生态环境保护中的渎职侵权犯罪分析及其预防策略

王焱

（天津社会科学院法学研究所 天津 300191）

生态环境保护中的渎职侵权犯罪分析及其预防策略

王焱

（天津社会科学院法学研究所 天津 300191）

中国的生态环境目前有进一步恶化的趋势，其中一个重要原因是在环境保护中的渎职侵权犯罪对生态环境造成了巨大破坏。本文力图从分析在维护生态环境安全中的渎职犯罪的现象，描述这类犯罪的构成要件，总结这类犯罪现象的特征，分析此类犯罪发生的原因，并提出此类渎职侵权犯罪的预防策略与措施。

生态环境保护 渎职侵权犯罪 原因分析 预防策略

我国经过30年的改革和发展，对环境的消耗已接近极限，资源对经济增长已经形成了瓶颈式的制约。国家每年投入巨资治理环境，但中国的生态环境反而有进一步恶化的趋势。这其中固然有经济增长模式的问题，但同时也应当注意到，政府行使的环境保护职能未能起到对生态环境的保护作用，甚至由于部分政府工作人员的渎职侵权犯罪，造成了生态环境的巨大破坏。本文力图从分析在生态环境保护中的渎职犯罪的现象，找到发生犯罪的原因，并提出此类渎职侵权犯罪的预防策略与措施。

一、生态环境安全中反渎职侵权犯罪的重大意义

2012年，中国环保投资总额接近7000亿元人民币，占GDP比重约1.5%。但与西方国家污染治理高峰时期的环保投入，以及中国污染治理的实际需要相比，环保投入还相差甚远。中国对于环境管理体系的财政投资与需求之间存在着巨大差距。结果导致大气、水体和陆地污染排放水平仍然远高于健康水平和环境吸收能力。城市大气污染已广为人知。新的《环境空气质量质量标准》颁布后，中国达到城市空气质量标准的城市比例仅为4.1%，酸雨影响全国10.6%的地区[1]。并且，水质量远远不能达到要求。国控断面水质监测表明，包括长江和黄河在内的十大主要河流系统中，有四个河流系统受到轻度污染，一个受到中度污染；对61个湖泊（水库）进行的富营养化监测表明，其中27.8%处于富营养状态；对4778个地下水监测点进行的监测表明，水质差或极差的地下水比例为59.6%。按照旧的环境质量标准衡量，受到严重污染的城市比重从2009年的14.3%提高到2013年的35.2%[1]。国际经验表明，当污染治理投资占GDP比例达到1%～1.5%时，才能基本控制环境污染；提高到2%-3%时，才能达到改善环境质量的目的（世界银行，1997）。我国已经达到1.5%，为什么还未实现基本控制环境污染的情况？

这其中很大程度上问题出在环境保护的执法和环境保护的监督上。政府被赋予了环境保护的职能，但实际情况却是职能行使和执法还存在很多问题。这些职能并没有被很好地履行甚至出现渎职犯罪问题。这使得大量的政府投入没能发挥环境保护的效果，政府监管也被弱化甚至形同虚设。在这种情况下，用于环境保护和环境治理的资金投入再多也不会有好的效果，因此必须加大预防生态环境保护方面渎职侵权犯罪的预防力度，减少因政府职能上的问题对生态环境的破坏，使环境保护的资金投入收到好的效果。

二、环境保护中的渎职侵权犯罪概述

（一）立案标准

渎职侵权犯罪是指国家机关工作人员滥用职权,玩忽职守,拘私舞弊或者利用职权，危害国家机关的正常职责活动和对公务行为的管理秩序，致使国家和人民利益遭受重大损失或公民人身权利、民主权利受到严重侵害的行为。以上共有29个刑法条文，计42个罪名。最高人民检察院2006年出台了渎职侵权犯罪案件立案标准，对环境监管失职罪规定了8种应予立案的情形。①现在“两高”出台的司法解释对环境监管失职罪进一步明确，规定了8种情形应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”，以环境监管失职罪定罪处罚。

这8种情形分别为：致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；致使公私财产损失三十万元以上的；致使疏散、转移群众五千人以上的；致使三十人以上中毒的；致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的。

