顶层设计，让上海基层民政有了源头之水
——第八工作组随队纪实

◎ 本刊记者 李雪

顶层设计，让上海基层民政有了源头之水
——第八工作组随队纪实

◎ 本刊记者 李雪

4月的上海正是繁花似锦之时，早晨8点半出门、晚上不时暗访的工作节奏，似乎有些辜负春光，却装着民生暖意。救助站、精神卫生中心、养老院、社区为老服务中心、低保家庭、街道社区服务中心……在7天时间里，民政部党组成员、社会组织管理局局长詹成付带队的第八工作组对上海市宝山区展开了深度调研和工作推动。

跨省甄别机制，让回家路不再迷茫

2017年4月25日，上海市救助管理二站工作人员吴若恒等三人带着马小兰（化名）回到了她的家——江苏省徐州市沛县阎集乡董庄村。

十几年前，马小兰离家流浪，2016年在上海得到救助，住进精神病院，2017年3月22日转入上海市救助管理二站。

二站救助的流浪乞讨人员，大多是由于各种原因滞留上海无法返家的，一共有近800人，其中多半有精神或身体障碍。在站长马超英看来，救助工作不但要保证他们的基本生活，还要帮他们构建或接续社会关系、恢复社会功能，其中回归家庭就变得很重要了。

相对于积极帮着马小兰找家的工作人员，她自己并不主动，只说自己是山东人，不想回家。“根据口音，我们判断她可能来自江苏北部，”救助甄别科长梁熙武说，“有一次，她偶然提到了阎集董庄，使我们锁定了目标。”工作人员通过当地派出所，联系到了马小兰的丈夫，并发了她的照片，但之后她丈夫的电话再也接不通了。梁熙武判断：俩人应该熟悉，但不想相认。

2017年4月22日，在上海救助管理二站，站长马超英（右）和老人聊天

事实确实如此，马小兰离家十几年，丈夫又找了妻子，她的儿子也已经成家了。吴若恒找到村里协调，最终马小兰的婆婆迫于舆论压力，答应收留她。并非每个返家的人都能被亲人的怀抱所迎接，有的是拒绝与冷漠，有的是空无一人的老屋……“这种情况并不少，我们只能联系当地政府，村里不行找乡里，把他们安顿好我们才能放心。”梁熙武说。

马小兰是上海市救助管理二站第339个回归家庭的受助人员。自2010年成立以来，马超英就把“甄别寻亲”放到了重要位置：从设立专项奖金鼓励全站职工搜集甄别寻亲线索到成立救助甄别科；每月召开甄别工作例会通报情况，寻找重点和解决方法。在实践中，他们摸索总结出了一套行之有效的办法，并与寻亲救助网、今日头条、血样DNA比对等形成互补：通过检查受助人员随身携带物品确认其身份的物品甄别法；通过方言辨别、口音识别、聆听梦话、倾听自言自语确认其家乡的语言甄别法；通过受助人员所写文字来获取信息的文字甄别法；将各地标志性建筑、景点、风情民俗图片让受助人员指认的图像图片甄别法；通过交流帮助受助人员拼凑整合记忆的记忆甄别法；通过观察受助人员饮食习惯、生活习惯寻找线索的观察甄别法；反复询问受助人员问题，多次验证，确定正确信息的递进询问甄别法；运用心理疏导和关爱辅导、放松训练、个别访谈取得受助人员信赖的社工甄别法。在大数据时代，这种深入日常生活、深入乡间地头的“笨办法”显示了效果。截至2016年，上海市救助管理二站进站2171人，通过甄别寻亲出站329人。

中午时分，宝山区友谊路街道为老服务中心图书馆内老人们在看书

2014年，上海市救助管理二站开始尝试建立跨省甄别联动机制，发挥各自区域优势，熟悉当地语言、生活、风俗等，提高对长期滞留的受助人员甄别查询的效率。目前，武汉、南京、烟台、宜春、六安、泰州、海门、苏州、义乌等24个救助管理站加入。从2014年7月至今，通过跨省甄别回到家的23人。

“我要回家，我要回家……”，受助人员正在上课，看到马超英走进房间，他们大声说着，加入的人越来越多。在上海市救助管理二站，已经形成了一种寻亲找家的氛围。希望，让这里焕发出别样的光彩。“人需要自由和尊严”，马超英说，“在救助站，自由肯定是有局限性的；当他回到家，得到自由，而为人的尊严才是完整的。”

养老要实现三个全覆盖

游廊曲折，紫藤如瀑布倾泻而下，暗香清涌，阳光透过花枝，让草地上闪着银色光芒……这里是上海宝康老年公寓的花园。这家建于2001年的老年公寓有255张床位，目前住着244位老人，健身房、图书室、医务室等一应俱全，自2003年至今累计收住老人1380人。

截至2016年底，宝山区户籍老人共29.97万人，占比达31.3%，深度老龄化形势严峻。顾村镇敬老院是一家公办养老机构，院长王敏娟告诉记者：“敬老院有床位203张，其中有5位是五保老人。由于申请入住的老人多，老人需要先参加评估，根据入院紧急程度排队等候。”

