大数据背景下的税收治理问题研究

◆贾宜正 ◆刘 建 ◆谷文辉 ◆高 瑞

大数据背景下的税收治理问题研究

◆贾宜正 ◆刘 建 ◆谷文辉 ◆高 瑞

随着互联网和移动网络在各个领域中的使用与渗透，数据信息的积累与日俱增。大数据时代的到来，引发了各个领域的变革。这场信息科技革命给传统的税收治理带来了活力。文章在界定大数据与税收信息化、税收管理与税收治理等核心概念及其关系的基础上，进一步探寻运用大数据治税管理中存在问题和原因，就涉税管理的数据化应用进行研究，分别从大数据背景下我国税收治理的顶层设计，推进政务协作机制，完善税收共治格局，推进涉税大数据法律体系建设，强化税源监控，提高税收治理精细化水平，健全税收信用机制，强化税收数据的开发利用，探索区块链技术在税务领域的应用，明确税收治理与个人隐私权的边界，加强税务复合型人才培养等方面提出了一系列政策建议。

大数据；税收治理；税收共治；区块链；隐私权

一、问题的提出

随着信息化产业的高速发展，大数据时代已然来临，这将成为推动经济高速发展、促进与完善政府服务与监管能力的重要治理手段，将深刻地改变着社会生活的方方面面。税收治理尤其是以数据为基础的税收征管领域，面临着大数据带来的巨大机遇与挑战。党的十八届三中全会明确提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”国务院《促进大数据发展行动纲要》中明确了社会各方面对税收事业发展的协作与促进要求，以及互联网推动下的大数据在现代经济发展中的必要性和重要地位。因此，在现有的税收治理格局中如何借力大数据提升税收征管效率，实现税收共治，已经是一个刻不容缓的课题。同时，伴随着大数据发展理念与技术的不断推进与升级，税收工作思路从传统的财税独立部门的税收管理向新的全社会协作的税收治理转换，也产生了传统的管理体系与新的治理思路的碰撞而出现的新问题。其主要表现在以下几个方面：

一是各部门之间的信息共享有待加强。涉税数据的准确获取是税务部门提升税收征收效率，保障国家税收收入的重要基础。自“数据管税”提出后，税务部门依托互联网平台逐步建设税收信息化体系，展开涉税数据的深度挖掘与获取方式的创新。时至今日，以“金税工程”建设为税务信息化全面展开的主干线的税务现代化进程的发展已进入第三期，为逐步实现涉税数据全面共享打下了较为扎实的信息化基础。另一方面，伴随国家经济发展、社会治理的进步等多方面的升级与改革，税收征收管理流程的变革与信息化的结合正使大数据在税收治理的进程中凸显得更为重要。①因此，从税务部门的视角逐步推进信息共享机制、相关立法条例以及体系化规范标准的建立，特别是涉税数据与第三方的互联互通是国家对税源进行精准化管理的重要依据，也是进一步提升治理效果的重要工具。但是，在实际工作中，实现全面涉税信息共享依旧存在诸多壁垒，其主要原因有：第一，立法缺位。法律法规的缺位使得涉税信息共享缺乏制度约束，仅依托于现有的各类为推动信息共享的规范性文件不能满足实际工作的需求。例如：涉税信息标准在各政府部门之间不统一，信息交互的时效性、转化使用问题突显。法律缺位使得各部门之间涉税信息共享处于法外空间，部门壁垒难以破除，真实涉税信息交互难度大。第二，缺乏标准化和规范化的信息共享机制。一定的涉税信息共享在税收征收管理过程中是必需的，依托信息技术可以实现第三方数据的对接与交互，但在实际工作中，因为缺少相关法律的护航，使得他方数据源提供者更为主观的选择性提供或者不提供涉税信息，存在涉税信息不完善或与实际存在较大差异，带有明显的“人治”色彩等现象。第三，局限思维下的部门利益约束之争。信息共享不仅仅是涉税数据的信息共享，大数据的红利广泛辐射在多个政府部门，而全面协作下的税收治理是国家治理的重要组成部分，应提升到更高的战略层面，因此必须打破部门壁垒的障碍。

