日本大城市与中山间地域的地域福利：现状、议题、展望

桥川健祐

一、序言

根据2015年的人口普查结果，对比1920年调查开始以来的数据，可以发现，日本总人口首次转为减少趋势，人口减少社会来临。日本的人口减少成为问题并非现在才开始的。第二次世界大战后，日本经历了经济高速成长，不足25年便升为世界第二大经济大国，出色地实现了战后复兴。然而，与此同时出现了从中山间地域向城市的人口流动，即战后复兴伴随着高速的城市化与过疏化。政府公文里首次出现“过疏”一词，是在《经济社会发展计划》（1967年3月13日内阁会议决定）中①日本总务省，《平成19年度第1次人口过疏问题座谈会》，分发资料2，http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/jichi_gyousei/c–gyousei/2001/kaso/kasomain3.htm, 2014年12月2日。。繁荣的经济成长背后，隐藏着日本某些地区经历了50多年人口减少问题的实情。

现在，人口减少不再仅是中山间地域的问题。虽然如上所述日本总人口转为下降趋势，但仍有地区人口不断增加，主要是大城市。人口增加、流入和流出现象频繁的大城市和人口不断流出导致人数持续下降的中山间地域，二者的生活状况和所承受的生活压力迥异。然而，本文将详细阐述的是，大城市与中山间地域、城市化与过疏化问题，正如硬币的正反两面，仅分别考虑各自的解决方案是不充分的。对于大城市与中山间地域，地域福利的问题应该如何解决，也是今后不得不面对的问题。

此外，笔者感到，大城市与中山间地域在地域福利方面，各自抱有固有的问题和议题，两地区绝不能一概而论。因此，虽然较为粗略，笔者也将尽量整理出问题的全部情况。下文二、三部分将涉及大城市、中山间地域各自的现状与议题。第四部分将涉及城市化与过疏化现象发展的主要原因，进一步根据第二、三部分的内容，以城市与中山间地域的根本性关系为基础，论述城市化与过疏化发展会产生什么问题。之后，第五部分将聚焦于大城市和中山间地域今后的地域福利问题、城市居民社区参与方式、对作为改造中山间地域实践方法的资源开发的看法等，以及大城市与中山间地域各自的、包含这些在内的政策议题，并阐述展望。

二、日本大城市现状

（一）日本的大城市是什么

言及日本的大城市，很多人首先会想到被称为三大城市的东京都特别区、大阪市、名古屋市。实际上，人口普查中的三大城市也是指这三者。所谓三大城市圈，是指包围着这三大城市的首都圈、近畿圈与中京圈。另外，也有六大城市而非三大城市的说法，是将前面的三者加上横滨市、京都市与神户市。

另外，在人口普查里，东京都特别区以及2016年现政令指定都市被视为21大城市。本稿中言及的日本的大城市便指这21大城市。下面简单介绍这21大城市相关的大城市制度。

日本的大城市制度，通常指地方自治法上“关于大城市的特例”以及“特别区”的相关规定而来的制度。历史上可以追溯到1878（明治11）年的郡区町村编制法、1888（明治21）年的市制町村制以及1889（明治22）年的东京、京都、大阪的三市特例①此特例中，三市并未设置市长、副市长，而采取了与一般市不同的体制，因此于1898年（明治3年）被废除。。1992（大正11）年，由于在人口、经济实力、事务处理能力等方面，东京、京都、大板三市与其他城市的不同待遇不适于实情，便颁发了六大城市行政监督法，在三市外增加横滨、名古屋、神户。此后，1943（昭和18）年施行东京都制，剩下的五大城市经过迂回曲折的过程后，根据1956（昭和31）年修订的地方自治法，变为政令指定都市。此外，现行的指定都市制度是根据上述“关于大城市的特例”所设计的（大衫，2011：1–5）。

（二）大城市所尽职责与特征

根据“以横滨·大阪·名古屋3市开展大城市制度构想研究会”所发报告《牵引日本的大城市——以创设“都市州”构造改革构想》，不仅在日本，大城市也在其它国家发挥着以下重要作用：

