东盟终身教育资历参照框架和质量保证系统的构建及启示

张伟远　谢青松　王晓霞

摘要：全球进入了跨国和跨地区的资历对接新阶段。东盟终身教育资历参照框架的建构和通过质量保证系统保障资历和学分互认的对等性，逐步实现东盟十国之间各级各类教育和培训的衔接与沟通。应对我国十三五规划纲要提出的建立国家资历框架，东盟建立一体化资历参照框架的理念和方法，对我国资历框架的顶层设计具有三方面的启示：一是国家资历框架不是要推翻已有的地方资历框架，而是要建立能把所有地方资历框架对接起来的参照框架，让学习者的学习成果能够得到全国范围内的认可和转换；二是建立国家资历框架需要考虑与国际上的资历框架对接，资历框架要让无论是出国学习还是来华学习的人们，无论是学历课程、培训课程，抑或工作场所的學习和职业技能学习，他们获得的学习成果都能按照资历级别和标准得到认证和认可，从而为所有人提供灵活弹性的阶梯式终身学习机会；三是建立资历框架必须有相应的质量保证机制，包括机构内部的质量保证系统和外部的质量评审机制，这在继续教育、职业教育和培训领域尤为必要，如果缺乏内部和外部的质量保证机制，学习者的学习成果认定就缺乏透明性、公平性和对等性，终身教育资历框架也就成为难以落地的空架子。

关键词：终身教育；资历框架；资历级别；资历标准；质量保证

中图分类号：G72 文献标识码：A 文章编号：1009-5195（2017）05-0012-09 doi10.3969/j.issn.1009-5195.2017.05.002

*基金项目：北京市教委“直属单位业务发展-北京开放大学终身教育研究基地建设项目” （PXM2017_014251_000011）。

作者简介：张伟远，博士，教授，博士生导师，北京师范大学远程教育研究中心（北京 100875）；谢青松，副教授，重庆广播电视大学/重庆工商职业学院大数据应用研究院（重庆 400052）；王晓霞，博士，副教授，北京开放大学远程教育与开放学习研究院（北京 100081）。

一、研究背景

我国在2016年颁布的“国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”中，提出建立个人学习账号和学分累计制度，畅通继续教育、终身学习通道，制定国家资历框架，推进非学历教育学习成果、职业技能级别学分转换互认（国务院，2016）。国家发改委新闻发言人赵辰昕在解读“国家资历框架”中，提出重点开展以下三项工作：一是组建国家资历框架管理机构，发布国家资历框架，制定统一的学习成果、认证标准；二是建立国家资历框架认证平台，建设国家学习成果转化管理网，学习成果认证服务体系等基础设施，为学习者建立终身学习成果档案；三是推进同层次或不同层次学校之间，学校与行业、企业、培训机构之间，区域之间实现学习成果互认（央广网，2016）。因此，国家资历框架是要建立国家层面的统一的学习成果和认证标准，即资历框架的级别和标准，实现我国各地区之间学习者取得的各种类型学习成果的互认，为全社会人们提供继续教育和终身学习的阶梯和途径。

建立终身教育资历框架是多年来国际教育改革的热点和重心。根据联合国教科文组织终身教育研究所、欧洲培训基金会、欧洲职业培训发展中心发布的《全球区域和国家资历框架目录》（2015版）一书中的统计，全球资历框架的发展规模已达到前所未有的水平，建立资历框架的国家总数超过150个，覆盖联合国列出的193个主权国家的3/4（CEDEFOP，2015）。终身教育资历框架的国际发展已经进入到跨国家跨地区学习成果互认的阶段。例如，截至2017年4月，欧洲32个国家完成本国资历框架与欧洲资历框架的对接，从而实现32个欧洲国家之间学习成果的互认（CEDEFOP，2017）。2017年5月，在南非约翰内斯堡举行的南部非洲发展共同体资历和认证委员会会议中，15个成员国联合发布了南部非洲发展共同体资历框架，促进区域内各国资历框架的对接和互认。委员会还建立了区域资历认证网，作为共同体成员国的资历认证工具（SADC，2017）。