二是复合型人才的稀缺。在强化税收治理的进程中，不仅要求税收管理人员具备一定的税收和税法知识，同时还需兼具计算机知识、互联网知识、大数据知识等复合知识，复合型人才的稀缺严重制约了我国税收治理的现代化水平和效果。

大数据背景下的税收治理问题，是现代信息技术和管理理念的有机融合，是税收管理领域中发生的一场深刻改革，是税收管理现代化的发展方向，也是实现税收管理战略目标的必然选择。①余 静：《大数据背景下推进税收治理的探索》，《税务研究》，2015年第10期。

本文以问题为导向，通过对江苏省地方税务局、常州地方税务局、苏州地方税务局、苏州市吴江地方税务局以及昆山地方税务局、内蒙古扎兰屯市国家税务局在“互联网+”的税收管理发展趋势中，运用大数据技术进行“数据管税”的调查研究，探寻运用大数据治税管理的运行特点、成功经验、存在问题及原因分析，以期提出具有普适性和可操作性的优化对策及建议。

二、大数据背景下在税收治理存在的问题及原因分析

通过调研，可以看出，利用大数据，以风险管理为导向，以还责还权纳税人为原则，我国税收治理在职能调整、流程再造、税管员制度创新、大集中系统升级改造、税务信息化建设等方面均取得了很好的成效，特别是江苏地税在数据采集、深度挖掘数据并发现数据价值、国地税合作、与其他部门及第三方之间的信息共享、风险分析、风险应对等方面有很多的经验。但是，还存在不少问题有待改进和完善。

（一）存在的问题

1.国、地税之间信息共享机制有待改进

“营改增”的实现，使得各级国税、地税部门的深入合作成为必然。国家税务总局从纳税服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合等方面提出了纲领性的《国家税务局地方税务局合作工作规范》。同时，2016年上线的金税三期工程也为税收征管过程中国地税的信息互通共享带来了一定的便利。但由于国地税机构设置、征管模式、执法流程和习惯等方面的差异，还存在着某些方面的“信息孤岛”，国、地税的信息共享机制有待进一步改进。比如，稽查方面，国、地税稽查对应相同的检查对象，相同的检查内容，查处税收违法作为，由于没有统一明确的联合稽查职责，有时重复进户检查，造成重复稽查并增加了纳税人负担。执法方面，国、地税没有相对统一的税收执法标准，自由裁量权执行标准还不完全统一，存在较大的执法差异。管理方面，国税、地税部门分别以自己主管的税种和涉税事项开展税源管理和监控，提升征管质量，但是由于各自的倾向不同，往往导致管理孤岛，税收管理的协同效应不够明显，管理的深度和科学性、有效性有待进一步提高。

2.相关部门之间的信息共享机制尚缺顶层设计

目前，税务部门的电子化不彻底，纳税申报系统智能化水平不高，税务部门的智能应用手段有待改进，有关部门人员信息化技术的使用和掌握程度较低。此外，税务部门运用大数据提供的涉税服务途径有限、规范标准滞后，纳税服务和大数据时代的要求存在较大差距。

税务机关以风险管理为导向，利用信息管理系统进行风险分析所使用的数据分别来自税务征管系统内部储存的信息、税务外部部门及互联网信息、纳税人提供的信息三大类。税务征管系统内部储存的信息是属于税务部门内部数据，税务部门能够随时从征管系统中查询到所需数据，该部分数据是由税务部门自行制作，可靠性和真实性都有所保障，获取数据也相对容易。其他数据的获取则困难重重。

我国近几年一直在致力于研究大数据背景下税收治理问题，但是在获取大数据和大数据应用上缺乏一定的顶层设计。一是法律层面缺乏制度保障，目前法律上对于涉税数据的采集和共享机制并没有做出明确的规定，部门之间制度标准不一造成部门之间存在壁垒，而且由于法律层面缺乏制度保障，部门之间数据共享不足，难以深度获取数据。另一方面，国家没有制定统一的大数据背景下的税收数据规范，全国各省市只能按照自身经济发展状况和大数据技术手段发展状况进行税收风险管理，各省市在税收治理过程中按自身发展状况不断摸索大数据在税收治理中的应用，但碍于自身能力有限并不能很好的利用大数据技术。

