安徽省义务教育均衡发展研究

吴海升

(安徽省社会科学院，安徽 合肥 230001)

⌾基础教育改革与发展·教育发展研究

安徽省义务教育均衡发展研究

吴海升

(安徽省社会科学院，安徽 合肥 230001)

近年来，安徽省义务教育均衡发展成绩显著，但也存在区域发展不均衡、择校择班、大班额、乡村教师外流、教师有偿补课、经费投入增长乏力等问题，需要从合理配置义务教育资源、规范办学行为、建立校长教师流动长效机制、加大财政投入力度、提升教育质量等方面入手加以解决。

义务教育；均衡发展

安徽省自2012年被教育部选定为义务教育均衡发展试点省份以来，通过基础教育三项改革、省级政府教育统筹综合改革，完善义务教育经费保障机制，优化教育资源配置，加强义务教育学校标准化建设，改善薄弱学校基本办学条件，构建保障教育公平的体制机制等措施，义务教育均衡取得了较好成绩。

一、安徽省义务教育均衡发展现状

安徽省政府非常重视义务教育均衡发展，2011年与教育部签署了义务教育均衡发展备忘录；出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《推进县域义务教育均衡发展改革实施方案》等一系列文件，制订了《安徽省推进县域义务教育基本均衡发展规划(2011-2020)》，通过政策引导、规划实施和各级政府的不懈努力，义务教育均衡发展得到了群众的认可。

一是优质教育资源不断扩大，内涵式发展加强。全省各地通过创新义务教育均衡发展的工作机制，开展结对帮扶、捆绑发展、名校办分校、集团办学等多种形式，实现区域内义务教育共同发展。如铜陵市“优质学校+薄弱学校”、“优质学校+农村学校”；马鞍山市、芜湖市、淮北市、蚌埠市的学校集团化办学；合肥市、淮南市、安庆市的各名校建立分校区；马鞍山市雨山区的大学区管理改革等。

二是师资配置向农村倾斜，教师交流力度不断加大。着力加强教师资源的合理配置与统筹管理，建立并完善了教师补充、培训、对口交流和待遇保障机制。在新一轮教师核编过程中，充分考虑城镇化进程加快、人口向城区和县镇集中等因素，通过放宽农村学校编制标准，着力解决教师城乡、区域分布不均衡的矛盾。2009年至2015年，全省共招聘特岗教师23 484人，安排到乡镇中小学任教。2011-2015年，在48个县(区)的489个学校，建设农村教师周转宿舍46万平方米1.3万套，改善了部分农村特岗教师、支教交流教师、寄宿制学校管理教师等基本工作生活条件。

三是全面改薄工作有序推进。截至2015年底，全省校舍改造类项目开工和完工面积分别占五年(2014-2018年)规划建设面积的54.8%和47.9%。设备购置类项目完成投资额和购置量分别占五年规划的43.7%和55.7%。全省中央和省级改薄专项资金校舍改造类项目开工和完工面积分别占中央和省级改薄专项资金计划建设面积的95.4%和84.8%；设备类项目完成投资额和购置量分别占中央和省级改薄专项资金购置计划的96.2%和97.4%。全面改薄各项指标均超过了40%的序时进度，开工率、完工率等指标在全国均位居前列。

四是教育信息化工作成效显著。全省中小学互联网接入率由2009年的33%提高到2015年的99.89%；校园网建率由2011年的14%提高到98.84%；班级多媒体配备学校覆盖率由2010年的不足15%提高到98.38%；开通了92.87%教师学习空间；基于云技术，已建成全省教育行业综合性服务平台。开发了适用的微课资源，组建了基于微课的翻转课堂教学实验联盟，全省78.99%的教师与35.12%的学生完成了注册，开通了285万个空间，实现了区域内资源共享。多举措全面加强教师信息技术应用能力培训力度，仅2015年共培训15万人次。

2013-2014年在25个县(区)开展了第一批在线课堂建设工作，创造的在线课堂“一校带多点”“一校带多校”的教学组织模式被教育部列为2015年教育信息化工作要点，并予以推广。2015年，在线课堂覆盖至59个县(区)的1986个教学点。