（1）作为国土全境的人、物、情报的重要关节点形成国家的骨骼。

（2）作为创造经济活力、文化、艺术等新价值的源头，综合性地牵引国家全体。

（3）以推进先进的政策领导全国各城市。

（4）作为大城市圈内的中枢城市，以高度聚集的城市机能牵引都市圈全体的活性化。

（5）面临城市型灾害、交通堵塞、流浪者问题等特有的城市问题，被要求解决最近的就业对策、城市公共设施老朽化、地球温室效应等议题。

大城市都承担着以上圈域内的中枢任务，而如图1所示，近年来21个大城市逐渐呈现多样化，实际状况日益不同。

图1： 大城市规模及中枢性

其中2000年前后转移为政令指定都市的市的某些情况尤为不同。例如由表1人口规模可知，与2000年以前城市平均人口超过174万人相比，2000年以后城市平均人口停留在超过82万人的程度上。另外，与前者4729人/km2的人口密度相比，后者下降到半数以下的2,318人/km2。这些差异的背景是，2000年以后转移到政令指定都市的8座城市都是在平成的合并时期由数个市町村合并而来的。这8座城市，即所谓城市地区，有兼具广阔的农山渔村区域的特征①这些城市被大西称为“国土缩小型大城市”（大西，2007:62）。。因此，2000年以前罕见的状况变得常见，大城市逐渐呈现多样化成为现状。

表1： 政令指定都市相关数据

（三）大城市面临的生活议题

在大城市面临的生活议题中，近年来常被提起的是集合住宅内孤独死与生活贫困者问题。城市地区的集合住宅具有以下3点特性：“1.一起入住使居民的均质性很高，高龄化激生；2.自治会等互助机能逐渐衰弱；3.集合住宅的物理形态容易阻隔居民间的交流”（山本，2014∶124）。虽然目前为止第1点被视为中山间等持续过疏化地区的问题，但因为有些集合团地中出现了超过50%的高龄化率，所以也被当作城市地区的界限集落问题②只是需要强调后叙的到DID（人口集中地区）的距离的问题等，与中山间地域的集落界限问题有根本性不同。。它也同样被视为引起高龄化激增的原因之一。另外，2和3与孤立和孤独问题密切相关。根据平成28年版的高龄社会白皮书，如图2所示，东京23区在自家死亡的65岁以上的独居老人数呈现逐年增加的趋势。再者，如图3所示，独居者死亡一周后尚未被发现的例子并不罕见①《高龄社会白皮书》，平成28年版，第50页。http://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w–2016/zenbun/28pdf_index.html, 2017年1月5日。，其中也有死后3年才被发现的例子②日本厚生劳动省，《打造适合高龄者一人安心生活社区推进会议（目标零“孤独死”）报告书》，2008年，第1页。。

图3： 独居者死亡后经过相当长时间被发现的事件数

此外，大城市对于灾害的抵抗力极弱。比如2011年东日本大地震导致首都圈内大多数铁路停止运行，道路发生大规模堵塞，也阻碍了巴士和的士等车辆运行。结果，上班、上学者无法回家，首都圈内约515万人（内阁府推测）归家困难。人口拥挤导致公共电话基本无法使用，安否状况难以确认③《东京都归家困难者对策实施计划》，平成24年11月，第7页。。这是人们亲身经历的，一旦公共交通和公共设施出现障碍，城市机能立刻短期麻痹的事故。再者，2014年8月，暴雨导致广岛市出现泥石流，多家房屋被冲毁，74人死亡。这里本是山体斜面的森林区域便是容易引起泥石流的土壤结构，后在经济高速成长期被开发成住宅区，这些灾害的共同点在于都是由于城市化带来的人祸。换言之，城市化便是将对灾害抵抗力很弱的地方进行人工改造。汲取上述经验，在考虑今后城市生活的问题上，这种做法有必要真正加以制止④另外，根据平成26年版《人口、经济社会等日本未来情况相关舆论调查》，将“大地震等大规模自然灾害的发生”作为将来的不安要素的人占47.9%，在全部项目中位居第二，仅统计大城市的情况，则出现52.9%的高比例结果。

