新型城镇化社会治理中的社会保障服务体系构建

刘 迟，杨 帅，罗 婷

(1.东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024；2.东北师范大学 外国语学院，吉林 长春 130024)

新型城镇化社会治理中的社会保障服务体系构建

刘 迟1，杨 帅1，罗 婷2

(1.东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024；2.东北师范大学 外国语学院，吉林 长春 130024)

新型城镇化过程中，社会保障制度应建立“以人为本”的社会服务体系，这不仅是新型城镇化社会治理创新的时代要求，也是中国优秀传统文化与马克思主义理论的融合。新型城镇化社会治理的社会保障服务体系，应从制度全覆盖的建设维度转向“以人为本”的服务体系的逐步覆盖，建设新型城镇化过程中新群体的“以人为本”社会保障服务体系，改变传统城镇化过程中“粗放式”的发展方式，逐步提升社会服务的质量与专业性，全面大力培养专业化人才队伍，为新型城镇化社会治理新格局奠定基础。

新型城镇化；社会治理；社会保障；服务；以人为本

2012年，党的十八大报告中首次提出“新型城镇化”，是以人为核心的城镇化过程。传统城镇化过程是以发展城市空间为主要特征，城镇发展规划往往是城市经济发展的“附属”，农村人口大量流入城市，小城镇与大城市的经济关系脱节。费孝通(2004)早在改革开放初期就提出了“小城镇，大问题”还远远没有解决，迫切需要我们找到有效的办法[1]9。可见，“新型城镇化”的提出是社会发展进程的必然要求，其强调的是“以人为本”核心精神的社会建设过程，“以人为本”是改变传统单纯注重经济产业建设，以人民的需求为基础，以社会保障公平为原则，实现人与自然、社会的可持续发展。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出了新型城镇化发展的方向：必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性……要紧紧围绕保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制。这是新型城镇化发展的指导纲领，体现了党和政府的改革决心与为民服务的诚心，更反映了在城镇化过渡时期，需要系统性、整体性、协同性建设新时期的国家治理体系。而这其中，作为“社会安全阀”的社会保障制度体系是社会治理的根基所在。

社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项保障措施的统称，是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排[2]3。社会保障是一种社会制度，是一种基础性的社会建设，但是从广义上来说，社会保障也是一种具有公共物品性质的社会服务。社会保障体系是一个完整的社会保障(福利)体系，既需要为民众提供基本的经济福利(benefit-in-cash)，又需要提供各类“个人导向” 的具体服务(service-inkind)，也就是个人社会服务(personal social services)[3]60。这里所谓的个人社会服务，即结合地域特性、群体特征与个人需求的社会服务内容，是“以人为本”社会保障制度体系的具体阐释。在“以人为核心”的新型城镇化发展过程中，政府正逐步从“行政型”角色向“服务型”角色转变，社会保障制度也需要转向建设社会服务性的内容体系来满足新时期的社会治理格局需求。

一、服务性：不可忽视的社会保障内涵特质

社会保障原意是社会安全，最早出现于20世纪30年代美国的《社会保障法》中。伴随着经济社会发展，我国的社会保障经历了60多年的发展和变迁。早期社会保障是以单位制的形式，通过国家和单位共同推动社会保障制度的确立、供给和实施。改革开放后，中国社会保障建设体系一直在针对传统社会保障制度进行改革和创新。2002年4月29日，国务院新闻办公室发表的《中国的劳动和社会保障状况》白皮书，把社会保障分为十大部分：养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障、社会福利、优抚安置、灾害救助和社会互助，涵盖了国民社会保障涉及服务的各个领域。

十八届五中全会决议指出，应建立更加公平更加可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。政府不断加大社会保障的财政投入用以民生保障建设，保证人民基本生活的现实利益，如何让制度落实真正满足居民的现实需求成为了关键。因而，转向建设社会服务性的内容体系来构建新时期的社会保障制度，结合城镇化发展转型过程的规律与特征，以人民需求为基础，建设有效的实施系统与运行机制，将每一个政策细节都服务于民，每一分的保障投入都具体落实于保障对象，科学地贯彻 “以人为本”的发展理念是新型城镇化过程中社会保障运行的内在要求与重要任务。

服务性是社会保障制度不可忽视的内涵特质，尤其契合新型城镇化的“以人为核心”的建设需求。社会保障制度中的每一项政策都是针对不同人群、不同需求的一种服务设置。在从传统城镇化向新型城镇化转型的过程中，不能停留在传统理念与政策设计层面，应基于社会保障自身发展规律，把握服务性这一重要内涵，完善新时期的社会保障制度体系，全面实现为民服务，实现社会公平。如何贯彻服务性这一内涵特质，如何制定和实施新型城镇化过程中的社会保障服务体系制度，核心内容是“以人为本”。