为了促进区域内各级各类教育和培训之间的衔接和沟通，东盟在2014年正式推出东盟资历参照框架，2015年全面推广。同时，东盟积极协助成员国加速国家资历框架的制定或完善，并通过多方举措推动各国资历框架与东盟资历参照框架的对接，基于统一的资历级别和标准，实现跨国的学习成果认证及认可。2015年12月31日，东盟轮值主席国马来西亚外长阿尼法宣布东盟共同体正式成立（ASEAN，2017）。东盟共同体以政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体三大支柱为基础，涵盖6.22亿人口，经济总量约2.6万亿美元，成为世界第七大经济体。东盟共同体的成立进一步推动了资历框架的区域发展。

2016年11月，在亚太经合组织（APEC）颁布的《共同行动》中，提出推进在教育标准、资历和学分体系方面的信息交流，探索互认措施（借鉴《东盟专业资格证书参考框架》等文件中的措施）（外交部，2016）。这表明了东盟资历参照框架的建设在亚太地区的领先地位。为此，在制定我国终身教育资历框架中，研究东盟资历框架有一定的借鉴和现实意义。

本文旨在通过文献分析和国际比较的方法，描述和分析东盟资历参照框架制度的顶层设计，以实现东盟各国之间资历框架的对接，包括基于学习成果的资历级别对接、资历标准对接以及质量保证系统三个主题。我们期望，本研究结果能为我国建立终身教育资历框架起到启发作用。

二、东盟终身教育资历级别对接的方法和成果

终身教育资历框架是把正规教育、非正规教育和无一定形式学习的学习成果，统一到一个框架中。建立资历框架的第一步就要建立统一的终身教育资历框架的级别，简称资历级别。

在东盟10个成员国中，各国建立资历框架级别的年代不同。新加坡在2005年建立了6个级别的劳动力技能资历框架（SSG，2017）；马来西亚在2007年建立了8个级别的国家资历框架（MQA，2007）；菲律宾在2012年建立了8个级别的国家资历框架（PQF，2012）；印度尼西亚在2012年建立了9个级别的国家资历框架（ETF，2014）；柬埔寨在2012年建立了8个级别的国家资历框架（NTB，2017a）；文莱在2013年建立了8个级别的国家资历框架（MOE，2017）；泰国在2014年建立了9个级别的国家资历框架（MOE Thailand，2017）；越南在2014年完成了建立8个级别的国家资历框架计划书（UIL，2017）；老挝在2015年完成了建立8个级别的国家资历框架计划书（SHARE，2016a）；缅甸在2014年完成了建立8个级别的国家资历框架的草案（EPIC，2014）。

从上可以看到，在东盟10个成员国中，有7个国家的资历级别是8级，2个国家的资历级别是9级，1个国家的资历级别是6级。面对各国资历级别的不一致性，为了能够实现区域内资历和以学分为形式的学习成果的互认和转换，东盟在分析成员国已有资历框架的级别和标准的基础上，2014年制定了8个级别的东盟资历参照框架，2015年东盟各成员国的国家资历框架可以与东盟资历参照框架进行对接，逐步实现东盟各国之间资历级别的对接，其对接结果详见表1。

从表1可以看到，虽然东盟各成员国的资历级别存在差异，但基本上都能够与东盟资历参照框架各个级别进行对接，如印度尼西亚的8级（专家）和9级（分科专家）与东盟资历参照框架8级对接；泰国的9级（博士）和8级（硕士+证书）对应东盟资历参照框架的8级。同时各个成员国的不同名称的资历级别也能够进行对接，如老挝第6级的工匠大师和印度尼西亚的文凭四级相当于学士层次，新加坡的高等证书二级与缅甸的技能证书二级对应。

然而，在东盟资历参照框架出台后，由于东盟各国已有资历框架的多样性和复杂性，虽然有欧盟专家团队的帮助，各国资历框架与东盟资历参照框架的对接工作难度大，争论多。例如，从表1可以看到，东盟资历参照框架第一级是属于普通教育的小学层次还是初中层次不确定，印度尼西亚是对接的小学和初中层次，泰国最近改为对接初中层次。而欧洲资历框架的第一级是小学，这也为东盟资历参照框架与欧洲资历框架对接带来了困扰。