3.大数据应用技术力量尚需加强

在信息化税收治理过程中，如涉税信息数据挖掘不够深入，获取企业涉税信息分散，对涉税数据的处理、分析、比对也会造成一定的影响。①焦瑞进：《税收治理现代化及其数据应用分析》，北京：中国税务出版社，2016年版。从征管角度分析，随着共享经济、供应链金融的发展，税收征收管理面临着诸多挑战，“金三工程”涉及征管软件部分亟须升级改进。

4.税收治理中运用大数据易对隐私权造成侵害

大数据具有数据规模大、类型多以及处理速度快等多个方面的特点，②谭荣华，焦瑞进：《关于大数据在税收工作中应用的几点认识》，《税务研究》，2014年第9期。随着社会发展进入大数据时代，人们借助大数据能便捷发现新知、演绎新价值，推动经济、社会发展的大变革。大数据在税收治理中的运用，不仅有利于落实税收法定原则，提高税收征管效率，而且有助于提升税法遵从度，保障各纳税主体之间的公平性。但大量的数据信息以及高效运作处理模式，使个人隐私很难隐藏，极易暴露在社会大众面前，这也使得在税收治理中强化对个人信息隐私权的保护显得尤为迫切。

（二）原因分析

1.部门沟通协调机制不通畅

缺乏整体意识和部门沟通机制是目前许多涉税事项难以得到跨领域、跨部门执行的重要原因。在现行行政管理格局中，税收征管职能向来由税务部门专属，部门间横向协调机制僵化，这制约着政府税收征管职能的发挥，也导致了涉税信息资源的浪费。在税收治理工作重要性逐渐提升和社会经济高速发展的当下，政府部门各自为政、相关社会主体冷眼旁观的治税格局仍普遍存在，严重影响了税收治理的效果。

2.传统思维方式有待改进

不少税务部门滞留于传统的思维模式，对大数据的认识停留在简单的数据信息的汇总和统计层面，并与税务机关的工作做简单的相加，将二者做拼接，创新较少，更缺乏融合创新，只是将大数据作为税收管理工作中的一个可选工具。

3.相关涉税法律缺位

无法可依或法律规范过于概括，使政府部门间的涉税信息共享处于一种法外空间。从法律实施的角度来看，提高涉税信息共享制度的立法层级是信息化税收治理工作的必经之路。

4.税收治理复合型人才队伍需要加强

利用大数据技术手段构建税收信息管理平台以后，人员、设备、技术等资源将日趋集中，后台数据库的整理、运用、数据比对、风险识别、数据处理、日常维护需要专业的技术人员来进行操作。但是，大多数税务人员对于电子信息化技术的掌握只处于初级阶段，不能很好地利用大数据平台进行税收治理，只能按照固定的模式和方法使用“金三系统”。“金三系统”出现问题时不能及时发现和解决，税务干部专业电子信息化技术的培训不够，导致现代大数据技术和税务干部的业务水平不匹配，阻碍税收信息化的持续健康发展。

三、大数据背景下我国税收治理的政策建议

（一）推进政务协作机制，完善税收共治格局

提高部门协作的统一性、规范性和部门协作的信息化水平是抓好工作的关键。由政府牵头，通过政府组织的形式，建立起国地税、国土、发改、财政、市政、住建等部门包括定期召开联席会议、涉税资料的收集和共享、税源信息的传递和利用、计税依据的确定和认可、各方的权利和责任、每月情况通报反馈等内容的工作联系长效制度，明确协税部门不执行信息传递、比对等应承担的责任和追责条款等，以制度约束部门间的协调配合，政务协作机制不断规范、完善。