二、“以人为本”：中国优秀传统文化与马克思主义理论的融合

“以人为本”是科学发展观的核心，强调的是不同于传统城镇化中以经济为中心的方式，而应该以人为基本关注点，这不仅是马克思主义理论的基本观点，也是我国古代优秀传统文化精神的继承。西汉刘向编成的《管子》一书中“霸言”篇：“夫霸王之所始也，以人为本。本理则国固，本乱则国危。”[4]8这其中不仅提出“以人为本”思想，并对其重要性与价值功能进行了阐释。社会保障制度正是维持社会稳定的基础，“本理则国固”，“本乱则国危”。从广义的服务性来看社会保障的意涵，服务的出发点也应是“以人为本”。战国文字的“服”字，写法是左“舟”右“人”，服务的施动者，如载人之舟，乘人千里而致其用，所谓竭诚事人。这进一步体现了“以人为本”的精神对服务的重要价值。习近平总书记强调：中华优秀传统文化是我们的根脉，“积淀着中华民族最深沉的精神追求”，是“永远不能离别的精神家园”[5]1。虽然当时上述文字与思想提出的背景是在古代社会，但是其对“以人为本”与国家制度的关系阐释，值得当代社会保障制度建设与社会治理创新加以吸纳借鉴、挖掘深思。

“以人为本”的社会服务方式是对我国优秀传统文化精神的继承，更是在传统文化基础上，一种契合当代社会发展需求的历史超越，是马克思主义中国化在新时期的呈现，建立“以人为本”服务精神的社会保障制度是马克思主义中国化的进一步传承与创新。马克思指出，“所谓彻底，就是抓住事物的根本。而人的根本就是人本身。”[6]10这句话道出了“以人为本”的真谛，人本身才是根本，不是物的表现，不是外化的抽象体，而只能是人。这不仅解释了在传统城镇化过程中“以物为本”“以发展空间为核心”带来的社会矛盾根源，也指出了中国特色社会主义制度建设未来发展的方向，即“以人为本”，而人才是人的最高本质。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中进一步指出“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[7]135人的内涵极其重要，即为人的本质不是抽象的，而是具体的；不是单一的，而是融合的；不是孤立的，而是关系性的，是人本身就在关系之中又形成了关系。因而“以人为本”的服务精神不是抽象物的一种精神，不是单纯的理念态度，而是服务于人民的需求，服务于人民的生活样态，服务于社会发展变迁，服务于在新型城镇化过程中多元社会关系中的为“人”的实践。马克思认为，“全部社会生活本质上是实践的，凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这种实践的理解中得到合理的解决。”[7]136也就是说，“以人为本”应是体现在实践中的，也是服务于实践的，而不仅仅是一种理念，一种观点，一种价值观，一种呼吁，诸如此类。可见，马克思对人的存在的现代性状况的分析，是建立在对构成现实生活过程基础的实践活动，即生产劳动的分析的基础之上的[8]5。因而社会生活实践中的“以人为本”是关注个人的创造与社会发展需求的，新型城镇化“以人为本”的实践是马克思主义中国化的提升与运用，社会保障制度作为全社会的基础性建设，在社会的实践层面践行“以人为本”，才能契合新型城镇化社会治理的发展趋势与现实需求。

三、新型城镇化社会治理中的社会保障服务体系构建

(一)从制度全覆盖的建设维度转向“以人为本”的服务体系的逐步覆盖

“十二五”期间，我国在原有社会保障改革的基础上逐步建立和完善各项社会保障制度[9]2。截至2014年6月，全国基本养老保险参保人数达到8.24亿人，超过“十二五”规划目标；职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗三项基本医疗覆盖面超过95%，提前完成“十二五”规划目标[9]4。制度的健全与人数的扩增将社会保障功能如何发挥提上日程。社会保障的投入机制、投入结构、管理体制存在诸多问题，如何让各项社会保障制度协调发展以及合理分配，如何促进社会保障制度在政策落实过程中在不同领域真正发挥作用，如何促进社会保障服务体系落实，这一系列问题都表现出社会保障制度建设已经不能仅仅关注制度层面的建设维度。随着城镇化过程的发展与变迁，社会群体愈发多元化、社会问题愈发复杂化，社会成员呈现出“个体化”和“失组织”的状态，单纯建设社会保障制度的框架设计存在的缺陷也日益凸显，社会保障体系的制度创新势在必行。我国社会在向新型城镇化转型的过程中，社会保障制度全覆盖的建设维度必须转向“以人为本”的服务体系建设。