三、东盟终身教育资历标准对接的方法和成果

构建统一的终身教育资历框架，涵盖各级各类教育和培训的学习成果，需要制定与资历级别对应的资历标准，即每一资历级别需要达到的通用标准，才能保证不同国家资历级别之间的可比性、公平性和对等性。

制定资历参照级别通用标准，需要做两方面的工作：一是资历参照级别通用标准的维度，二是资历参照级别通用标准的内容描述。2003-2015年，东盟不同国家先后制定了本国资历级别标准维度（见表2）。

从表2可以看到，东盟10国的资历级别通用标准维度的划分是不同的，其中两个国家的资历通用标准是5个维度，5个国家的资历通用标准是4个维度，3个国家的资历通用标准是3个维度。即使是相同数目的维度，其维度的内容和表达也不尽相同，如菲律宾的3个维度的描述是知识，技能、价值观、应用，独立性；缅甸的3个维度的描述是知识和技能，应用和能力，责任。

2013年，东盟秘书处在研究了10个成员国资历级别通用标准的不同维度以后，提炼出3个通用和核心的维度指标，包括知识和技能，应用，责任和责任感（张伟远等，2015）。2014年，东盟秘书处在咨询欧盟资历框架专家队伍的基础上，把东盟资历参照框架通用标准维度精简为两个，分别是：知识和技能，应用和责任。并确定了这两个维度的含义：知识指各种事实性和理论性知识；技能指实践技能和认知技能；应用指在实践中知识和技能的运用；责任指自主程度，包括做决定的能力和对自我及他人的责任感（SHARE，2016a）。这两个维度最终作为各成员国资历参照级别标准的维度对接参照系。东盟各国资历通用标准维度的核心内容，都归属到知识和技能、应用和责任两大维度之中。2014年，东盟发布了东盟资历参照框架8个级别通用标准的最终版，要求各国按照这个版本进行对接（见表3）。

从表3可以看到，东盟资历参照框架不同级别在知识和技能、应用和责任两个维度上的标准和要求有着根本区别，这一资历级别通用标准也就成为东盟10国进行资历框架对接的参照标准。

表3 东盟资历参照框架各级别的通用标准

[级别＼&知识和技能＼&应用和责任＼&1＼&掌握基本的通用知识，具有执行简单、直接和常规任务的技能＼&能够在结构化和常规环境中工作，需要密切支持和监督＼&2＼&掌握大众化和事实性知识，具有基本的实践技能＼&能够在结构化的环境中解决日常问题，在监督下具有一定的自主判断能力＼&]

续表3

[3＼&掌握原则性、概念性知识，具有选择和运用基本方法、工具、材料和信息的能力＼&具有在稳定但稍有变换的情境中，解决常规问题的能力；具备在提供一般性的指导、判断和规划基础上，自主解决问题的能力＼&4＼&掌握一个领域中广泛的技术性和理论性知识，具有适应过程的能力＼&具有在易变但是可以预测的情境中，解决不熟悉问题的能力；在解决不熟悉问题时，能承担起提供宽泛的指引的职责，并表现出一定程度的自主性＼&5＼&掌握一个领域详细的、技术性的和理论性的知识，并具有分析能力＼&具有在多变的情境中，解决复杂和较为抽象问题的能力；具备在活动中自主评价，在解决复杂和有时抽象问题时具有责任感＼&6＼&掌握一个领域的专业技术和理论知识，并具备批判性思考和分析的能力＼&具有在复杂多变的情境中，解决复杂和抽象问题的能力；在提升能力、解决复杂和抽象问题时表现出积极性、适应性和自主性＼&7＼&掌握一个领域的前沿知识，作为批判和独立思考研究的基础，拓展或重新定义知识或者实践＼&具有在复杂且不可预测的情境中，提出并检验创造性方法以解决抽象和突发问题的能力；具有专业的判断能力，能够促进专业知识和实践的发展，具有管理团队的責任感＼&8＼&掌握一个领域最先进、最专业的前沿知识，能够进行独立的、原创性的思考和研究，创造新知识或新实践＼&具有在高度专业化和复杂的情境下，提出并检验新理论以解决复杂、抽象和突发问题的能力；具有权威和专业的判断能力，且能通过长期的研究管理和高度的责任感，拓展专业知识和实践，并创造新知识和新工艺＼&]