“十二五”以来，宝山区新增养老床位共4249张，各类政府投资达6.13亿元。“去年，所有养老机构安装了自动喷水灭火系统；今年，所有机构都要参与评级。”宝山区老龄办常务副主任周裕红说。

2016年3月运营的顾村和平养老院所在的两栋楼，就是与租户解约后腾出的地方，建筑面积5629.09平方米，初次核定床位141个，后扩至188个，入住157位老人，护理人员22名。养老院负责人任李说：“我们做过调研，4000元左右的价格老人可以接受。租金加上建设成本是1800万元，每个床位建设补贴2万元，如果收住宝山区户籍老人还有每人每月100元运营补贴。入住达到150人，我们可以保持收支平衡。”作为一家民营养老院，成本核算显然非常重要。调查组暗访时，一个细节让大家印象深刻，“到了晚上，有些老人看电视不开灯。每个房间一天给1度电，超出了就要自己掏钱，所以有些不舍得用。”

没有入住养老院的老人同样能在家门口享受为老服务，根据上海市老龄委《关于加强社区综合为老服务中心建设的指导意见》，宝山区友谊路街道打造了10分钟服务圈。友谊路街道社区综合为老服务中心，投资1200万元，建筑面积2278平方米，楼下是社区卫生站，内设日间照料中心、老年助餐中心、图书馆、老年活动室、心理辅导室、智慧健康e站、社区创新屋、癌症俱乐部等。

时至中午，老年助餐中心内人来人往，打餐窗口挂着当周食谱，一荤两素一汤8元。在智慧健康e站，墙上大屏幕滚动显示着老人打电话求助的事项，这是宝山区2015年创新项目“银龄居家宝”，被列入宝山区政府实事项目，为全区60岁以上老年人提供生活服务、主动关爱、紧急救援、走失定位等服务。92岁的徐阿婆独自在家，不慎摔倒，用佩戴在身上的移动端发出警报。第三方公司安康通接报后，联系120及老人子女，10分钟内救护车赶到老人家中，老人得以转危为安。

针对老年人的精神需求，居委会积极开展文体活动。一进宝林二村居民区，右手边有个小广场，老人们在这里晨练、跳广场舞，有什么意见建议也可以在这儿交流沟通。小区党总支书记王立芳说到老年人活动就兴奋得停不下来，“我们成立了‘夕阳红活动中心’，还成立了10支文体团队，戏曲沙龙、红歌合唱队、排舞队、剪纸班……”在小区图书室，几位老人正在开读书会，而在另一个房间，歌舞队的表演服装排得整整齐齐。

目前，宝山区共有养老机构51家，床位共11666张，长者照护之家2家，社区综合为老服务中心7家，老年人日间照料服务中心23个，助餐点19个，老年活动室549个；全面实施老年综合津贴制度，累计发放津贴超过3亿元，共74.5万人次。2017年，优化基本养老服务体系是宝山区养老工作的重点，并将达到三个全覆盖：长者照护之家全覆盖；养老机构、老年人日间照料中心等与医疗卫生服务机构签约覆盖率达100%；150张床以上养老机构设置医疗机构的覆盖率达100%。

低保救助，聚焦公平与精准

2017年4月20日下午，位于上海宝山区张庙街道泗塘三村迎来了一批客人，是民政部第八工作组。穿过狭长的楼道进门，一个不到两平米的厨房，左转，十几平米的房间兼具餐厅、客厅、卧室，一个衣柜、一张双人沙发和单人床占了大半面积，阳台向外扩建，终于容纳下两张单人床。

这是一个三口之家，男主人钱中（化名）49岁，无业，去年得了脑梗，妻子每月有2876元工资，儿子正在上学。这天，只有妻子一人在家，她热情地迎客人进门，介绍自己情况：每月享受904元低保（计算方法为：[上海低保起点数970元-（全家工资收入2876 元-就业补贴870元）÷3]×3=904元）、医疗临时救助、每月72元超市帮困券以及节日补助。“感谢政府对我们的帮助。”她有点不好意思，“我们才40多岁，吃低保不好意思呀，还是应该凭自己的能力吃饭。”

张庙街道低保人数在2010年达到了一个顶峰，有8000多人，工作压力极大。2014年，张庙街道开展了“五色分类登记”，宝山区人大常委会副主任、时任张庙街道办事处党工委书记须华威说：“我们把各类困难人群的经济底数摸出来，根据他们的困难程度、需求不同，划分为重度、中度、一般困难家庭、特殊家庭和关注家庭，分别标注为红、橙、黄、蓝、绿五色，针对这五色人群我们配套不同的帮扶政策。”

2014年，上海提出构建“9+1”社会救助框架体系，即以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的现代社会救助体系。据此，宝山区建立了横向以“民政牵头，部门尽职、社会参与、街镇实施”为模式的救助工作联席机制，纵向区社会救助管理中心、街镇社会救助管理所、居（村）委救助协理员的三级工作体系，救助覆盖面从绝对贫困家庭逐步扩大到低收入家庭。

