包容了非常广泛的社会政治参与,在增进公民的政治认同感、提高民族凝聚力、传承中国政治文化和吸收国外先进政治文化等方面都发挥着重要作用”[17]。人民政协走完了60多年的历程,积累了丰富、宝贵的财富,但同时也固化形成了制约政协时代发展的痼疾,急需要对政协进行再社会化。所谓再社会化,就是将政协组织、功能、任务、制度、方式等体系再一次放到治国理政和现代社会实践中去拷问、修正,需要再对适应新时期、新社会的新要求进行重新定位。上述所有论述,主旨也是此意。

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责任编辑:肖建平

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1671-2803(2017)02-0026-09

2017-03-10

杨述明(1961—),男,湖北保康人,湖北省社会科学院副院长,湖北省人民政协理论研究会副会长,研究员,经济学博士。