（资料来源：ASEAN，2014）

四、东盟终身教育资历参照框架和质量保证 系统

资历框架和资历对接要得到社会认可和有效实施，配套的质量保证系统是关键。只有具有质量保证的教育和培训的学习成果，才能保证资历和学分的对等性。与东盟资历参照框架相应的有三个质量保证系统：一是“东亚峰会职业教育和培训质量保证框架”；二是“东盟质量保证框架” ；三是由“国际高等教育质量保证机构网”制定的“质量保证良好实践指南”（Bateman & Coles，2016；SHARE，2016b）。东盟秘书处要求成员国在实施资历框架中遵循以上三个质量保证体系的准则。以下对这三个质量保证系统进行简述。

1.东亚峰会职业教育和培训质量保证框架

这一质量保证系统由澳大利亚和东盟在2012年制定，由一整套的质量保证原则、指引和工具所组成，目的在于促进和监测各国职业教育和培训质量保证体系的改进，促进成员国之间的合作和相互了解，推动区域内和跨区域的教育和培训发展，支持区域内的劳动力流动。此框架应用于东亚18个国家，包括东盟10国。

东亚峰会职业教育和培训质量保证框架包括四方面的内容：一是原则（透明性、问责、持续改进、灵活和响应能力、可比性）；二是质量标准（机构内部标准和咨询专家提出的标准，两者都基于建立、责任和改进要素三个方面）；三是质量指标（背景、投入、过程、产出/产品指标）；四是核心内容（适用范围、原则、质量标准、质量指标和管治）（见下图）。

图 东亚峰会职业教育和培训质量保证框架综合图

（资料来源：Bateman & Coles，2016。）

至2016年，老挝、柬埔寨、印度、印度尼西亚、缅甸、菲律宾、泰国、越南等8个国家，已经按照东亚峰会职业教育和培训质量保证框架，进行了资历质量保证系统的自我评估，并在专家顾问协助下制定了质量保证系统改进行动计划。

2.东盟质量保证框架

2013年在越南河内举行的“东盟质量保证网”圆桌会议上，批准开展“东盟高等教育质量保证框架”项目，2014年，项目简称为“东盟质量保证框架”。这一项目旨在通过制定区域高等教育质量保证框架，促进高等教育一体化，推动区域内高等教育的资历互认。项目工作组成员来自马来西亚资历局、东南亚教育部长组织区域高等教育与发展中心、菲律宾的院校认证协会、泰国国家教育标准和质量评估办公室、越南教育测试与考核总局、东盟大学网络和文莱国家认证委员会（SHARE，2016b）。

东盟质量保证框架提供的是通用原则和实施方法，为成员国之间提供高等教育质量保证的共同基础和相互理解，加强资历认证程序。东盟质量保证框架包括四个相联的组成内容，称为四个象限：第一象限为外部质量保证机构；第二象限为外部质量保证标准和流程；第三象限为机构内部质量保证；第四象限为国家资历框架。

第一象限中对外部质量保证机构的评价指标有10条：具有明确的机构使命和目标；具有执行外部质量保证的法律依据和获得国家主管机构的认可；具有质量评审的决策和自主权；具有标准化和公开透明的董事会成员委任系统；具有良好治理、透明和问责制的政策和管理措施；具有持续改进和不断创新的发展；具有足够的资源；与国内外的主要利益相关方保持合作；具有控制、审计和评估所有操作流程的可靠系统；具有向公众通报政策、程序、规范、标准和评估结果的机制。

第二象限中对外部质量保证标准和流程的评价指标有10条，其中标准方面有4条：以学习者和社会利益为重；与国际接轨和适合院校内部质量保证体系；必须有利益相关方参与以满足各方需求；向公众开放和持续应用，并适当考虑文化的多样性。流程方面有6条：具有计划或机构的自我评估报告、现场考察、反馈、正式决定和跟进程序；评估必须客观、公平、透明，并在适当的时间和范围内进行；给质量评审人员提供定期培训，并对评审人员的表现进行评价；保证评审人员的敬业精神和道德操守；采用周期性评估，以促进质量保证活动和过程的持续改进；建立申诉机制，并向公众开放。