五是财政投入逐年增长。2011年，省政府出台《进一步加大财政教育投入实施意见》，把义务教育作为财政支出的重点领域，加大财政投入力度，完善学校设施，并重点向农村贫困地区倾斜，城乡学校间办学条件差距显著缩小。近几年全省小学、初中生均预算内教育事业费和公用经费增速快，增幅大，在全国分别前移10多位，生均公用经费超过全国平均水平。

六是县域义务教育均衡发展稳步推进。截至2015年底，我省先后有75个县区成功跻身“全国义务教育发展基本均衡县区”之列，通过国家认定的义务教育均衡发展县(市、区)的比例达67%，高出全国22个百分点，在中部省份处于领先地位。

二、安徽省义务教育均衡发展存在的问题

(一)区域发展尚不均衡

从2013-2015年安徽通过义务教育均衡发展国家认定县(市、区)来看。合肥、蚌埠、马鞍山、池州市所辖县(市、区)均已通过国家认定，而淮南、安庆、阜阳、宿州、六安、宣城、亳州市仍有一半或以上所辖县(市、区)未能通过国家认定。截至2015年底，75个县(市、区)通过省级评估，阜阳、亳州、安庆、六安、宿州、滁州市所辖县(市、区)通过省级评估在50%及以下。

从全面改薄工作来看。截至2015年底，滁州、宣城、黄山、芜湖、安庆、阜阳市校舍建设类项目完成情况占五年规划比例未达全省平均水平；铜陵、六安、安庆、马鞍山、淮南、阜阳市设备购置类项目完成购置金额情况占五年规划比例未达全省平均水平；滁州、淮北、淮南、马鞍山、黄山、阜阳市中央和省级改薄专项资金校舍建设类项目完成情况占五年规划比例未达全省平均水平；池州、阜阳市中央和省级改薄专项资金设备购置类项目完成购置金额情况占五年规划比例未达全省平均水平。

从师资配置来看。部分县教师编制没有满额运转，如肥西县、含山县、石台县；部分县区音体美等专业教师配置不足，如砀山县、怀远县、青阳县、宿州市埇桥区；部分县区部分学校专任教师年龄结构不合理，中级及以上专业技术职务教师城乡间配置不均衡，如五河县,淮南市八公山区,安庆市迎江区、宜秀区；还有部分县区教师专项培训经费偏低，部分县偏远学校教师生活保障水平较低。

从均衡差异系数来看。尚未通过国家认定的35个县(市、区)中部分县(市、区)均衡发展综合系数超标，如初中综合差异系数大于0.55的有：太湖县0.6470、临泉县0.6839、阜南县0.6618、泗县0.6409、寿县0.6125、霍邱县0.9099、裕安区0.5996；小学综合差异系数大于0.65的有：太湖县0.7890、临泉县0.7966、阜南县0.9357、颍上县0.7699、泗县0.6957、寿县0.6981、霍邱县0.8259。

从办学硬件条件来看。据《安徽省人民政府教育督导委员会关于2015年全省义务教育均衡发展及其督导评估工作的通报》显示，“截止2015年底，尚未通过国家认定的县区，除谯城区和旌德县外，有33个县区生均校舍建筑面积(不含宿舍)存在缺口，共缺少140.6万平方米，缺口最大的为临泉和利辛，分别达到17.8万平方米和16.4万平方米；35个县区生均运动场地面积均存在缺口，共缺少291.6万平方米，其中缺口达到10万平方米以上的有宿松、临泉、太和、阜南、颍上、泗县、霍邱、利辛等8个县，缺口最大的为临泉县和阜南县，分别达到45.6万平方米和41.4万平方米；有21个县区生均图书册数存在缺口，缺口合计350.4万本；有23个县区生机占比存在缺口，缺口合计 4.4万台；有23个县区实验室配备、15个县区多媒体教室存在一定缺口。在体育运动场地建设(主要是跑道、篮球场和排球场)达标方面，有31个县区还须新征土地12040亩、投入资金24.8亿元才能补齐短板”[1]。另外，有些县(区)部分学校功能室、音体美等器材配置不齐；砀山县有31所学校未实现“班班通”；一些相对偏远的农村地区小规模学校和教学点的校舍、仪器设备差。

(二)择校、择班现象时有发生

2015年初，安徽省提出义务教育阶段积极推进“零择校”，但教育主管部门也表示，完全杜绝择校现象难以实现，一些市县在招生中仍然有5%的弹性空间，主要用于进城务工子女入校。这一制度性规定迎来了一片叫好，然而在喝彩声背后，择校现象却难以杜绝，归根结底还是义务教育没有达到基本均衡。