图4： 各都道府县合计特殊出生率

除此之外，还有一些意外的数据。人口多、长期人口流入使人口持续增加是大城市的特征之一，但看合计特殊出生率（图4）可知，包含主要大城市的首都圈、关西圈的数值低于全国平均值，尤其是东京居全国最低。其原因之一是合计特殊出生率与30–49岁女性未婚率相关。存在相关关系的原因尚未明确，能想到的理由是进入社会工作的女性持续增加导致晚婚化发展①根据大和总研咨询解决方案（consulting soryu–syonn）第三部主咨询师米川诚的报告，2015年6月17日，https://www.dir.co.jp/consulting/insight/public/20150617_009827.html, 2016年1月2日。、由于保育所不足使教育孩子的环境不够完善等。再加上由于非正式雇佣者比例增加②2015年11月4日日本厚生劳动省颁布的《关于就业形态多样化的综合实态调查》报道称，非正式社员（非正规雇佣）的比例自统计开始以来，首次超过4成。，原本不打算结婚、进而言之由于经济困窘无法决意结婚的人不断增加。在过去从地方进入大城市便能找到工作，然而现状却不那么称心如意。

地区社交活动。近年来，不仅被称为相互扶持活动的无偿活动，导入会员制等有偿活动也在扩展。以社会福利协议会等为中心的活动组织化一如既往地开展着。

这些活动的背景如上所述，使人际关系稀薄化，导致孤立、孤独不断蔓延。近来正在实施访问独居高龄者、为其配送食物的送餐服务，以及作为创建高龄者的居住场所与生存价值的对策的：在可步及范围内增加公民馆等公共设施，近来在城市地区活用不断增加的空巢住宅，举行聚餐和迎新活动，等等。多数地区每个月开展数次或每周开展一次此类活动，但也有地区每周开展两三次，多的地区一年中每天都会举办沙龙活动等住所福利事业。除此之外，各地也正将灾害时需要照看的独居高龄者和残疾者名单化，为灾害时民生委员、儿童委员等能进行监护和避难指导而开展的组织安排活动。然而，虽然这些活动目前为止由自治会和町内会等地缘组织承担着活动主体，但近年来负责人的高龄化成为议题，如何继续开展此类福利活动成为困扰各地区的问题。

从主体来说，这些活动的相关主体以NPO和企业等居多，且多种多样，这是城市地区的特征之一。例如民营企业最近参加送餐服务的例子日益瞩目，在与看护相关的事业方面，邮局快递员和送报员等在配送时向独居高龄者打招呼，将其精神状态报告给社会福利协议会和地区综合支援中心等有关部门的活动也不少见。也有自治团体正在实施面向超市工作人员的应对老年痴呆者的培训，构建一个发现疑似迷路的老人时能向有关部门联络的体系。地域福利活动主体多样化，可以说是城市地域福利的特征，在今后被寄予厚望。

三、日本中山间地域的现状

（一）什么是日本中山间地域

首先以《中山间地域等直接支付制度》为基础整理一下与中山间地域相关的定义。本制度是从2000年开始实施的，在农业生产条件不利的中山间地域，以集落为单位，为了维持、管理农业用地而缔结的协定，并在依此进行农业生产活动等时，根据面积交付一定钱数的制度①②《中山间地域等直接支付制度手册》，平成28年4月改订，第4期对策。。与本制度相关的中山间地域在法律与农林统计上的定义如下：

中山间地域在法律上的定义是根据该制度的对象地区规定的。这里的对象地区，是指根据《特定农山村法》、《山村振兴法》、《过疏地区自立促进特别措置法》、《半岛振兴法》、《离岛振兴法》、《冲绳振兴特别措置法》、《奄美群岛振兴开发特别措置法》、《小笠原诸岛振兴开发特别措置法》等指定的地区②。

另外，农林统计上的定义是指在表2所示的4个农业地区类型中，符合中间农业地域和山间农业地域的地区称为中山间地域。

较早的数据显示，中山间地域占日本国土总面积的比例为73.0%，占耕地面积的40.2%。另外，中山间地域占总农家数的43.6%，在日本农业中占有重要地位③《中山间地域等直接支付制度的最终评价（参考资料）》，平成28年4月改订。。