第三象限中对机构内部质量保证的评价指标有10条：机构对质量保证负有主要职责；质量保证促进机构自主权和社会责任之间的平衡；机构内各级人员和其他利益相关方的参与和合作；质量文化对教学、学习、研究、服务和管理的支撑；具有明确责任的结构化和功能完善的内部质量保证体系；由高层管理人员颁布和支持的质量保证体系，确保有效实施和可持续发展；提供足够的资源，建立和维持有效的质量保证系统；机构有正式的审批、定期审查、方案和激励等机制；定期监测和审查质量，以便在各个层面不断改进；具有质量保证的机构、计划、成果和质量流程的最新信息的网站，供公众查阅。

第四象限中的国家资历框架的评价指标有10条：促进学习和培训的渐进性，包括对先前学习的认可；通过资历认可支持学生和员工的流动；基于学习成果的评价，强调以学生为中心的学习和能力培养；支持学习路径和进展的一致性、透明度和灵活性；资历框架有资历级别和资历标准的描述，并且可以基于学分系统进行互认和转换；资历框架具有国家政策的支持；利益相關者要积极参与制定和实施国家资历框架；具有授权的实施国家资历框架的机构，并有认可的质量保证原则和标准的支持；国家资历框架是动态的，建立定期评审机制以满足不断变化的需求和发展；授权给资历框架和质量保证系统的信息中心建立门户网站，供公众查阅。

东盟质量保证框架中针对以上四个象限的40条评价指标，对每条指标又提供了具体的指导性说明，并列出用于质量评估教育机构需要提供的材料及样例。

3.质量保证良好实践指南

国际高等教育质量保证组织在2003年发布了“质量保证良好实践指南”，以支持和维护高等教育条款和质量保证标准，指南在2006进行首次修订。随着信息交流技术的发展和教育多元化给全球高等教育和质量保证带来的巨大冲击，为保证指南的相关性和有效性，国际高等教育质量保证组织委员会在2014-2015年对指南进行了评估，并在2016年发布了新版的“质量保证良好实践指南”，目的在于推广内部质量保证和外部质量保证的良好实践（INQAAHE，2016）。

指南提出了三个具体目标：一是为创建新的外部质量保证机构提供框架指引；二是为外部质量保证机构进行内部和外部评估提供标准；三是促进外部质量保证机构及其员工的专业发展；四是促进外部质量保证机构的公众责任。

指南包括四个部分的内容：一是外部质量保证机构和组织机构的职责。外部质量保证机构是公认的、为高等教育机构和公众所信任的机构，要建立有效的机制避免在决策中产生利益冲突；评估人员要具备执行外部质量保证任务的相应技能；外部质量保证机构拥有所需的资源。外部质量保证机构要帮助教育机构制定内部质量保证的政策和机制，支持内部质量保证系统不断完善，并保持与国际上的质量保证团体的联系。二是外部质量保证机构的关注点是促进优质教育和学生成就。虽然质量主要是教育机构本身的责任，外部质量保证机构要提出标准，并提供自我评估和外部评审要求的明确指导。三是外部质量保证机构需要公布质量保证评审的政策和决议，发布有关质量保证过程和成果的报告。外部质量保证机构要确保质量保证评审中的公平性和独立的决策程序，并制定有效的上诉处理和投诉程序。四是外部质量保证机构需要制定教育输出和教育输入的质量保证机制。

五、对我国顶层设计的启示

以上对东盟终身教育资历参照框架顶层设计的研究结果，對我国制定国家终身教育资历框架的级别、标准和质量保证体系方面，具有三方面的启示。

1.建立国家层面的资历框架要考虑与地方已有资历框架的对接

从东盟构建资历参照框架的方法来看，面对东盟各国不同资历框架的级别和标准，东盟并不是建立一个全新的东盟资历框架，而是在综合东盟各国已有的资历框架基础上，制定与成员国都能对接的东盟资历对接参照系，通过各国资历框架与东盟资历参照框架的对接，间接实现东盟各国之间资历框架的对接，从而形成成员国之间基于学习成果的资历和学分互认系统。