（二）制定立法规划，推进涉税大数据法律体系建设

2015年，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》提出了“公共数据资源开放”的概念，并将政府数据开放列为中国大数据发展的十大关键工程。政府明确提出了要在地方立法权限范围内，探索制定数据权益保护、大数据安全与管理等地方立法。为此，应围绕大数据的发展应用、开放共享、安全管理等内容，加快推进我国涉税大数据的立法工作，尽快在大数据立法领域有一个体系性的构架。

在涉税数据安全立法方面，重点围绕数据采集、存储、流通、使用的安全以及数据盗用、篡改销毁等问题，对数据的安全风险类别与保护措施等内容做出规定，构建大数据安全保障体系。

在涉税共享立法层面，对数据共享机构和其他具有数据共享业务的服务机构的设立、运行、相关行业主管部门的监管服务职能、政府及相关部门的支持扶持政策等方面进行规范，明确标准以及纠纷解决机制，推动数据共享合同的规则，加强对数据共享服务机构的规范和监督。

在涉税个人信息的立法方面，对个人信息的界定和保护、行业监管与自律、维权与责任等方面进行规定，明确个人信息保护的责任主体和责任义务，加强对信息滥用、信息泄露、隐私侵犯等行为的监督和惩戒，推动个人信息保护，保障公民个人信息的安全。

在涉税数据资源管理立法方面，围绕数据资源分类分级管理，探索数据资源资产化管理路径，依法规范数据采集、存储、流通、交易、使用等活动，提高数据的准确性、可靠性和可用性。

（三）强化税源监控，提高税收治理精细化水平

1.构建涉税数据互联互通机制，拓展数据汇集渠道

大部分数据信息之间沟通困难且效率较低，第三方涉税信息的获取机制仍然贫乏，因此出现了税务数据信息资源的孤立困境。因此，建立综合的税务服务平台，拓展数据汇集渠道，建立以政府部门为主导的信息互联互通机制显得尤为重要。①郭志东：《政府部门间涉税信息共享的困境及破解思路——以《税收征管法》修订为背景》，《税收经济研究》，2016年第4期。

一是按照纳税人的办税要求对税务机关的网上办税服务平台进行优化，完善直接与纳税人接触的软硬件设施，实现各项数据的有效传送和高效对接。

二是构建内外两个数据平台。对内部分应当充分的适应和应用当前的大数据处理技术，实现大税源的管理模式。外部平台要注重同其他政府公共管理部门之间的协作，合理利用第三方信息采集与使用，不断拓展涉税数据的来源，保证数据采集的数量和质量，建立社会综合治税网络。

三是设计行业纳税评估模型。在明确了基础税源信息采集流程与各个环节的税源信息采集标准之后，通过采集到的质量较高涉税信息，建立合适的纳税评估模型，进行准确的税源评估和预测。

2.创新数据挖掘分析方法，深度利用税源管理数据

税源管理和税收信息化相结合的方式与传统的税源管理相比，提升了信息数据采集的质量，并且对税源信息进行科学分析与整合，能够真实地反映纳税人的实际情况，提升税务机关税源监控工作的效能。

（四）健全税收信用机制

建议由国家税务总局牵头建立信用编号、税务登记编号、社保号码统一管理规则、信用档案记录建设、信用信息共享平台建设、失信行为联合惩戒制度、信用服务机构发展、法规制度标准建设一系列完备的制度体系。此外，还应建立共享纳税信用A至D级纳税人名单、重大税收违法案件，共同推动纳税信用和其他社会信用的联动管理。①广西国家税务局课题组：《“互联网+”纳税信用管理的理论研究与国际借鉴》，《经济研究参考》，2016年第58期。

（五）强化税收信息数据的开发利用

通过信息挖掘，开发出丰富的信息资源并使这些资源得到充分利用。数据资源的开发利用处于信息化建设的核心地位。在采用信息技术构建网络支撑技术平台的同时，应将更多的注意力用于数据资源的开发利用上。