另外，在择校有所收敛的前提下，择班现象则有愈演愈烈的态势。尽管教育主管部门三令五申不准设置“重点班”“特长班”“快慢班”等，但在实际操作中，“阳光分班”只是停留在形式，师资配置的不均衡导致各种名目的分班依然存在。

(三)大班额问题依然存在

据统计，2015年全省义务教育超过国家规定班额的班级总数为22953个，其中初中大班额比例为13.2%，小学为9.3%，较2010年均有所下降，但在县镇以上学校就读的初中生占总数的83.5%，在县镇以上学校就读的小学生占总数的66.7%，均呈现增长的趋势。全省班额超过66人的班级有6255个，其中县城、建制镇为3773个，占总数的60.3%。

2015年12月，国家教育督导检查组对安徽省31个县(市、区)义务教育均衡发展进行了督导检查，从反馈情况看，有18个受检县区不同程度存在大班额问题，一些城区学校大班额问题较突出。

(四)乡村教师外流尚未得到有效的遏制

据调查，安徽省部分县(市、区)以及一些乡村学校教师普遍存在以下几种情况：一是区域内外流，主要是乡村优秀骨干教师在县域内流向城区或镇区，且这种流动基本上是单向的；农村学校难以引进和留住优秀教师，尤其是农村青年教师找对象难、社会地位低迫使他们想方设法流入城市。二是县域外流动，主要是安徽省域内的骨干教师流动到待遇较好的经济发达的省份，且有逐年增加的趋势。

(五)义务教育学段教师有偿补课屡禁不止

调查显示，义务教育教师有偿补课主要集中在初中阶段，其中以担任数学、英语、物理和化学课的教师为主；有偿补课时间大多在周末、寒暑假；形式以一对一、一对10人以下小班为主；有偿补课教师大多是参加社会力量办辅导班，也有少数教师自己办辅导班[2]237。

(六)义务教育经费投入增长乏力

从2014年教育经费执行情况来看，安徽义务教育经费增长乏力。2014年安徽公共财政教育支出743.07亿元，占公共财政支出15.93%，高于全国14.87%的水平，与上年相比增长1.58%。但从各级教育生均公共财政预算教育事业费增长情况看，普通小学增长3.42%，普通初中增长4.31%，而普通高等学校却增长11.21%；从各级教育生均公共财政预算公用经费增长情况来看，普通小学增长-3.54%，普通初中增长-8.00%，而普通高等学校却增长12.81%，教育经费支出结构有待优化。

三、推进安徽省义务教育均衡发展的对策

(一)合理配置义务教育资源

改善农村学校教学设施，着重解决城区、镇区大班额突出和专用教室不足的问题，加大城区、镇区学校扩容改造力度。改善农村学校生活设施，着重解决宿舍拥挤、食堂简陋、厕所条件差等问题。探索建立体育彩票公益金支持农村中小学体育设施改善制度。

围绕课程改革和联盟办学体制改革，大力推广名师工作室、教研协作体等好的做法，完善培训体系，创新培训模式，提高培训实效，注重名优校长和骨干教师的培养，构建合理教师梯队，整体提升教师专业化水平。省级教育主管部门建立全省范围基础教育学校、教师信息大数据，动态把握全省义务教育教师资源，合理调配城乡教师资源，有效解决教师结构失衡问题。有研究表明，“真正能到农村学校任教并能长期坚守在农村的教师都是当地人”，我国的乡村教师人群主要为农村子女，并建议“在制定面向农村的高等师范院校招生政策时，应考虑‘定向培养’的作用”[3]。

继续推进义务教育学校标准化建设和薄弱学校改造提升，坚持学校软硬件同步发展，注重学校内涵式建设，努力提高教育质量和管理水平，尤其要加强农村寄宿制学校学生的管理，重点关注他们的心理疏导、改善住宿条件和营养健康状况，配置充足的生活教师。

(二)进一步规范办学行为

切实减轻学生课业负担。《安徽省规范办学行为减轻学生课业负担改革试点实施方案》发布已四年，但学生的课业负担并未明显改善，尤其是中学生。由此看来，减负不是一朝一夕就能改变的，只有全社会普遍关心青少年的身心健康成长、素质教育真正得到普及、高考制度设计更加科学化，减负才有可能不会成为教育的难点。