制度是服务于人的社会设置，“以人为本”的服务体系应超越传统的经济视角的成本效率观，需要建立政府、市场、社会、个人多元主体的责任分配机制。即结合社会建设与社会发展的历史背景与现实问题，对社会保障制度体系涵盖的服务内容与对象都应该进行具体问题具体分析。十八届五中全会指出，“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，”“以人为本”的“本”是人，发展为了人民的社会建设需要建立在人民需求的基础之上。社会保障制度与人真正产生关系，需要建立在“政府、市场、社会、个人”的衔接机制之上，改变政策与实施断裂的状态，将社会保障制度实施过程中的每个环节部分实现权责明确，职能清晰。

首先，政府作为社会保障制度的设计者、管理者，需要担任好总控与监督的指导角色，以维持社会稳定、促进社会发展为目标，以服务于人民为宗旨，向服务型政府转型。服务型政府是“善治”政府，从根本上说，政府的一切公共行政行为都必须符合和有助于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。合理建设社会保障管理与监督职能部门，针对社会保障制度实施需求，真正为人民提供保障[10]24。其次，结合当前市场经济发展水平分配企业保障资金比例，以企业实际情况为基础，改变传统过高水平的企业年金与职业年金状况，从而推进企业依法合理地缴纳税务以及为员工建立补充保险。再次，动员社会多元力量，积极支持社会组织建设，鼓励社会慈善行为，推进社会工作专业化发展，建设从生存型保障向发展型保障转型的社会服务体系。最后，社会保障应使每个参保人都得到应有的生活保障，每个需要保障的人都成为社会保障的成员。完善社会保障的公共服务同时，深入全面掌握老年人群体、残疾人群体等特定人群的保障需求信息，从而提供针对性支持。实现全民享有应有的社会保障需要，建立调研、实施、监督的衔接机制，并设置各个环节中实施社会保障服务的专职人员。当然，这需要很长时间的推进过程。“以人为本”服务体系维度下的社会保障制度建设体系需要政府放慢脚步一一规划与贯彻，逐步落实与完善。

(二)建设新型城镇化过程中新群体的“以人为本”社会保障服务体系

在我国城镇化建设过程中，传统城镇化引发了巨大的人口流动潮，也导致了一系列的社会问题。新型城镇化是“以人为核心”的城镇化。以人为核心的新型城镇化服务于城乡一体化的需要，其重要任务是让更多的农业转移人口顺利融入城镇社会，享受与城镇居民同等的基本权利和服务[11]35。深化社会保障改革， 丰富社会保障内容，是我国新型城镇化建设的重要组成部分。目前，国家和相关部门已经出台了一些针对农民工就业和劳动权益保障的政策，包括医疗保障、养老保障、安全保障、失业保障、就业促进政策等等。北京、上海、青岛等地区也形成了一定农民工社会保障制度的实践模式，但是社会保障覆盖面相对比较小。很多省份“新农保”基础养老金每月标准仅为60—80元/人，相对于城镇职工而言，加入“新农保”的农民工基础养老金替代率不仅远低于全国平均水平，而且不及最低水平的一半[12]106。社会保障制度是服务于每个成员的生活保障，脱离现实和保障对象需求的社会保障制度并不能满足市场与社会的真实需要。“以人为本”，应切实保障城镇化过程中以农民工为代表的群体需求，制定群体所需的社会保障制度。同时，农民工子女教育，新生代农民工住房，都因为户籍制度的限制，让这一群体无法迈步进入社会保障公共服务的大门，很多个人和家庭都没有享受到应有的社会救助支持。若要推进以人为核心的新型城镇化，以上问题必须加以重视，尽快实现农民工群体社会保障服务体系的健全和完善。

“以人为本”的社会保障服务体系，需要打破传统城乡二元对立的限制，进行新型城镇化“制度创新”。生活在城镇中，却不能享受城镇中的基本保障，这不利于社会公平的建设与发展。应结合新型城镇化社会治理创新的需要，实现公共服务的均等化，为城镇化过程中的新群体提供社会保障的服务性支持。建立与该群体特点相适应，保持与城镇居民的平等性，根据不同地区、不同情况，分层次地按需设置不同的、全方位的社会保障的服务性支持。同样地，城镇化过程中产生的失地农民群体保障不可忽视，身份的变化、城市就业的弱势也呼吁基础性、多元化、分层次、分类别的过渡性的失地农民社会保障制度尽快建立。