（六）探索区块链技术在税收治理领域的应用

区块链作为一项依托于互联网技术而兴起的新技术，该技术概念是中本聪在2008年提出的，他认为纯粹的点对点式的货币电子交易应可以在没有金融机构中介的情况下从一方直接流向另一方，同时，通过在交易各环节附上“时间戳”和字段代码，使点对点交易中形成无法更改的轨迹链条，即应用非第三方数字签名实现签名部分零成本，也从根本上防止欺诈行为。该概念自提出到应用至今，对交易效率、隐私保护、信用验证方面取得了重大的突破。具体可总结为四个独特性：

1.独特的分布式数据储存。在区块与区块链接下，涉及数据的载体通过密码算法而形成的代码和分布式账本而被一一记录，并以契约形式按照信息秘钥的形式来进行随机匹配，并且在设定的条件下，自动的实现交易。

2.区块链去中心化共治。区块链解决了数据信息不对称下的行为统一，即被众人所知的“拜占庭将军问题”，也就是逐个信息节点与其他信息节点可以实现独立交互，并且有序的运行，并不需要媒介来指引的自动化信息交互。

3.高度信任背书带动的数据透明。基于分布式数据网络的优势，信息数据在各节点中相互独立，互不影响，数据储存后被遗失或者被篡改的概率降到了极低点。同时，相关信息数据如有更新，则其他节点进行同步，进而降低了数据之间的获取成本，以及对每一个节点的数据信息都是全局性信息，并且还实现了数据的高度透明。

4.信用互认。区块链式是去中心化的，并没有能够实际控制所有信息数据的顶层控制权，因此其区块信用全部是通过全区块链网络的节点记账式背书，并且以“盖时间戳”的形式来实现数据区块之间的信用互认和验证。

区块链技术不仅推动了当代数字货币的支付与结算方式的革新，也对社会治理提供了新的思路，同时对涉税工作的革新提出了新的要求。

对税收治理中区块链技术的应用可在下列方面进行探索：

第一，为涉税数据共享提供新思路。涉税数据融于各个经济体，基于各级政府或其他第三方对数据共享规范与开放原则的不同，涉税数据的共享必然存在一定的壁垒，为了能克服数据安全、权责明确范围适用的局限性等不足，税务部门应积极推进与第三方和谐包容的共识算法和规则体系，以及加速推动涉税信息共享法律法规的立法，避免立法缺位导致的涉税数据获取难和第三方数据大量融入导致的数据沉淀和挖掘不足的问题。

第二，为税收信用体系建设提供全局思路新路径。区块链技术中的激励机制的使用可以更高效及更加合理分配激励措施，进而更好的实现激励措施的公平性。假设在一个理想的主权区块链环境下：一名A级信用级别的纳税人的纳税数据会被反馈到区块链上，伴随着区块产生的周期，会产生一定的奖励或者是符合纳税人的税收优惠激励措施，即税务部门可按照该纳税人的纳税数据来阶段性分配激励计划，既提高了激励的效率，也更便捷的实现税收信用的管理。

第三，为提升纳税服务效率与质量提供新手段。利用区块链技术，涉税企业在区块链上的所有交易记录均被保存下来，并且是不可篡改的信息，税务机关可以在征收管理过程中便捷的获取真实交易的信息，如果技术能实现，企业对税款可以实现从公司银行账户自动扣除，企业的纳税效率也将远高于现在，并且由于区块链去媒介的技术手段，征纳双方均不需要涉税业务的中间机构，理论上税收征纳双方发生税务风险的概率也将大大降低，既保障了税收的在一定程度上应收尽收，也保障了纳税人避免重复缴纳税款的问题。①郭玉兰，唐国强，贾绍华：《基于大数据的税务风险治理机制的研究（二）》，《税务信息化技术参考》，2017年第3期。透明性和实时征缴验证可以将纳税流程变得更加简单和自动化，大幅度降低企业和税务机关的成本。