制止教师校外办培训班。《安徽省规范办学行为减轻学生课业负担改革试点实施方案》明确规定“禁止教师对学生实行有偿家教、有偿补课，不私自在校外兼课、兼职”。这一禁止性规定不是文件或地方性法规，因此缺乏具体的惩罚措施。建议各地教育主管部门仿效铜陵市的做法，出台《关于治理中小学在职教师从事有偿家教的规定》，落实学校校长治理有偿家教第一责任人职责。

有效治理择校和乱收费。择校与乱收费是一对孪生兄弟，只要有择校存在，乱收费就难以避免。2015年初，安徽省提出义务教育积极推进“零择校”，但教育主管部门也表示，完全杜绝择校现象难以实现，一些地市在招生中仍然有5%的弹性空间，用于进城务工人员子弟入校。建议加大薄弱学校改造力度，缩小校际之间发展差距；提高优质高中招生名额合理分配到区域内各初中的比例，即提高省示范高中指标到校生比例；推行阳光招生，小学入学和小升初严禁举办任何形式选拔生源考试(改革试点学校如实验学校、民办学校除外)，杜绝“占坑班”、奥数班、特长班、条子生与招生挂钩等不良现象。

逐步解决城市学校大班额问题。随着城镇化进程的加快，新产生的县镇学校大班额问题解决起来难度较大。目前，县镇扩容是教育面临的最突出的问题之一，解决县镇大班额问题的重要方式是通过新建学校扩大教育资源。建议实行总额控制，允许使用一定比例的“全面改薄”资金用于县镇新建学校；城市新建居民小区、尤其是规模较大的小区须同步规划、同步建设义务教育学校。

切实保障农民工子女平等接受义务教育。安徽省非常重视进城务工人员子女的入学问题，2015年仅合肥市各区进城务工人员子女定点学校就达218所，基本保证了随迁子女有学上。然而，这些定点学校大都远离市区，办学质量与市区学校有一定的差距，还有部分进城务工人员随迁子女未能进入公办学校而不得不在民办学校就读。建议各地要根据随迁子女数量和分布，规划好学校布局，接收符合条件的随迁子女入学，并保障他们与当地学生享受同等待遇。同时，重视留守儿童的身心教育，尤其要加强留守儿童的心理辅导。

(三)建立校长教师流动长效机制

2009年，安徽省人民政府办公厅《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，“推动校长、教师在校际、区域间合理流动，建立紧缺专业教师流动教学、区域内校长和教师定期交流、城镇教师到农村学校任教服务等制度，有计划地培养和选拔一批优秀校长和骨干教师到薄弱学校和农村学校任职任教，逐步扩大流动、交流比例”。这一制度设计为校长、教师的流动打开了通道。还明确规定，中小学校长任期不得超过五年，在同一学校任职满两届的必须交流；教师交流比例不得低于10%。

为了使农村学校更好地引进教师和留住教师，首先要落实义务教育教师工资不低于当地公务员标准的规定；其次要大幅提高贫困、边远地区义务教育教师生活补贴标准，按照在农村任教年限发放；再次要探索建立贫困、边远地区义务教育教师工作若干年后优先晋升职级制度，规定城市中小学教师晋级须有农村支教或任教1年以上的经历，乡村教师评聘职称(职务)时不作外语成绩(外语教师除外)、发表论文的刚性要求等[4]。

为到农村支教、走教或任教教师创造基本的生活和工作条件，以便他们安心工作，如提供周转房、发放交通补贴、协助解决支教任教教师家庭实际困难等。

加大舆论宣传力度，形成全社会普遍关心边远地区、农村地区教师的氛围。农村之所以留不住优秀教师，一方面是由于条件所限，再者由于社会普遍存在的经济至上观念，导致教师社会地位下降。因此加强舆论宣传非常必要，各地教育主管部门网站开辟专栏、省级党报党刊不定期以专刊形式，重点宣传在艰苦地区任教的典型；多组织像“寻找最美乡村教师”这样的活动；鼓励和引导社会力量建立专项基金，对长期在乡村学校任教的优秀教师给予物质奖励；在评选表彰教育系统先进集体和先进个人等方面向乡村教师倾斜。