(三)推进社会保障服务体系专业化，构建新型城镇化社会治理格局

社会保障是社会福利体系中的重要基础性内容，社会福利是包括政策、理念、人力、资源、环境在内的一项综合性系统性工程。如何实施社会福利制度的政策与理念，需要一系列的组织过程，建立起合理的配套保障机制，从而满足新型城镇化过程中推进国家治理体系和治理能力现代化的目标实现。十八届五中全会指出：加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。社会治理精细化需要建立在社会治理专业化的基础之上，需要放眼于长远，放缓节奏，扎实地从基础环节为社会保障制度落实建立起配套机制，推进社会保障服务体系专业化发展。专业人才是第一生力军，推动社会保障经办服务标准化建设，建立稳定的社会保障经办机构人才保障机制，大力培养专业化的公共服务人员和社会工作者，将他们充实到基层社会工作和公共服务岗位，形成我国基层社会保障和社会服务的载体和支柱，同时为化解社会矛盾、社会风险，促进社会和谐和社会安全贡献力量[13]70。专业人才队伍是新型城镇化下社会保障制度服务的重要传递体系，其专业化的身份与角色将成为社会保障服务体系实施的重要推动力。一批批活跃在救助、灾害、医疗、社区、家庭纠纷的社会工作者已经为应对社会风险、促进社会和谐做出了重要贡献。但是，公共服务人员与社会工作者社会认同仍然不高，工资普遍偏低，很多社会工作专业毕业生也因生存压力无法从事专业工作。现有状态并不符合实现社会治理精细化的发展目标，必须加快改变传统城镇化过程中“粗放式”的发展方式，逐步提升社会服务的质量与专业性。

通过专业队伍推动专业建设与发展，实现社会保障制度的落实与夯实，满足人民的多元需求。专业化的人才队伍，才能适应新型城镇化社会治理精细化，社会问题复杂化，社会群体多元化的发展状态，从而建立新型城镇化过程中社会治理的创新格局。首先，培养社会保障与社会工作专业优质人才，大力培养与重点选拔相结合，在专门人才中招纳有责任感、有服务精神、有社会情怀、有高水平技能的专业人才骨干，充实到社会保障建设队伍中，结合专业性知识技能推进社会治理的精细化。其次，不断提高社会保障与社会工作人员的地位与待遇，改变这一群体的弱势状态，吸纳更多有志人士，进一步为社会保障服务制度提供专业化服务。最后，鼓励社会组织与社会机构专家支持社会保障服务，成为社会保障服务体系的补充力量。

[1] 张鸿雁.中国新型城镇化理论与实践创新[J].社会学研究，2013(3).

[2] 郑功成.中国社会保障三十年[M].北京：人民出版社，2008.

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[6] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林编译局.马恩选集：黑格尔法哲学批判导言[M].北京：人民出版社，2012.

[7] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林编译局.马恩选集：关于费尔巴哈的提纲[M].北京：人民出版社，2012.

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[13] 王延中.中国社会福利制度的发展及其对城市化的影响(下)[J].中国社会科学院研究生院学报，2010(3).

[责任编辑：何宏俭]

The Construction of Social Security Service System in the Process of New-type Urbanization Social Governance

LIU Chi1,YANG Shuai1，LUO Ting2

(1.School of Marxism，Northeast Normal University, Changchun 130024,China；2.College of Foreign Languages，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

The construction of social security service system should be established under the “human-oriented” concept in the process of New-type urbanization，it is not only the requirement of age of social governance innovation in the process of New-type urbanization, but also the integration between Chinese excellent traditional culture and Marxist ideology.The construction of social security service system in the process of New-type urbanization social governance，which should be coveraged from the institution to the service system of “people-oriented” gradually，and construct the social security service system of new group under the “human-oriented” concept in the process of New-type urbanization, change the traditional “vulgar” development mode in the process of urbanization， improve the quality and professional of social services gradually, train social work professional talent team comprehensively and lay a foundation for the new pattern of social governance of New-type urbanization.

New-type Urbanization；Social Governance；Social Security；Service；Human-oriented

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.031

2015-02-15

国家社科基金项目(14CSH044)；教育部人文社科规划基金青年项目(13YJC840024)。

刘迟(1979-)，女，吉林长春人，东北师范大学马克思主义学部社会学院院长，副教授；杨帅(1990-)，女，河北承德人，东北师范大学马克思主义学部社会学院硕士研究生；罗婷(1989-)，女，湖北武汉人，东北师范大学外国语学院硕士研究生。

G91

A

1001-6201(2017)02-0178-05