第四，为大幅度减少税收争议提供技术支持。税收争议的产生主要源于交易记录的不确定性，区块链技术的使用有助于提高交易透明度，进而减少税收争议。2016年英国政府在超越区块链（Distributed Ledger Technology: Beyond Blockchain）一文中提出，区块链技术应用下的欧洲增值税体系可以增加透明度，“让黑市交易无处躲藏”，“用智能合约代替准税收合规经济”。因此，有效利用区块链的透明以及可验证的交易技术是提供减少税收争议的重要支撑。

区块链技术以数据透明、信息安全度高以及用途广泛且具备较强的可塑性等优势，有望在税务治理领域实现有价值的应用。

（七）明确税收治理与个人隐私权的边界

第一，税务机关严格履行合同责任。大数据背景下的信息数据控制者进行数据收集、存储以及分析，获取更多的数据价值，数据的控制者作为数据价值受益者，应坚守合同责任，确保纳税人对个人信息的控制权与隐私权。税务部门需要创建科学的管理制度，做好存储个人信息安全硬件及软件的检查与管理工作，确保信息数据安全。

第二，保护纳税主体的名誉。税务机关使用、收集个人信息数据应坚持目的限制原则，并真正明确该原则。法律中规定的告知和许可的原则是确保纳税人对信息拥有控制权，使纳税人的个人自由、尊严以及安全等不容侵犯。在大数据时代，必须强化信息控制者对纳税人信息数据进行处理的管理，防止纳税人的权益受到侵害。

第三，建立大数据发展与个人隐私保护机制。大数据在推动科技进步、商业发展以及税收治理等多个方面发挥了重要作用。在税收治理中需要强化内部管控机制建设，成立专门部门，负责信息的查询与保存工作，并对软硬件进行定期维护，确保设备的正常运作，而在人员的管理方面，更要明确不同岗位工作人员职责，对侵害个人隐私权的，应承担相应的法律后果。

第四，建立完善的纳税人隐私权救济机制。为全面保障纳税人信息权利，需要适应大数据时代的发展趋势，进一步修订并完善纳税人隐私权救济制度，确定隐私权被侵犯所应赔偿的标准。

（八）加强税务复合型人才培养

税务复合型人才的培养一直以来是我国税收教育事业的重要战略，大数据带动着数字经济的蓬勃发展，税收征收管理方式已向着依托于大数据的税收治理转型，更多涉税工作，新技术、新应用带来的基础的、高度重复性的业务或将逐步由系统自动完成，不同层次的涉税工作人员均应适应时代变革，从理念上跟上时代的发展需要，在实际工作中不断总结涉税工作中人才的核心价值所在。

第一，建立大数据下税务复合型人才培养目标。大数据税务治理下，应以高品质纳税服务和低税收流失为目标，着力培养跨界人才，完善税收征收过程中的管理工作的人才队伍建设，完成大数据下税务复合型人才培养的重任。

第二，建立大数据下税务复合型人才培养机制。大数据下税务复合型人才的培养注重复合，注重跨界，但不仅仅限于知识结构、技能结构上的复合与跨界，在培养方式上也应注重复合与跨界。在税务系统内，加强对税务工作人员开展最新的前沿知识的培训，强化大数据思维在实际工作中的运用，从各个层面提升税务服务人员的纳税服务品质，同时全面提升税务服务人员的素质及能力。另一方面，除了税务系统内的税收教育以外，积极推动联合培养，积极推动高等教育机构与税务部门的合作。

第三，明确大数据下税务复合型人才培养激励措施。以宽容与审慎态度鼓励人才在业务技能、数据分析与挖掘、前沿技术等在税务方面的应用探索与测试，通过有价激励与名誉激励相结合的方式，促进税务系统内的创新，培育适合复合型人才成长晋升的良好环境。

F810.423

A

2095-1280(2017)05-0017-07

贾宜正，男，中央财经大学经济学博士后；刘 建，男，中央财经大学法学博士；谷文辉，女，石家庄邮电职业技术学院教师；高 瑞，男，首都经贸大学经济学硕士。

①李林军：《二十年税收征管改革回望》，《中国税务》，2014年第1期。

（责任编辑：启明）