(四)加大财政投入力度

加大义务教育学校标准化建设的财政保障，资金和项目安排要坚持雪中送炭。在补齐硬件短板的基础上，努力加大对教师专业发展和学校内涵发展的专项投入力度，确保义务教育资源配置水平、教育教学质量同步提升。

加大对农村、贫困地区财政转移支付力度，教育主管部门在各地确定家庭经济困难寄宿生生活补助比例方面，要及时与当地民政部门沟通，并加以督导和核查，切实保证每一个孩子不能因为家庭经济困难而上不了学，同时保证资金用在真正需要者身上。改变分配指标的做法，根据各地实际确定补助人数。

各地因为财政收入的差异，有些资金需要地方承担的，教育主管部门和财政部门要联合调研，制订科学合理的标准和比例。出台特殊财政政策支持国家级贫困县义务教育。

鼓励社会力量兴办义务教育学校。从《安徽省关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》中析出民办教育部分，制订《安徽省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》，从法制层面规范对民办义务教育阶段学校的扶持与奖励。

(五)提升教育质量

切实加强乡村教师培训的实效。近年来，安徽省加强了对乡村教师的培训力度，然而经过培训的乡村教师在教学理念上并没有得到根本转变，尤其是年龄较大的教师。为此，教育主管部门需要制订有针对性的培训内容，调整培训方式，注重培训实效。推广合肥市蜀山区的做法，成立名师工作室，结合教育改革、课程改革和教育教学实践中遇到的亟待解决的问题，开展课题研究，进一步提升名师的教育教学水平和理论素养，形成名师团队，培养骨干教师和后备梯队，促使其向更高层次发展。

注重素质教育。2013年9月30日，习近平在主持中共中央政治局第九次集体学习时指出：“要深化教育改革，推进素质教育，创新教育方法，提高人才培养质量，努力形成有利于创新人才成长的育人环境”。尽管国家、省级层面都强调要加强学生的素质教育，但由于迫于升学压力，素质教育只是停留在表面，即所谓“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育抓得扎扎实实”。建议优化对中小学教师的评价体系，同时，加快推进高考制度改革，逐步将学生的综合素质评价纳入高考录取中。

构建良好的教育生态。当下农村学校已成为城镇学校优秀教师的培养基地，鉴于《乡村教师支持计划(2015-2020年)》对乡村教师在职称评聘的倾斜政策，要避免教师把乡村学校作为评定高级教师的跳板，一旦评上高级教师后立即走人的行为。乡村教师社会地位的降低必然导致乡村教师的不稳定，教育主管部门和全社会要加强舆论引导，扭转在乡村教书是“没出息”的认知，切实采取措施提高乡村教师的待遇、提升他们的社会地位。从而构建良好的教育生态。

[1] 安徽省人民政府教育督导委员会办公室.关于印发全省各地义务教育均衡发展及其督导评估工作情况通报的通知[EB/OL].[2015-9-14].http://www.ahedu.gov.cn/164/view/16610.shtml.

[2] 钱立青.安徽省基础教育发展报告:2016 [M].重庆：重庆大学出版社，2016.

[3] 邬志辉.中国乡村教育全景图：农家子女支撑乡村教育[N].中国青年报，2015-3-2.

[4] 国务院办公厅.乡村教师支持计划(2015-2020年)[EB/OL].[2015-06-08].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-06/08/content_9833.htm.

(责任编辑 何旺生)

A Study on Balanced Development of Compulsory Education inAnhui Province

WU Haisheng

(AcademyofSocialSciencesofAnhuiProvince,Hefei230001,China)

Recent years has witnessed the remarkable achievements in balanced development of compulsory education in Anhui, but there are still some problems regarding to unbalanced development in some regions, choosing schools and classes, large classroom size, rural teachers’ flowing out from the villages, paid makeup classes and the insufficient investment growth, which can be solved through reasonable distribution of compulsory education resources, by standardizing school-running behavior, setting up the effective mechanism of principal and teacher mobility, increasing the investment and improving the education quality.

compulsory education; balanced development; educational resources

2016-12-11

安徽省高等教育振兴计划2013年度重大项目“基础教育改革与发展协同创新中心”

吴海升(1969-)，男，安徽望江人，安徽省社会科学院副研究员，主要从事教育理论、基础教育研究。

G522.3

A

1674-2273(2017)01-0031-05