（二）主体要件与客体要件

本罪主体为特殊主体，即是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，具体是指在国务院环境保护行政主管部门、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门从事环境保护工作的人员，以及在国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁路、民航管理部门中，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理的人员。此外，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门中依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理的人员，也可以构成本罪的主体。负有环境保护监督管理职责的国家机关，既包括对环境保护工作实施统一监督管理工作的各级环境行政主管部门，也包括环境保护的协管部门，即依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理的其他部门，例如：国家海洋行政主管部门责组织海洋环境的调查、监测、监视、开展科学研究，并主管海洋石油勘探开发和防止海洋倾倒废物污染损害的环保工作；港务监督部门负责船舶排污的监督及调查处理、港区水域的监视；军队环保部门负责军用船舶排污的监督和军港水域的监视；各级交通部门的航政机关负责对船舶污染实行监督管理；各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责对机动车、船舶污染大气实施监督管理；县级以上地方人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，分别依照《土地管理法》、《矿产资源法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》的规定以有关资源的保护实施监督管理。

由此可见，本罪主体范围十分广泛，并不局限于某一特定部门，凡对环境保护实行监督管理职责的工作人员，无论在政府的何种部门工作，都可以构成本罪。

本罪侵犯的客体是国家对保护环境防治污染的管理制度。环境是人类自身赖以生存和发展的基础。保护环境是一切单位和每个公民应尽的义务，更是环境保沪部门及其工作人员的职责。环境保护部门的工作人员，因严重不负责任，造成重大环境污染事故，导致公私财物重大损失或者人员伤亡的，是一种严重的渎职行为，直接危害了环境保护部门的正常管理活动，因此，必须依法予以刑事制裁。

（三）主观要件与客观要件

本罪在主观方面必须出于过失，即针对发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严得后果而言，是应当预见却由于疏忽大意而没有预见或者虽然预见但却轻信能够避免，以致发生了这种严重后果。

本罪在客观方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。第一，必须有严重不负责任的行为。严重不负责任，是指行为人有我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染防治法》等法律及其他有关法规所规定的关于环境保护部门监管工作人员不履行职责，工作极不负责的行为。实践中，严重不负责任的表现多种多样，如对建设项目任务书中的环境影响报告不作认真审查，或者防治污染的设施不进行审查验收即批准投入生产、使用；对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整顿，以防止污染事故发生；对造成环境严重污染的企业、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见；或者虽然提出意见、令其整顿，但不认真检查、监督是否整顿治理以及是否符合条件；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查，发现环境受到严重污染应当报告当地政府的却不报告或者虽作报告但不及时；等等。第二，严重不负责任的行为必须导致重大环境污染事故的发生，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果，才能构成本罪。所谓环境污染、是指由于有关单位违反法律、法规规定，肆意、擅自向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或其他危险废物，致使土地、水体、大气等环境的物理、化学、生物或者放射性等方面特性的改变，致使影响环境的有效利用、危害人体健康或者破坏生态环境，造成环境恶化的现象。所谓环境污染事故，则是因为环境污染致使在利用这些环境的过程中造成人身伤亡、公私财产遭受损失后果。

三、环境保护中的渎职侵权犯罪的具体分析

（一）环境保护渎职行为

当前在环境保护中失职、渎职行为的表现形式较多，对照环保机关工作职责，属于环境监管工作中失职、渎职行为的有22种，可归纳为六类：一是在执行环境保护方针政策和法律、法规、规章等过程中失职、渎职；二是在行政许可、审批工作中失职、渎职，包括违规审批、颁发许可等行为；三是在危险废物监管工作中失职、渎职行为；四是在重大污染事故隐患和环境污染事故的处置工作中失职、渎职，包括对重大环境安全隐患整改不力，对环境污染事故瞒报、谎报、拖延不报和救援不力，以及阻挠、干涉环境污染事故调查处理等行为；五是在建设项目环保设施“三同时”工作中失职、渎职的行为；六是利用职权或者职务上的影响，干预、插手环保行政许可、审批、监督执法以及中介等活动，为个人和亲友谋取私利等行为。

上述列举的行为，既是对当前在环境监管工作中失职、渎职现象的基本概括，也是目前在法律法规层面上对履行环境监管职责的较为全面的禁止性规定，应当作为环保机关及其工作人员防范失职、渎职行为的基本准则。

（二）主要犯罪特征

从发案的部门看，大多数案件发生在基层监管部门，且重特大案件占有一定的比例。危害能源资源和生态环境读职犯罪，绝大多数案件发生在土地、林业、生态环境保护、水利电力资源管理和安全生产管理的基层监管部门。

