以绩效为导向构建现代预算监管新模式

●王金秀 梅 霞

以绩效为导向构建现代预算监管新模式

●王金秀 梅 霞

以改进绩效为导向构建预算监管新体系新模式是世界新公共管理运动的内在要求，也是我国当前推进“放管服”改革的现实需要，从而成为提高政府绩效、推进国家治理结构和治理能力现代化的重要举措。近年来我国大力推进预算绩效管理制度改革，并取得了一定成效，由此需要转变传统的预算监管理念，改进传统的预算监管模式、与时俱进地确立现代预算监管新模式，以便切实提高预算监管效能，有针对性地解决问题，推进我国全面财政预算改革向纵深发展。

现代财政 预算监管 绩效评价 国家治理 放管服改革

一、我国预算绩效评价与管理改革的发展状况

传统预算体系是重分配轻管理的投入型预算模式，在政府“万能”的理念主导下总体上形成重管理轻监督的取向，上世纪八十年代兴起的新公共管理运动，要求推进政府从管控型政府向服务型政府转型，进而要求打造绩效政府、透明政府和责任政府，由此，构建以绩效为导向的现代预算监管新模式成为促进政府转型的重要抓手。预算绩效监管新模式推动投入型预算模式向结果导向的产出预算和绩效预算模式转变，并将预算绩效管理与绩效预算监督并举，将绩效理念和要求贯彻预算监管的全过程、全方位，形成政府花钱要问效、无效应追责的新型预算监管模式。这一新型预算监管模式的主要手段是预算绩效评价，它对于有效推进预算绩效监管工作发挥着巨大的推动作用。我国从2003年开始预算支出绩效评价的试点工作，经过十几年预算改革和绩效评价工作的探索，近年来在制度建设、评价范围、管理体系、质量控制等方面取得了显著成效。

（一）循序渐进，逐步统一确立了预算绩效评价工作的制度化规范

我国最早开展预算支出绩效评价探索工作是2003年湖北省恩施自治州政法系统财政支出绩效评价，同年，广东省佛山市也开启项目 “事后”绩效评价改革；不久之后，全国各级政府、各地方、各部门都纷纷选择不同的绩效评估对象，从不同角度对绩效评价工作开展分散性的试点探索，并各自为政出台了一系列的文件进行指导；2011年政府绩效评价工作正式上升为政府决策，国务院自上而下部署绩效评价工作，这种安排将我国政府绩效评价研究与实践推向全国，为了推动政府绩效管理工作，国务院还批准成立了相应的组织机构，确立了由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议，并明确提出先试点后推广的整体思路，选择在北京市、吉林省等8个地区和国家发展改革委、财政部等6个部门开展了绩效管理试点工作，通过试点为全国全面推行政府绩效管理制度探索积累经验，为此，财政部整合修订了以往分散的有关规章，统一了预算绩效评价工作的制度规范，预算绩效评价工作步入新的发展阶段。2014年新修订的《预算法》进一步从立法层面确立了预算绩效评价的要求。

伴随着预算绩效评价工作实践的推动，许多地方在新《预算法》和财政部的统一制度指导下，因地制宜制定了本地的绩效管理制度，这项制度各有侧重，基本上都涵盖了预算绩效目标的设定、绩效实施以及动态监控、绩效评价及其结果应用等有关环节的规范要求、管理办法、操作流程及实施细则。为了将这些制度和方法用于指导预算绩效管理工作实践，进一步落实好预算绩效监管工作要求，一些地方还确立了保障预算绩效监管制度落实的相关举措，推动了预算绩效评价逐步走向制度化、规范化和科学化，从总体上为预算绩效管理工作建立了坚实的制度保障。

（二）紧扣关键，逐步健全现代预算绩效评价新体系

预算绩效评价工作是否有效的关键在于绩效评价方法的科学性、绩效指标体系的合理性和绩效评价标准的客观性，这三大关键构件直接决定绩效评价结果，影响绩效评价结果的可信性、客观性和公正性。财政部确立的制度规范了预算绩效评价方法、预算绩效指标体系和预算绩效评价标准，试点地区和部门也分门别类地在多方面开展了积极探索，这些探索主要着眼于以下工作：一是如何科学地设计绩效评价指标体系；二是怎样进一步完善绩效评估的方式方法；三是努力寻求能够引导公众有序参与、综合运用考评结果的有效途径。