表2： 农业地域类型

（二）中山间地域承担的职责与特征

中山间地域具有农业的多面机能（保持水土、涵养水源、保护自然环境、形成良好景观的、文化传承、保健休养、维持地区社会活性化、保障食料安全），守护着包括城市居民在内的人们的财产和丰富的生活①日本农林水产省，http://www.maff.go.jp/j/nousin/tyusan/siharai_seido/s_about/cyusan/index.html,2016年12月28日。。2011年日本大地震如实展示了中山间地域生活与城市生活的关联。福岛核电站事故的放射能污染谣言造成经济损失，尤其导致了农业产物等价格腾飞，在震后也威胁着城市居民的生活。可以说，没有中山间地域，城市生活也不复存在。

另外，到DID（Densely Inhabited District, 人口集中地区）所需时间等显示了城市地区与中山间地域的区别②原则上，人口密度为每平方千米4000人以上的基本单位区在市区町村的境域内互相毗邻。这些毗邻地区的人口在人口普查时将5000人以上的地区称为“人口集中地区”（日本总务省统计局，http://www.stat.go.jp/data/chiri/1–1.htm,2016.12.26）。。不仅市政厅等公共窗口，购物、医疗、社会福利等生活必需品也有向人口集中居住地区集中的倾向。由图5可知，到城市周边地区和远离城市中心的中山间地域需要通勤时间是必然的。这一点与下一部分的生活议题密切相关。

图5： 距离DID（人口集中地区）所要不同时间的农业集落数占比

（三）中山间地域的生活议题

首先是医疗问题。例如，笔者进行田野调查时，在三重县松阪市内的某过疏集落中，从周边地区过来出诊的医生那里得知，该集落的医疗所每周只开放三天，且仅在14–16点之间开放。到综合医院所在的市街地区再快也要70分钟以上的时间。假设在市内有人因心肌梗塞昏倒，在市中心昏倒的情况与在该集落昏倒的情况下活命的可能性存在巨大差异。高龄化的发展使视医疗为必需品的人的比例不断增加，对于重新考虑移居的人来说，便利的医疗对生活而言是不可或缺的条件之一。

其次，交通问题也很重要。在中山间地域等人口过疏化的地区，大多数居民都持有驾照，人人拥有私家车的情况也很普遍。在城市地区，一家一台车，甚至有些家庭没有私家车，而在中山间地域普遍存在未满18岁的孩子都能每人拥有一台轿车的情况。这也反映了中山间地域公共交通不便利和移动手段受限的情况。另外，不仅各处的民间交通巴士，中山间地域市营巴士也因为成本问题减少了运营车数，其中也有被废线的地区。虽然也有用小型社区巴士和应需巴士代替以上车辆的地区，但一天最多也只有三辆，多数地区巴士车辆数有所限制。但是与之相对应的是关于上述到医院等医疗机关的交通方式，选择私家车以外的交通方式的人并不少。笔者在三重县内其余过疏集落对居民进行调查了解到，2012年一年里，高龄者在驾驶时从悬崖坠落死亡的事故发生过2起，原因虽然尚未判定，但上了年纪继续开车时，判断力变迟缓是必然的事情。实际上，本调查中，多数人认为“现在还可以开车挺不错，但到了无法开车的时候会不安”①高尾居民自治协议会，《高尾地区安心生活的调查报告书》，2014年。。另外，本地区有去参加友好往来沙龙的人，但到那里参加者也是乘私家车或者搭朋友顺风车而来的。由此可见，交通手段不仅是去医院和购物等日常生活必备的移动手段，在坚持参加沙龙、社团活动等闲暇活动上也是不可缺少的。

过疏化引发这些议题，也引起了人口流出、人口减少的持续，乃至逼退了从事福利事业的人员，形成恶性循环。能否在一定程度上抑制人口流出、人口减少问题，是一个既陈旧又崭新的议题。

