城市公共停车场商业化运营的法律规制

吕来明

内容摘要：本文指出，在城市公共停车场商业化运营过程中，应当考虑准公共物品的属性，不应完全实行市场化。在此前提下，应明确不同层面的法律关系及其基本内容。

关键词：城市公共停车场 商业化运营 法律规制

城市公共停车场的范围界定及运营模式

（一）城市公共停车场范围的界定

城市公共停车场（位），是于城市公共空间的土地上设置的向不特定的社会公共开放的机动车停放场地。包括在城市道路范围内统一规划的临时停车泊位（路内停车位）和在道路外的城市公共土地上建设的停车场。虽然从使用范围的角度来看，公共停车场包括所有向社会开放的停车场。但从法律属性上讲，小区或单位配建、购买的车位，是该单位或小区业主基于已经取得的建筑物所有权和相应的土地使用权而享有独立所有权的不动产，并非属于公物，该车位并非面向社会公众服务的财产。业主或单位配建的停车场向社会开放，属于私人财产使用租赁关系，并非公共停车场使用。因此本文所指的公共停车场主要包括政府利用国有土地建设的、面向公众使用的独立公共停车场和道路上的临时占道停车位。这两类停车场的共同点除了面向公众服务外，还有就是在设置停车场（位）前，国有土地所有权与所有权并没有分离；也就是说，该土地上不存在他人的用益物权，而只是专门为了建设面向公众服务的停车场时，才可设置经营者的用益物权。

（二）公共停车位商业化运营的主要模式

一是政府主导经营模式。在这种模式下，对于路外公共停车场，政府需先以财政收入投资建设城市公共停车场，而对路内停车位，政府无需建设只需在施划停车位以后，政府作为委托人将城市公共停车场经营权委托以特许经营等方式给特定企业经营。经营期间企业取得的收入全部上缴财政，政府再从收入中按一定比例，以资产管理费的形式支付给受托企业。

二是政府与市场结合模式。在这种模式下，对于路外公共停车场，政府以土地使用权或特许经营权出资，与一家或多家企业共同组建公共停车场经营管理公司，政府与企业按各方投资所占股份比例进行利润分配。

三是市场化主导经营模式。在这种模式下，对路外公共停车场，政府通过一定程序将公共停车场的土地使用权进行出让，由竞得的企业作为公共停车场的投资主体，根据政府规划对公共停车场进行建设与经营；对于路内停车位，政府将一定时期内的道路停车收费权有偿转让给特定企业经营管理，典型方式有收费权拍卖等。

城市公共停车位商业化运营存在的问题及应遵循的原则

当前国家及各地政府推进公共停车位商业化、市场化运作，2015年8月，国家发改委等七部委联合发出《关于鼓励社会资本参与机动车停车设施建设的指导意见》，提出坚持市场运作，按照市场化经营要求，以企业为主体加快推进停车产业化。笔者认为，设置公共停车位是解决城市停车难的重要途径，而为了解决城市公共空间资源有限性和需求不断扩大的矛盾，运用市场手段，让社会资本参与停车设施建设，能够高效弥补公共投入不足的短板。但城市公共停车场的市场化运营，应当遵循服务公众需求和民生福利、公法和私法双重规制的原则，不应当完全市场化。理由如下：

首先，公共停车场都对所有公众公开提供服务，任何公众都可在公共停车场上停放车辆，因而其具有公益性。但由于停车资源有限及停车需求“无限”的矛盾，城市公共停车设施也常常通过收费等手段来限制排除部分公众对其的利用，因此从经济学的属性来讲，城市公共停车设施属于“准公共物品”。城市公共停车场土地属国家所有的“公物”，当进行商业化运营时，国家让渡了空间使用权，实现了“公物”向“私物”转化，此时的城市公共停车设施应受到公法与私法的双重管制。公法保障公共停车场服务的公益性，私法保障经营者和消费者的权利。