开展预算绩效评价最为关键的是确立科学合理又可行的绩效评价指标体系，经过多年的改革探索，有部分地区经过多年渐进性推进改革后逐步构建了绩效评价指标库，例如浙江省探索确立了财政支出绩效评价指标库，安徽省财政投资评审中心制定印发的 《安徽省财政支出绩效评价指标框架》实行按支出科目属性分类确定指标；还有些地方的政府以及部门在财政部制定的共性指标框架基础上根据现实改革深化推进的情况，分级分类构建了绩效评价指标库，例如广西壮族自治区财政厅印发了《广西预算绩效评价指标库——项目支出绩效指标》，项目支出绩效指标覆盖财政支出功能分类18个科目；山东省济宁市则制定发布了 《济宁市预算绩效评价个性参考指标》。有些地方对绩效评价指标库实行动态管理与更新，一方面保持绩效评价指标的相对稳定性，使绩效评价指标具有一定的可比性；另一方面使绩效评价指标随着预算绩效管理改革的深化而不断调整和优化。在各地各部门开展预算绩效评价探索的基础上初步形成了定向与定量、共性与个性相结合、分类分级分层次的绩效评价指标体系。

绩效评价指标体系至关重要，它不仅仅决定绩效目标的设计与表达，也直接影响到绩效评价标准的确定以及绩效评价方法的选择，在开展预算绩效评价的工作中，将预算绩效指标和指标值的数据结合起来进行连续多年的绩效评估工作，必然会积累大量的数据资料，以大量的有效样本为基础，通过大数据分析可以测算出评价指标的标准样本或标准值，进而使运用比较分析法、功效系数法得出的绩效评价结果更具可靠性，不仅进一步健全了预算绩效评价体系，也有效推进了我国全程预算绩效监管新机制的构建。

（三）由试点到扩面，预算绩效评价范围不断拓展

自国家自上而下开展财政支出绩效评价试点以来，预算绩效评价工作由点到面、范围不断拓展，涉及不同的绩效评价对象，从各级各类不同的项目扩大到组织机构，组织机构不仅仅包括单位、部门，还拓宽到一级政府，从中央到地方纳入绩效评价的资金总量不断增加，绩效评价范围不断拓展，目前绩效评价工作不仅形成了各级财政内部和本级预算单位横向到边的体系，纵向上也深入到底，地方绩效评价工作层次不断细化，已从省本级扩大至市县层面，其中湖北省已经连续四年组织开展市州县财政管理绩效综合评价工作。北京、上海、云南等省市已形成了覆盖重点项目支出、部门整体支出、转移支付支出、财政政策等全方位的绩效评价体系，但就全国而言，目前的预算支出评价仍主要集中在项目支出，部门整体支出、财政政策和制度等绩效评价工作相对滞后（详见财政部网站，财政部预算评审中心召开“财政绩效评价工作推进会”）。

（四）多方协助，预算绩效评价管理体制日趋完善

目前，我国在近年的绩效评价实践中构建了“以财政部门为主导，以主管部门为依托，以单位自评为基础，以专家和中介等第三方评价为主体”的绩效评价管理体系。这个体系的运作一般是采取部门自评和财政重点评价同步进行的方式，其基本运行的流程大体是按预算级次关系设置的，具体如下：一是财政资金使用的绩效情况先由具体使用单位和预算具体执行单位进行自我评价，并由财政资金使用单位将自我评价情况按预算级次向其本部门的主管单位提交预算绩效报告；二是部门的主管单位组织实施本部门及所属单位的绩效评价工作，并向同级财政部门提交本部门或本部门所属单位以及项目的绩效评价报告；三是财政部门对预算部门的绩效评价工作进行指导、监督和检查、审核绩效报告，同时选择对关乎人民群众切身利益的、重大民生支出的项目实施重点评价。无论自我评价还是重点评价，其具体评价工作可以委托第三方绩效评价机构独立开展，第三方绩效评价机构的独立性有利于提高预算绩效评估结果的客观性。

我国预算绩效评价工作经过多年的探索，目前，预算绩效评价流程日趋规范，并大同小异，基本相同。预算绩效评价流程一般为：首先确定评价对象、制定实施方案、成立评价小组、收集数据、实地核对取证、形成评价方案、方案专家论证、形成方案定稿、撰写评价报告、形成报告初稿、初稿递交专家论证、形成报告正稿、报告送交预算部门形成报告定稿，再由预算部门提交财政部门、财政部门反馈报告意见、预算部门对报告结果及反馈意见进行应用。通过预算绩效评价流程，形成多方沟通的渠道，能够将专家、公众、财政和部门多方面有机结合，将政策设计、决策、资源配置、预算编制、执行及其结果之间有效衔接。