从具体行为看，环保机关失职渎职案件有三个方面的特点：一是涉案人员素质普遍不高，责任心不强。二是纵容、庇护环境违法行为。三是不作为犯罪突出，危害后果严重。现在有一些环保人员错误地认为；把失职渎职犯罪是为公不犯法，把严重的不负责的玩忽职守等同于工作失误，把违反规定的滥用职权等同于工作失当，把给国家和人民生命财产造成的严重损失等同于交学费，以致在工作中往往不能够正确认识自己所肩负的职责和进行环保执法检查所具有的法律意义，甚至将其作为捞好处的特权，使得环保执法检查随意性大，环保措施落实不到位。此外，由于生态意识还没有深入人心，一些生态环境渎职犯罪在适用刑罚上判处缓刑、免刑多，没有起到刑罚应有的惩戒作用。

（三）犯罪原因分析

1.环境保护职能交叉、多头管理

目前担负生态环境监管职责的有环保、林业、水利、国土等部门，造成执法主体多、多头执法、分段式管理的工作格局，协作配合不够，甚至相互扯皮推诿，导致很多破坏生态环境的违法犯罪行为没有及时发现并追究。基层生态环境监管存在管辖地域广、工作内容多、人员配置少的情况，有的站所只有一人在岗，执法监管难度大。现行管理体制面临多层次复杂性环境问题的挑战。例如，农村环境保护、面源污染、食品安全和化学品管理等变得日益严峻，同时相应的管理法律、政策、标准等管理制度缺失，人员机构配备严重不足。解决这些跨学科和跨部门的复杂环境问题要求改革“碎片化”管理，实施整体性治理。但是，现有环境管理体制的职能交叉、职责模糊和跨部门协调困难，无法有效解决上述环境问题。②

2.监督制约机制缺失

从工作机制方面来说，环保机关在实施环境监管过程中，按现行法规、条例，既是履行行政许可职责的“教练员”，又是履行日常监督管理职责的“运动员”，同时还是履行行政执法职责的“裁判员”。这种缺乏制衡的工作机制，既容易因制约力不够产生滥用职权等渎职问题，又容易因监督力缺乏导致发生“自以为是”的失职行为，机制本身显然存在弊端。[2]

3.对渎职犯罪行为查办不力、处罚偏轻

由于环境保护渎职犯罪具有涉及领域宽、专业性强、责任分散、实效性强、查办难度大等特点，要求检察干警既要熟悉、了解和掌握相关行业的操作规范，又要了解监督管理的规章制度。而在司法实践中，很多检察干警受所学知识、侦查经验等局限，对很多专门性和行业性强的领域发生的环境污染事故介入的少，查处渎职犯罪的则更少。因此，就形成了对这类案件不会查、不会办的现象。有的行政执法机关没有认真贯彻落实国务院颁布的《行政执法机关移交涉嫌犯罪案件的规定》，很多破坏生态环境的刑事犯罪没有移交司法机关。同时，由于行政执法与刑事司法衔接机制不健全和不完善，不少执法单位存在案件移交后拖案不办，或因案件证据、赃物处理等分歧而不予受理，影响了行政执法部门移送案件的积极性。处理这类案件最后对犯罪人的惩罚措施大都以行政处罚为主、缓刑居多，并没有真正使刑罚起到对犯罪的震慑作用。

四、预防此类渎职侵权犯罪的对策措施

随着经济社会的快速发展，生态环境渎职犯罪总的来说处于一个“活跃期”，这一趋势在短期还不会改变，犯罪的领域可能会变化，这一点应当引起重视。生态环境渎职犯罪有其特有的生成特征和发展态势，必须以预防为主，从源头上治理，减少此类犯罪对生态环境的危害。

（一）理顺环保监管部门的职能定位与职能关系，理顺统管与分管的关系

1.凡属于“环境”定义范围的事项，明确规定由环境保护主管部门归口管理和监督，包括提出政策法规建议、制定环保行业规则、协调有关部门涉及环境的政策和规划、指导各部门和全社会的环保工作、监督环保法律的执行和遵守、为全社会的环境教育和环境信息需求提供服务等。2.明确规定行使环保监管职能的其他部门应当结合各自职责和法律特别授权，负责监督管理本部门承担的环境保护工作，包括在本部门监督执行国家的环境政策、立法和规划，配合环保主管部门实施环境管理和执法，完成国家对下达的环保工作任务等。3.明确规定分管部门应当向主管部门提供本部门的环境监管信息，服从主管部门制定的环境保护宏观战略和总体目标，听取主管部门提出的监督建议。主管部门应当向分管部门通报环保监管的总体状况等环境信息，及时提出监督建议；在分管部门监管不力时，主管部门应建议政府给予纠正或处分。