目前，我国存在着不同的地方资历框架级别和标准，如国家开放大学10个级别的资历框架，广东7个级别的广东终身教育资历框架，重庆工商职业学院4个级别的职业教育和培训资历框架，我国香港地区7个级别的资历框架等。即使资历级别的数目是同样的，但层次并不相同。如广东和香港的资历框架都是7个级别，广东资历框架的第一级相当于小学，香港资历框架的第一级则相当于初中。同时，地方资历框架中的资历标准维度和通用标准描述也是不同的。借鉴东盟建立资历参照框架的方法，在构建我国国家资历框架中，我们不是要推翻已有的地方资历框架，而是要在地方资历框架的基础上，建立与不同地方资历框架都能对接的国家资历参照框架，通过国家资历框架作为参照系，形成各地资历框架之间的对接，让所有学习者的学习成果能够得到全国范围内的认证和认可。同时，从东盟资历框架对接的实践可以看到，如果已经存在着多种多样的资历框架时，要实现资历对接的难度很大。因此，我国国家资历框架需要尽早出台，以减少后续地方资历对接工作的难度。

2.建立国家层面的资历框架要考虑与国际资历框架的对接

国际上资历框架的发展已经从一国对接到跨国对接。东盟资历参照框架的构建和实施，就是为了实现成员国之间各级各类教育和培训之间的衔接和沟通。同时，东盟正在与欧盟、澳大利亚和新西兰等国家进行资历框架的对接，最终达到东盟国家学习者获得的学习成果，通过学分的形式不仅得到东盟国家的认可，同时获得国际的认可。资历框架跨国对接的发展趋势，对我国境外学习成果认证和认可带来了新的挑战。随着人才流动的加速，我国每年都有大量的人员出国学习和回国工作。据统计，2016年我国出国留学人员总数达到54.45万人，较2012年增长14.49万人，增幅为36.26%。2016年留学回国人员总数为43.25万人，较2012年增长15.96万人，增幅为58.48%。2016年来华留学的人数达到44万人（教育部涉外监管信息网，2017）。同时，我国每年到境外进修的各行各业人员不计其数。随着资历框架的全球性发展，我国学习者在境外获得的各类资历，在回国后如何认证和认可是一项艰巨而复杂的任务。根据教育部留学服务中心的数据，在开展境外学历学位证书和高等教育文凭的认证咨询服务以来，截至2014年年末，已累积完成68万份涉及123个国家（地区）的近百种文凭证书的认证评估（教育部留学服务中心，2016）。随着工作场所学习和职业技能的资历出现，资历认证的范围和复杂性极大增加。因此，在构建我国国家层面的资历框架时，我们需要考虑与国际上相对完善的跨国资历框架的对接，以便使我国学习者在境外获得的学历、资历、技能等学习成果，通过认证得到认可，从而从根本上促进我国教育国际化和终身学习社会的建立。

3.建立国家层面的资历框架要建立相应的质量保证机制

如同各国或者跨国资历框架一样，东盟资历参照框架强调相应的质量保证机制。要实施各级各类教育和培训之间衔接和沟通的终身教育资历框架，质量保证是关键。只有建立了共同的可以遵循的质量保证机制，学习成果的认证才具有透明性、公平性和对等性，学习者获得的资历和学分才能得到互认和转换。从这个角度来讲，缺乏质量保证机制的资历框架会成为一个毫无意义的空架子。质量保证机制一般包括机构内部的质量保证机制和外部的质量评审。以继续教育、职业教育和培训机构为例，在实施资历框架中需要按照资历级别和资历标准开设课程，一方面遵循内部的质量保证机制进行课程的计划、开发、过程、成效的系列评价，以保证达到资历级别的标准和教学成效；另一方面需要由外部的第三方评审机构进行质量评审，学习者只有选择具有质量保证评审的继续教育或者职业教育及培训的课程，通过考试获得的资历和学分才能得到认可。目前我国的内部质量保证机制和外部的资历评审机制尚未完善，尤其在继续教育、职业教育和培训领域刚刚起步，外部也还没有设立我国政府认可的第三方质量保证评审机构，这将成为我国建立国家层面资历框架的核心任务之一。

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收稿日期 2017-07-31 責任编辑 田党瑞