（五）提质增效，预算绩效评价质量逐步提高

以提高绩效为导向开展的预算改革强调提质增效，这不仅仅要求政府部门降低运行成本，也导致了政府提供公共服务方式的变革，根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国发办〔2013〕96号）等文件的指引，政府可以通过购买服务的方式来满足自身开展工作或满足公众的服务需求。预算绩效评价工作融专业性与综合性于一体，属于社会服务的范畴，为了提高预算绩效评价工作本身的有效性，一方面需要引入第三方机构参与绩效评价；另一方面也需要加强预算绩效评价质量控制。实践经验表明，加强预算绩效评价质量控制有必要做好如下两方面的工作：

一方面，建立第三方机构信息库。为了指导各购买主体依法开展购买服务工作，有必要构建建立第三方机构信息库。在构建第三方机构信息库的过程中，财政部门应该依据有关规定审查申报第三方机构资质，并通过现代政府采购制度加以确定，同时，逐步建立财政支出预算绩效管理第三方服务机构信息库，第三方服务机构信息库的建设要坚持“三好”的基本原则，即“好机构”、“好项目组”、“好项目组成员”，严把服务机构的服务水平关，为绩效评价质量提供前提保障。

另一方面，聘请专家对评价机构提供的服务质量进行评审。专家评审的介入主要是对评价机构的实施方案和报告进行论证。专家是各领域中业务精湛的人员，其权威性和深厚的专业功底能客观、中立地揭示评价中的实质性问题，确保评价中被忽略的地方得到弥补，敦促评价机构深入思考，挖掘发现评价对象深层次的问题。专家参与能平衡评价机构和被评价方的关系，也是代表社会力量参与绩效评价监督的一种有效途径。

二、预算绩效监管改革的功效

（一）预算绩效监管改变了传统预算理念并确立预算监管新模式

传统的预算管理注重以需求为导向进行财政资金分配，近年来以绩效为导向、以绩效评估为抓手的预算改革不仅有力地推动落实了政府绩效监督理念的转变，也明显改进了政府预算监管工作，促使国家治理结构优化和现代财政治理能力的提高。绩效是经济性、效率性和有效性的总和。建国后很长一段时期，我国预算安排主要是通过财政分配资金满足政府管理的需要，形成注重分钱、忽视花钱办事以及办事效果的倾向，注重财政资源量化配置的情况，忽视预算决策、公共资源配置、使用和管理的效果，也不太关注公民诉求对财政支出效果等质量和绩效等方面的需要，不仅导致公共服务供求之间出现矛盾，也使得财政支出绩效低、公共商品质量不高。近十多年来开展的预算改革引入绩效理念，将公共服务供求相互衔接，通过绩效评价政府公共部门的履职程度，将各组织多元化的目标统一归并到绩效框架之中。

（二）预算绩效监管便于理顺国家治理结构并推进“放管服”改革

传统的国家观是以万能主义为主导思想形成的政府一元化的管理和控制型国家，现代社会是混合型经济，上世纪八十年代兴起的新公共管理运动，其取向是打造服务型政府、责任政府、透明政府，确立多元共治的现代社会，促使传统管理型政府转轨转型，逐步迈向政府、市场和公民社会三元并存与互补的现代国家治理结构。

近年来，我国政府提出简政放权、放管结合、优化服务协同推进“放管服”改革。“放管服”改革是我国全面深化改革、推进现代国家治理结构的重大举措。“放管服”改革思路形成如下两方面的要求，一方面发挥市场配置的决定作用，简政放权，激发活力;另一方面政府部门简政放权，明确各级政府、各部门的职权和责任，加强监管，优化服务、树立服务意识，提高效率。“放管服”改革思路从宏观上看是“二位一体”的，其重心在于加强监管，政府预算涉及面广泛，综合性强，在全面深化改革的新时期应该创新预算监管模式，以绩效为重点做好预算监管工作,有助于提升政府绩效，推进现代国家治理结构的构建和治理能力的提高。

现代国家治理结构必然应该落实到组织机构及其权责配置，这是从中观和微观角度考察国家治理结构。我国预算监督包括人大、上级政府、财政、审计、政府部门以及单位及社会公众等，其中：人大、上级政府、审计部门、社会公众属于外部监督主体，财政和政府部门属于政府内部监督主体。新《预算法》还将人大、上级政府、财政、审计作为法定的监督主体，并规定了各主体的监督职责与手段。预算监管体系中各预算监管主体有别，由此在现实中各监督主体对预算监管的方式、侧重点及其效果也显著不同。不同主体齐抓共管的直接对象都是预算，就应该具有共同的“价值判断”，以此确立监管和调整优化的方向。创新预算“监管”模式的难点在于找准方向，找对方法。