（二）完善环境保护执法机制、履职机制

1.完善环境行政执法的体制机制。其一，明确规定环境监察机构为行政执法机构，纳入公务员序列加以管理。其二，进一步下放责令停业关闭等执法权限，在环保主管部门职责权限范围内的执法行为，有关政府不应干涉。其三，加强环境监察、环境监测队伍和基层环保部门的人力资源组织建设，加大对环保执法的人员培训、设备和技术的投入。其四，细化环境行政执法的公众参与机制建设。

2.完善环境行政主体的法律责任追究机制。健全上级机关和监察机关对举报行政执法机构违法的处理程序，细化有关责任人员行政处分和引咎辞职的条件和程序，健全和完善环境行政执法与环境司法的衔接机制。同时，建立环境行政公益诉讼制度。通过出台《环境保护法（2014年修订）》第五十八条的司法解释，修改《行政诉讼法》和其他环保单行法的方式明确起诉主体资格、受案范围、诉讼规则等内容。

（三）推动重大环境行政决策法制化

1.以有效规范公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定法律程序为目标，在目前正在起草的《重大行政决策程序条例》中写入有关环境决策的特别规定或考虑制定专门的《重大环境行政决策程序实施办法》；2.建立行政机关内部涉及环境的重大决策合法性审查机制，并注意与环境司法审查机制的有机衔接；3.建立重大决策造成环境损害的终身责任追究制度及责任倒查机制，同时构建善意决策的责任豁免制度。

（四）建立环境管理的党政同责与一岗双责体制

一方面，依据《宪法》和党章，各级党委主要在环保领域发挥政治领导责任。可建立党政同责机制，要求各级党委与政府部门共同承担与其角色定位相适应的具体性环境管理职责。另一方面，新《环境保护法》关于环境质量负责制的规定有待深化。可建立一岗双责体制，要求各级党政机关、企事业单位及其负责人和工作人员,在履行本领域业务职责的同时,承担与其职责范围相匹配的环境管理职责。待时机成熟时，可考虑制定专门性的立法和党内法规。

（五）健全环境执法与刑事司法的衔接机制

一方面，保障检察机关监督权的行使，应明确检察机关的立案监督涵盖行政机关移送涉嫌犯罪案件的情形，并细化案件移送的条件、方式、期限、受移送机关、拒不移送和不依法接受移送的法律责任等规定；另一方面，完善证据转化规则，可考虑将行政机关搜集的物证、书证、视听资料等实物证据及有关部门出具的鉴定意见、检验报告等言词证据直接适用于刑事司法，对于犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陈述以及证人证言等言词证据则应当重新取证。

完善执法无缝衔接机制。要继续深入贯彻《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》，加强与有关行政执法机关的协调配合，加强与事故调查组的协调配合，进一步理顺检察机关的检察调查与行政调查的关系，共同做好重大环保责任事故调查处理工作。检察机关要进一步加强与行政机关的紧密联系，建立健全事故通报、案件线索移送和案件信息共享制度，紧紧依靠行政执法机关的支持和配合，发现和查办隐藏在重大安全生产责任事故背后的国家机关工作人员渎职等职务犯罪。

注释：

①环境监管失职罪是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任、导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为。参见《中华人民共和国刑法》第四百零八条规定。

②1989年通过的《环境保护法》对环境保护管理体制做了明确规定，该法第七条规定：国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。这也就奠定了从中央到地方的环境保护执法体系，县级以上人民政府环境保护行政主管部门成为了《环保法》的执法主体。但并不是唯一的执法主体，在其他单行法律中涉及环境执法的由其他政府部门作为执法主体来实施。第七条中还规定：国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。2014年新修订的《环境保护法》继续沿用了这个执法体系。参见原《环境保护法》条款第七条，《中华人民共和国环境保护法》（1989年12月26日第22号主席令公布施行）。诸如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《水法》、《土地管理法》、《渔业法》、《草原法》、《矿产资源法》等等，都涉及环境保护，执法主体是行政主管部门和环境保护部门共同执法。

［1］中国地下水监测点较差和极差水质比例为59.6%［EB］.新华网，http：//news.xinhuanet.com/live/2014-06/04/c_1110-980565.htm.2014-6-4.

［2］朱群.关于环境监管失职渎职犯罪行为的思考［J］.环境研究与监测，2015（2）.

D922.6

A

1007-9106（2017）06-0107-05

王焱，天津社会科学院法学研究所副研究员，法学博士。