（四）中山间地域社会福利的活动与主体

中山间地域的地区社会福利活动基本上与大城市相同，以看护服务、沙龙活动、送餐服务等小地区福利活动和小地区社交活动为主。然而，与大城市不同的是，中山间地域的人口流入相对流出少，与很久以前相识的人之间依然保持着关系，居民关系未见稀薄化，因此看护活动的组织化看似并非特别必要。同时，如上所述，很多地区存在公共交通方面的问题，实施集落高龄者的购物旅行、围绕集落开展移动贩卖等福利事业的事例也越来越多。

另外，通过农业作业等维持健康、与他人保持关系是中山间地域和过疏化地区的特征。不少高龄者将每日照看农作物视为自己的人生价值。还有一点需要注意，虽然被称为人口流出，但未必都是向大城市流动，也有亲子居住在坐车1–2小时可到的范围圈里，周末才回老家。因此从生活支援的观点考虑，对于包括与分开居住的孩子的关系在内的生活实态的把握也是必要的。

在主体方面，既有上述在民间超市、便利店计划、实行购物旅游和移动贩卖的事例，也有社会福利法人把白天不用的迎送用面包车利用起来实行购物旅行的例子。此外，也有不少小学校区大小的地区，居民自治组织和地区自治组织等居民组织以合资的共同商店的名义，复兴被撤掉的超市，承担汽油站运营的事例。其中，居民自治组织募集资金设立公司和NPO法人，承担上述福利事业，因此与就业也有着微妙的关联。期待今后能像活用此类地区资源创造工作场所这样，进行更多地域福利活动实践。

四、大城市与中山间地域的关系

（一）经济成长引起的人口移动——城市化与过疏化

20世纪50年代以后，由于能源从石炭、木炭转换成石油的“能源革命”，重化学工业化政策急速进展。再加上，日本以汽车产业为中心的制造业发展，贸易黑字不断增加，如文章开头所述，1968年日本荣登了GNP世界第二的经济大国的地位，即所谓经济高度成长时期。在这个过程中，日本的产业结构发生了剧烈的变化。从图6、7可知，第二次世界大战后日本产业重心从第一产业向第二、第三产业转换。然而其弊端是，山村地区的就业和收入机会被迅速剥夺，从山村流失了大量劳动力（保母，2013∶14–15）。在这里，以上文中山间地域的定义所包含的过疏地区的数据为基准，确认一下从地方向城市的人口移动情况。

图6： 各产业（3部门）15岁以上就业者数及比例的推移（实数）

过疏地区的人口减少并非逐渐进行，而是有一定的阶段。如图8所示，从1965年开始到1975年前后，人口急速减少（第1阶段），之后约10年间，减少速度变缓（第2阶段）。然而，从1990年前后开始人口再度以高比例减少，尤其是2000年以后减少的幅度有所增大（第3阶段）①过疏地区第1阶段的人口减少是指每户家庭向城市流出的“社会减少”现象。从第3阶段之后，社会减少，加上由于新增儿童数相较于死亡人数较低而造成的“自然减少”现象持续，造成了今天过疏地区的现状。。第1阶段与经济高速成长时期重合；第2阶段受到石油危机影响，是经济发展放缓时期；第3阶段由于泡沫经济，经济再次繁荣，之后虽然泡沫破灭，但仍是由小泉内阁为代表的小政府路线时期，倡导新自由主义政策和经济全球化突飞猛进的时期，同时与过疏地区人口开始转为自然减少的时期重合。因此可见，经济增长和人口移动是相互关联的。

图7： 不同产业（3部门）15岁以上就业者数及比例的推移（占比）

根据野口教授所说，“国际生产力的强化对全球化竞争时代的市场来说是至关生死的议题，因此提高生产力不可或缺”，从中孕育的市场的合理选择“成为引起地区社会的不安定的主要原因（自由职业者的固定化→产生低收入群体→形成格差社会→引起社会不安定→增加犯罪→地区社会共同体崩坏）”（野口，2008：342–343）。原本“过疏问题与大城市的过密问题一样，本质上是日本经济高速成长的不良影响中诞生的双胞胎——而且还是同卵双胞胎”，“从人口论的观点来看，过密问题和过疏问题是互为表里的问题，是从同根生出的两条茎叶”。这类观点从过去一直被指责（安达，1981∶79–80）。只要不阻碍新自由主义政策和经济全球化，进而提出改变的战略，日本经济也就不会停留在野口所说的恶性循环的状态，由此引发的城市化与过疏化今后恐会持续发酵。