政府预算将经济学、管理学、政治学、法学融为一体，经济学和管理学的原理都告知人们，经济管理的目标就是在资源稀缺的约束下提高绩效。我国当前政府 “放管服”改革要求中的“管”字实际上是要利用有效的方法加强监管，如果结合我国改革开放以来的发展脉络考察，这个“管”字实际上是要从计划控制演变为政府指导后，进一步转变为事先、事中和事后的全程监管机制，这个全程监管机制落实到财政预算领域则应该以绩效为重点，以绩效评价为抓手来确立预算监管新模式，由此，更便于将预算监管落到实处，这不仅有利于推动多年来政府预算监管的设想和理念转变，也有效解决了预算监管的方向和方法问题。

（三）预算绩效监管有利于在反腐高压下扭转“不作为”现象

我国计划经济时期高度集中的统收统支财政体制具有僵化性，抑制了人们对经济利益的追求，1978年开始推进的改革开放在初期是以“放权让利”为主线而启动的，“放权让利”唤醒了人们的逐利意识，调动了人们的积极性，但功利主义盛行以及预算监管体系的漏洞导致贪腐猖獗、浪费现象严重。当前，在中央大力推进依法治国、反腐力度持续加强的背景下，极大地改善了社会风气，廉政之风盛行，但是，一些政府部门的管理层虽然执行政务的行为相对规范，普遍形成了不敢贪不敢腐不敢违法乱纪干坏事的局面，却也出现了无法激励其做好事的状况，在财政预算管理领域也出现了“软抵抗、不作为”的懒政行为。以绩效为导向的预算改革不仅仅要求“花钱必问效、无效要追责”，也同时应该包含抑制庸政懒政行为的要求，通过预算绩效评估手段用制度管人，解决“改革空转打滑”的问题，对“不作为”者形成制度制约机制，使得预算绩效管理改革成为提高行政效率、治疗“软抵抗、不作为”的有效举措。针对此，有必要进一步完善预算绩效监管体制，制定相关的配套制度，尽快建立健全有效的预算绩效监管体系。

三、以绩效为导向推动预算监管模式的转变

（一）推动预算监管由程序性向实质性转变

以往的预算监管偏重于程序性监管，其成因有如下两点：一方面我国预算法制对预算监督所做的粗略规范，旧版的《预算法》中关于预算监督的规定与《监督法》对监督的规定，强调在预算监管内容上侧重于程序监督，即对预算按监督制度进行具体化、程序化；另一方面是由于预算监督对监督主体的综合能力要求很高，各监督主体也有自身的局限性，因此监督实践中，预算监督更多是程序性的。

为了有效监督政府资金的运行情况，规范预算执行，监督政府花钱的效果，推进了预算监管从程序性监管进一步向实质性转变，近十多年来，全国各地为开展预算实质性监督进行了不懈的探索，一方面，通过预算透明公开为预算监督提供条件。各级政府提交给人大审议的预算草案，从过去的“内行看不清，外行看不懂”，既专业又含糊的几页纸变成了几百页的明细账目。从预算草案的细化，到人大代表的询问会等预算监管方式来看，预算监管有了初步的实质性进展，但仍给预算监管的制度创新留有巨大的空间。另一方面，开展的预算绩效评价。先期的部分地区开展预算绩效管理改革大多以财政部门组织的重点绩效评价和预算部门组织的部门自评为抓手，在政府行政体系内部形成了预算绩效评估、花钱问效的预算绩效管理全过程管理。随着预算绩效管理改革的深化，预算绩效评价运行机制日益成熟，部分地区大力推进第三方绩效评估，还有些地方通过财政部门组织的绩效评价报告评审会议，邀请人大部门、审计部门、政府相关部门共同监督地区预算执行情况，为人大监督预算提供了平台，减少了审计部门的重复工作量，也为政府相关部门的决策提供了参考。

（二）推动预算监管从事后监管向全程监管转变

长期以来，我国预算监管主要实行事后监管，事后的预算监管虽取得了一些明显的成效，但由于预算事后监督的滞后性，其对预算执行的预防与纠偏作用有限。以绩效为重心的、以绩效评价为抓手的预算监管方式是一种将事前监管、事中监管、事后监管有机结合的全过程监管模式，能够有效弥补我国传统的事后预算监管的不足。

首先，发挥绩效目标的前置作用。绩效目标是项目支出预算执行、绩效评价、奖惩的依据。2014年修订的新《预算法》要求预算编制时要设定绩效目标，2016年以来财政部全面推进预算绩效管理，要求项目支出在申报预算“一上”时必须同步报送绩效目标，中央部门项目支出上实现了绩效目标管理全覆盖；许多地方也在预算绩效管理改革深化的进程中重点推进预算绩效目标及其相应的绩效指标体系的构建，强调绩效目标的前置性和导向作用。