其次，商业化、市场化运营，利润追求是基本价值取向。社会资本投入停车场建设，逐利难免会成为第一选择，价格完全放开容易造成停车价格上涨，可能加大公众负担，形成对民生的挤压，使公共停车位的准公共物品属性丧失。另外，出于效益考虑，社会资本投入公共停车场往往选择中心城区、商业区、重要景区等，而这会进一步导致车辆增多，加剧这些地段的拥堵。因此，公共停车场实行市场化运营，应受城市建设规划、交通控制规划的制约，同时价格机制上也应考虑不同类型和不同地段的特点，合理确定定价模式，而不应简单一放了之，放弃政府应当履行的公共服务决策职能，使准公共产品成为纯粹的营利性财产。

城市公共停车场商业化运营的法律关系

第一，政府设置公共停车位或规划公共停车场产生的法律关系。城市道路以及城市公共用地属于公共空间范畴，行政法上属于公物，公物分为普通的一般使用和特定用途目的的使用，前者一般以自由使用为原则，例如在城市广场休息、道路上通行等。特定目的的使用虽然并不限制使用人，但限制使用用途和方式，一般需要经过许可才可使用。政府在公共道路及空地上规划设置停车位或停车场，属于对公物的特定许可使用。也就是说，道路通行是一般使用，道路上划线或空地上设场地供公众停车，属于对城市土地的特定目的使用。但规划设置公共停车位、停车场并非针对某一具体的主体，而是具有普遍约束力的、针对不特定公众未来使用道路或空地停车的规制，因而总体上符合抽象行政行为的特征，属于抽象行政行为关系。

第二，政府通过一定的模式将公共停车场交给某个特定的商业组织予以收费运营产生的法律关系。道路公共停车位划定或公共停车场规划设置后，政府通过一定的模式将公共停车位交给某个特定的经营者进行建设、运营，存在两个不同层面的法律关系：

一是政府针对特定企业的申请，就某个停车场项目的建设立项、规划、土地划拨、经营等手续予以批准或备案产生的法律关系，以及政府行使监管职能，对经营单位使用停车场的监督、管理行为，这些属于行政法律关系，是具体行政行为。

二是政府部门与公共停车场的经营管理单位签订的与公共停车场建设、经营有关的协议所产生的法律关系。这些协议的目的与基本内容是明确经营者私法上的权利义务，因而属于民商事法律关系，除土地使用权出让合同外，其它属于新型的合同关系，可以称之为公共停车场建設经营合同关系。

需要明确的是，市场化运行下政府部门与公共停车场经营者形成的民事关系中，经营者对停车场享有何种权利。发改委等部门的《指导意见》第九条规定“鼓励利用公共设施地上地下空间、人防工程等地下空间建设停车设施。相关部门分层办理规划和土地手续，投资建设主体依据相关规定取得停车设施的产权”。这里的产权具体是何种权利？实践中有两种做法，一种是建设单位取得公共停车场所有权，办理所有权登记；另一种是所有权与经营权分离的模式，政府拥有所有权，投资主体取得经营权。笔者认为，应当根据以下不同情形确定经营者对停车场的权利性质：

其一，投资主体以出让方式取得土地使用权，实行完全市场化经营的公共停车场，土地上已经形成独立的用益物权，建成的停车场如同房屋一样成为独立的不动产，虽然用途为公共，但财产权利属性上已经完全转化为私人拥有的财产，因此应当确认投资建设主体对停车场的所有权。但法律另有规定的除外，例如在人防工程建设的停车场等。

其二，如果投资主体并未通过有偿出让的方式取得土地使用权，停车场本身也没有经过投资建设成为独立存在的专有空间，只是在规划的停车位范围内收费经营，土地使用权并未分离出来，则停车收费经营者取得的经营权，并不享有停车场的所有权，例如道理划线停车场，经营者基于与政府之间合同的约定享有特许经营权，不享有物权。