此番舆论中，民间会议体、日本创生会议（会长：增田宽也）于2014年5月发表的《增田报告》中，关于2040年896个市区町村可能消亡的言论引起巨大关注。在那之后，“地区消亡”等冲击性关键词不胫而走，财政以“选择和集中”为议题进行投资，将过疏化进行到底，更加导致了威胁过疏地区居民生活的事态。提出战胜这些理论的对策，对于守护安土重迁者继续安心生活的地域福利工作人员来说是当务之急。

（二）大城市与中山间地域的社区比较

与大城市因人口流动导致人口流动性高相对，中山间地域基本上以人口流出较多，流入并不常见。因此，大城市的社区与中山间地域的社区必然存在性质上的差异。

据广井所说，农村型社区和城市型社区具备以下特征（这里广井所说的农村型社区可看作与中山间社区同义，城市型社区与大城市社区同义）。以下引用一段较长的原文。

“‘农村社区’可以说是指‘与共同体一体化（吸收化）的个人’的关系，每个个体基于某种情绪（或者非语言性的）基础，以一定的‘同质化’为前提，以高度密集的形式组成相互关系。与此相对的‘城市型社区’是指‘独立的个人与个人的结合’关系，个体的独立性很强，其相互关联的基础是共同的规范和规则，语言的比重更大，以个体间一定的异质性为前提。”（广井，2011∶80–81）

将上述观点整理至表3。广井认为，不存在哪方优于哪方，两者都（不如说是其均衡）很重要（广井，2011∶83）。

农村型社区以共同体为基础，互酬关系在好的方面的意味更浓。而与此相对，城市型社区由于以个体相关联为基础，其形成绝非易事，即城市型社区的形成需要一定的市民意识。另外，由于近来双亲工作的家庭与单亲家庭长时间劳动的常态化，不在自己居住地区的时间较多。这些与人口移动的因素叠加，正如牧里所指出的那样，职住分离过多导致与地区社会的联系减少和居民自治机能低下。此后，“职住接近的地区的社会复兴才是重新思考少子高龄化社会的机会”（牧里，2013∶22）。

表3： 社区形成原理的两种类型

广井同样在经济的成长、扩大期向平稳期发展之际，从职住接近的观点出发，提出“生产社区”与“生活社区”再融合的必要性。“从各种意义上说，经济和生产、消费，雇佣和劳动相结合的活动和福利事业，很有可能使社区自然形成”。“只要创造出社区（广义上），那么应用在经济活动相关的生活中的对策和政策就很重要了。”（广井，2013∶39–40）城市型社区一度抛弃了互酬关系，换言之城市型社区是试图根据市场交换解决问题的共同体。相反，市场社会展现不安的状态之时，构建从前的共同体——农村型社区所持有的互酬关系，创造包含互酬关系的市场交换的场所，改造原有的市场交换关系，这些是有效的。这也可能导致重新构建城市型稀薄化的人际关系，并向不断弱化的农村社会注入活力。

五、未来的大城市与中山间地域的地域福利——支持参加与开发的政策

（一）目标是在大城市过上丰富的生活——老年友好城市的构想

2015年修订《护理保险》的核心之一，是将目前为止以个人机能训练等为中心的护理预防事业，与以地区活动和生活支援活动承担者的身份参加社会的活动，置于看护预防事业的位置上（日常生活支援综合事业）。即，转变思考方式，认为比起维持身体机能，通过参加社会活动与人联系、对他人和社会做出贡献对于看护预防更加有效。这与举世瞩目的积极老龄化概念相通。

2007年WHO提出老年友好城市（Age–friendly City）的项目，这一项目逐渐将日本等几个自治体纳入其中。它的基础是所谓积极老龄化（Active Aging）的概念。积极老龄化的定义是“为了人们年老后生活质量不断提高，给予最适合的健康、参与、安全的机会的全过程”（WHO，2007∶19）。这是以世界高龄化与城市化为背景，以居住在城市的高龄者为对象提出的概念。与之相应的，老年友好城市是指无论对象是男女老少、是否身患残疾，适于所有家庭居住的城市。