其次，发挥事中监管的预防与纠偏功能。根据“放管服”改革的要求，要求政府简政放权、加强事中、事后监管，在预算监管领域应该同样遵循，以发挥预算执行部门的能动性与创新性。中央预算绩效管理为加强事中监控，在2016年启动绩效目标执行监控试点对预算绩效运行进行跟踪。通过跟踪问效，要求预算单位切实采取措施，定期跟踪项目绩效，改进项目管理，落实支出责任，加快预算执行进度，为绩效目标的实行奠定了基础。当预算执行与绩效目标发生偏离时，通过绩效运行事中监控能发挥预算监管的纠偏功能。

再次，加强事后监管。事后监管主要是指对预算执行效果的绩效评价以及绩效评价结果的运用监管。根据相关文件的规定，目前我国的绩效评价主要是根据事先设定的绩效目标，采取指标考核的方式进行，在这种主导方式下，绩效目标通过绩效指标进行定性和定量设定，指标设计则是将投入与产出结合、过程与效果结合，围绕财务管理、资金使用的规范性、项目成果、经济效益、社会效益等几个方面进行构建，基于指标通过事后的绩效考核，来监管预算执行中的财务管理、资金使用规范性、项目绩效完成情况以及效益是否明显等，以期提高预算执行的绩效。

通过事后监管与事前目标设计以及事中执行情况相结合，能够扭转传统的事后监管模式普遍存在的挂一漏万的情况，有效推进预算监管成为贯穿绩效目标、绩效运行跟踪、绩效实施结果全过程的预算绩效监管新模式。

（三）推动预算监管从重合规轻绩效转变为两者并重

传统预算管理是一种投入导向的预算管理，预算管理采用以收支核算为基础，是存量加增量的增量预算模式。这种传统预算监管模式的运行特点是先确定预算，再根据预算来推算应该达到的绩效目标，其预算监督表现为合规性监督，监督方法为顺查、逆差，监督载体为被监督单位的财务报表、财务记录、账簿和原始会计凭证等，监督的内容为单位的资产、权益、收入和支出等的财务管理状况，监督方式为核查财务报表和财务记录等的真实性和完整性，保障财政资金使用的合规性和安全性。

随着公共财政体制的建立，财政支出重点坚持“四退四转”的原则，其公共性更加明显，支出使用的绩效也越来越受关注。例如，在北京市的一项关于农村义务教育经费使用的绩效审计中发现，有的区县学校规模很小，实际只有几十名学生，但是财政仍按500人拨入经费，项目从合法性看是没有问题的，不存在挪用、贪污，但是效益不高，从经济学角度看，效益没有实现最大化。因此，对财政资金使用的监督仅从合规性角度是远远不够的，需要在传统合规性监督的基础上，进一步加强绩效监督，使各预算部门细化预算编制，重视资金的使用效率，以达到财政预算整体的科学性。

近年来开展的部门整体和项目的预算绩效评价，按照经济性、效率性和效果性的原则，围绕绩效目标设定、财务管理、资金使用的规范性、项目成果、经济效益、社会效益等几个方面进行的评价，既做到预算监督中对符合国家财经纪律的合规性监督，也强调了财政资金使用的绩效性监督，满足了公众对公共服务的效率性和公平性需求，落实、推动了政府预算监管理念从重合规性轻绩效到合规性和绩效性并重的转变。■

（本文系武汉市审计局2017年课题“大数据背景下财政审计思路和方法创新研究”的阶段性成果）

（作者单位：中南财经政法大学）

[1]黄勇辉.政府绩效相关的定量评价方法及应用研究[D].南京：南京航空航天大学，2010.

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[5]赵敏，王蕾.财政支出绩效评价的质量标准及控制体系研究——国际绩效评价的经验与启示[J].财政研究，2016，(10).

“现代财政制度建设中的预算监管研究”之三

2013年，中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，习近平主席对国家治理现代化进行了深刻的阐述，明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱。预算是财政的核心，并超越财政，预算管理将国家治理体系的组成部门彼此紧密地联系，预算绩效评估成为提升国家治理能力、改进政府绩效的重要举措。近年来，我国以绩效评价为抓手开展预算绩效监管工作的改革与探索，取得了一定的成效，由此，有必要研究预算绩效监管制度改革的新理念、新模式，本文拟对此开展分析，并提出相应的改进意见。

（本栏目责任编辑：范红玉）