其三，对于按照政府出地、市场出资的公私合作模式（PPP），往往是在城市综合交通枢纽、公交场站、城市绿地等地下空间以及城市边角地建设的公益性停车设施，采取划拨方式供地。此种情形下，停车场已经经过建设成为一个独立的专有空间，可以成为不动产客体，一般也应当确认建设单位对于停车场拥有所有权。只是此种所有权与市场化运行下的停车场所有权相比，受到更多限制，例如期限、收费等。

第三，公共停车场的经营人与使用车位停车的民事主体之间的法律关系。经营单位取得经营权，停车人使用公共停车场与经营者之间的法律关系属于民商事合同关系，此时政府部门与停车人间并不产生直接法律关系，这一点并无歧义。但是停车人与经营者建立何种合同关系则存在不同认识。一种认为是双方成立场地租赁合同关系，停车公司不承担车辆保管或安全的义务。另一种主张是双方成立保管合同关系，经营者应当对因自己过错未尽到合理的保管义务导致的全部损失承担责任。笔者认为，对此应当区分情形而论，对于并未完全实行市场化经营，收费及用途仍属于政府管理，仅由经营单位具体实施的情形，仍属于公物的使用，并未完全转化为私人财产，原有公物的状态和属性未根本改变，经营单位提供的实质上是一个场地，应当认定为占地租赁合同关系，例如道路划线停车位等。对于经营单位取得土地土地使用权投资建设，实行完全市场化运行的公共停车场，土地物理状态和原有用途发生改变，停车场接受停车服务的经营场所，经营者提供的产品是停车服务，既包括使用车位，也包括车辆保管、停车设施的安全保障等，此种情形下应当认定停车人作为消费者与经营者建立了停车服务合同关系，经营者应当承担一定的安全保障义务，不应单纯理解为租赁关系或保管关系。

公共停车场商业化运营的约束机制

（一）对道路公共停车位的设置应规定具体条件和程序

城市道路设置停车位并收费会产生巨额的经济利益，政府部门在规划和设置道路停车位时可能为了部门利益的需要，超出需要和道路通行必要承载量设置停车位，这就需要对道路停车位的规划、设置的条件和程序予以明确规定，对政府行为进行必要限制，通过城市道路的通行功能和停车这两种用途之间的权衡和合理分配，控制道路停车位设置的数量和比例。

（二）完善公共停车场经营权取得的制度

城市公共停车设施商业化运营客观上要求将公共停车设施交予特定的市场主体负责经营，那么到底哪些企业有资格经营公共停车场，这些企业应具备哪些条件，对此目前并无明确的法律规定。市场准入条件与主体资格规定的法律缺失赋予政府在授予经营权过程中过多的自由裁量权，可能导致标准“因人而定”，极易导致政府部门与企业勾结，滋生腐败，也可能导致政府在确定经营权主体时以竞争者的出价高低为评判标准，忽视对其经营资质的考察，导致公众利益受损。因此应当制定相关法律法规，明确城市公共停车位商业化经营的市场准入条件与主体资格。

（三）保证信息的及时公开和公众参与权

一是在商业化运营的筹备中，对于城市公共停车场商业化运营的对象、方式、步骤、时间、申请人的资格条件等内容应当及时以公告的形式向社会发布。二是经营权的取得方式、获取过程与结果、政府与取得经营权的企业签订的协议中事关停车人权益的内容应当公开。三是保障公众的广泛参与。在确定公共停车场商业化运营前，为了保证政府决策的科学性，应当开展民意调查、健全现有的听证制度，切实保障公众参与。在商业化运营过程中，政府应积极受理社会公众的投诉，督促经营企业积极履行合约义务及社会责任，确保公众利益不因商业化运营而受损；四是对公共停车场的收费机制根据市场化程度的情形作出明確规定。对于政府主导、企业经营的情形，完善停车收费的定价机制以及费用收取的流向、用途等制度。

参考文献：

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