积极老龄化（Active Aging）被图8的决定性因素左右。其中最重要的是“社会性决定因素”“经济性决定因素”，它们也是今后考虑地域福利的重要因素。由于孤独、社会孤立、文盲与缺乏教育、虐待、纷争被害等原因，高龄者的身体障碍与早期死亡的风险大幅度提高，社会支援（与社会的联系、人际关系等）、教育与终生学习的机会、和平、从暴力与虐待中被保护等，是增进健康、参加、安全的社会环境的主要原因；收入、劳动、社会保护（社会保险项目）这三个方面对积极老龄化起到重要影响。另外，劳动也包含家庭内部的无偿劳动和公益志愿活动，后者因为能扩大交际范围、促进心理健康而对高龄者有利，同时也能对地区社会和国民做出重要贡献（WHO，2007∶29–53）。这与上文中提到的广井和牧里的思考，即与今后所追求的地域福利的理念相一致。

图8： 积极老龄化的决定因素

另外，由于“积极老龄化方式（Active Aging Approach）基于对高龄者人权的尊重和自立、尊严、看护、自我价值实现等相关的国际联合原则”，“战略计划是从‘基于需求（Needs Base）’的方式（前提是以高龄者为接受对象），向尊重老年人在生活的方方面面获得平等的机会与待遇的权利，即向‘基于权利’方式转变”（WHO，2007∶22）。永田认为，参加社会福利分为政治参与和社会参与。政治参与分为在政治过程中参与政策决定过程（宏观的政治参与）与成为提供服务的利用者（微观的政治参与），同时有必要认识到政治参与和社会参与是相辅相成的（永田，2015）。牧里也指出，如果参与政策决定的机会受到局限，则参与社会连带活动也难以充分保证。即地区居民参加建造城市活动与地域福利活动是在参与居民政策制定后才活跃起来的（牧里，2007∶68）。为了实现在大城市丰富的生活，不仅仅需要地区活动和福利活动的参与，政策参与、参加意见制定更有可能持续下去，这也与下述的政策议题有关。

（二）从中山间地域的发现——调和自然生态系统与人类社会系统的资源开发

在思考今后地域福利的问题上，上述已经讨论过职住的接近、“生产社区”和“生活社区”再融合的必要性。其中把握这些问题的关键便是中山间地域。

野口指出“近代化和城市化将自然生态圈与人类社会分离开了，二者的边界领域是中山间地域的集落。”“地域福利的重要议题之一，是如何调和自然生态系统和人类社会系统”（野口，2016∶43–44）。笔者从过疏地区复兴的视点和方法之一出发，重点考察社会福利的资源开发问题。考虑到资源开发对调和自然生态系统和人类社会系统有效，在这里介绍其中一部分。

资源究竟是什么？白泽（2007）和田中（2008）等整理过社会福利学对资源的理解，指出资源是设施、机关、法律、制度、设备、资金、物品以及人才及其具有的技术与能力等，无论有形或无形都可以视为资源，是能够满足需求的东西。从服务和看护的角度换言之，社会福利学中的社会资源有从福利服务的受益者（消费者）方理解的倾向。另外，关于资源开发的必要性，尚无言及其具体方法、开发的资源是什么等方面的先行研究（桥川，2017）。

过疏研究里的资源多用地区资源等词汇表达。地区资源本身与生活密切相关，其灵活运用不仅限于消费行为，也关系到生产与资源循环、维持环境、保全的活动。也就是说，即使是同样的消费对象，消费会生出一些与再生产相关的东西，或者消费行动本身对地区作贡献时的自带部分就是地区资源。这样的观点与社会福利学上的社会资源的理解方向有所不同（桥川，2017）。

另外，以在开发物是私有还是公有的所有制的观点以及是否实行商业行为，即是否进行市场交换为核心，可将资源开发分为四类（图9）。因此，在过疏地区的再循环问题上，资源开发与地域福利活动一样以互酬性为基础的同时，有必要意图建立包含经济活动的“共有商业资产化”（桥川，2017）。并且，目前此类行为已经付诸实践。今后积累相关事例，精进实证研究，并将其作为方法论整理下去很有必要。

图9： 资源资产化的四种类型

（三）政策议题 ——超越分权化的连带与协同

进入20世纪90年代后，由于国家向地方的权限转移，地方分权化发展。正如大家所说，2000年后地域福利成为主流，社会福利突入地域福利的时代。虽然2000年以后地域福利计划被推迟，但也占据法律一席之地。最近掀起了关于地域福利政策制定义务化的讨论①2015年9月，日本厚生劳动省发布了《实现以人人相互扶持的地区构造为目标的福利服务——应对新时代提供社会福利的愿景》。据此，2016年8月厚生劳动省同样设置了“‘我的事·大家的事’地区共生社会实现本部”，旗下设置了劳动集团（working group）之一的“强化地区居民主体意识的议题解决能力·关于协商支援体制的讨论会”。在本讨论会上，2016年12月末提出的年中汇总中，提出现在将政策制定作为努力义务，使地域福利计划的政策制定义务化的方案。。地区自治与居民自治的基本路线是地域福利的理念，今后在长远考虑大城市与中山间地域的存在方式的问题上，不能断言没有研究价值。

之所以这样，是因为地域福利计划是以自治体为范围进行政策制定的，其规模和政策制定能力有很大的地区差距②从全国地域福利计划的政策制定状况来看，与城市区部“政策制定完成”占86.8%相比，町村部仅停留在52.3%（2015年3月，据日本厚生劳动省的调查）。。当然，为了尽量缩小这些差距，在财政方面有向地方交付税、交付金等再分配的措施。然而能够自发利用地区资源的丰富的人才质量，和由其引发的潜在赚取外汇的能力，以及将其作为政策议题进行整理、加以实施的能力，与大城市相比，中山间地域无论如何都要贫乏得多。这一点从财富蛋糕大小的差异上也很容易想象。分权化一方面作为实现地域福利理念必须实施的方针，另一方面将责任委托给各自治体，也很容易煽动自治体间的竞争。

调和这些矛盾的负责人本应是都道府县，然而都道府县也受到分权化和财政健全化的影响，主动领导以上组织的事例并不常见。分权化使市区町村自治体成为焦点并被寄予厚望，但在今后也将进一步要求都道府县承担调整机能。另外，不仅限于都道府县单位，根据自治体间的连带、自治体间契约构建的地域福利组织，尤其是形成包括大城市和中山间地域的广阔的居住圈，创造出基于连带的地区循环型经济，实现大城市与中山间地域的共生，这些将是对于人口减少社会软着陆型生活方式的探索。

六、结语

前面已经提到，大城市与中山间地域的地域福利，虽然在实情上存在巨大差异，但其实是表里一体的关系。另外，研究两地各自的政策的必要性自不用说，而作为一体探索解决问题的线索也将成为今后的议题。

不仅限于日本，世界能否阻挡这股城市化和过疏化的洪流呢？至少，只要日本尚处在新自由主义政策和推动全球经济的时期，导致人们被吞没在生活合理化、效率化的洪流中，抑制上述问题的希望也将化为泡影。前些时日在某个集会上，曾经听到有关城市部集合团地的购物巴士运行事例的对话。由于在郊外兴建大型超市，周边的小商店集体关门，方便购物的场所不断减少。因此，启动购物巴士计划的目的地是包括大型超市的。食品、生活必需品是为了维持生活所必须的，所以不能一概批判这种做法，然而这样下去是否合适，应该不只笔者一人对此抱有疑问。

人们的生活很受政治和经济状况左右。在既存的政治与经济结构中，制造出微型和中型范围的、人人相互扶持的组织，这种地域福利实践十分重要，然而从地域福利的观点来看，政治和经济的存在本身也关系着不断被描绘着的未来。

地域福利的研究者和专家自不用说，作为当事人的居民、市民人人发声，进行商议，将其付诸实践的方法才是最便捷的方式。

参考文献

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