目前，宝山区共有城乡低保10566人，精准公平是宝山救助工作的一个重点。对就读全日制大学的低保及特殊困难家庭子女给予每人每学年4000元补助，对特困供养老人和享受低保的孤寡、独居老人开展一年4次实物慰问；以街镇救助对象为基数，区、街镇按1∶1配比落实救助工作专项经费，并配套制定经费使用实施细则，确保救助公平高效；将低保审核审批等纳入经济状况核对机制，近年来宝山区经济核对业务始终保持无差错、零投诉。

“1+6”为基层民政带来实质性变化

上海宝山区一共有3个街道，友谊路、吴淞、张庙，其中张庙街道主要是产业工人和动迁安置人员，工作压力大。2010年，须华威到任张庙街道工作，经过一番梳理，他总结张庙有“七多”：低保多、低收入多、老年人多、残疾人多、两劳释放人员多、患重病大病的多、外来媳妇多。

一开始，须华威到区里各个部门寻求帮助，“你推个项目我配套，解决一些困难人群。”2011年春节，针对贫困户的慰问金多了三四十万，平摊下来一个人可能多了50元、100元，节前信访的人明显少了。而往年因为钱少，他们会把发钱的日子定到节前的三四天。

但这毕竟不是长远之计。2014年，张庙街道搞了“五色分类登记”，配套不同的帮扶政策。接下来，帮扶项目、资金从哪来呢？

从2015年起，张庙街道工作有了实质性的改变，得益于上海市委一号课题“1＋6”。“1”是《中共上海市委上海市政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》，“6”是涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者的6个配套文件，将上海社会治理创新、基层基础建设引入一个新时期。

作为街道而言，不但取消了招商引资职能及相应的考核指标和奖励，而且经费由区财政全额保障，工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理方面，“从前我们要靠自己发展经济，先要养活自己，再来解决民生问题；现在区里帮街道配套。2010年我们的可用财力是6000万，2015年是1.6亿。”须华威说，终于可以甩开膀子干了：组建癌症康复俱乐部服务，构建15分钟为老生活服务圈，新建占地1800平米的阳光家园安置残疾人；建立综合帮扶项目阳光驿站……

从前，因为待遇低，街道招的大学生待一两年就跑掉了。而现在张庙街道实有公务员56名，事业编制人员72名，纳入“1+6”配额的社工近300名，各类协管员1000多名。“有钱、有人、有项目，就可以把服务点往下沉，”须华威说，“人往下沉，信息、平台也往下沉，我们已经把服务延伸到了街道的33个居民区。”

詹成付对此非常感兴趣，不时提出问题：社工薪酬有多少、确定拨款金额要考虑哪些因素……顶层设计给民政工作带来的实质性变化，让他非常兴奋，“部门解决化解问题的能力远远不如党委政府，党委政府一给政策，那是制度化安排。放在大的体制改革背景下去解读，这么做，让加强基层民政有了源头之水。”

“回去跟组织汇报时心里更踏实一点”

如果要形容第八组的蹲点工作，有一个词必不可少：突击。2017年4 月17日抵达上海当天，晚上9点到宝山区救助管理站暗访；4月18日下午座谈会后，直接奔赴上海市救助管理二站和上海市儿童临时看护中心突击访查；4月19日与地方随行同志分别后，调转车头，到顾村两家养老院暗访；4月20日上午开会时得知张庙街道工作难度大，决定将低保家庭入户换到了此地；4月26日工作组回京后再赴江苏大丰，到上海流浪乞讨人员托养点突击访查……

“应该说规定动作和自选动作相结合，我们回去跟组织汇报时心里更踏实一点。”詹成付说，“突然袭击，打乱了他们的工作部署。到底有没有糊弄我们？在条件允许的范围内，咱们印证一下。”

谈到对宝山区民政工作的看法，詹成付对于区政府的支持印象深刻。在4月18日的座谈会上，宝山区委常委、副区长袁罡说：“做好民政工作有四句话：站位要高，机制要顺畅，体系要完备，保障要有力。首先是站位要高，我们用什么样的思路、思想指导，是我们做好民生保障工作的前提。民生保障工作是政府的基础性工作、核心工作。所以，很多工作必须由全区去统筹，作为重点问题研究推进。我们宝山在人均财力在上海各区属于靠后的情况下，对于民生保障很多单项都排全市前列。”

“通过公共管理和社会服务，把民政工作全抓进去了”，詹成付说，“我们不能用老的乡镇、街道的概念框架往上海套，宝山区民政局职能图也让我们开了眼界，看到经济发达地区全面建成小康社会背景下民政局的责任如何配置的。”

经过数天座谈、调研、暗访，第八组在第一阶段暂时告一段落，第二阶段就是如何在现有基础上更上一层楼。对此，詹成付提出了需要进一步探讨的问题。“第一，全国性的低保跟专项救助相挂钩，没有低保就没有其他专项救助，怎么能使社会救助更加精准。现在，救助基本以户籍人口为对象，外来人口没有纳进去，怎么能让上海改革发展的成果惠及以常住人口为基础的居民，这可能是亟待破解的难题。第二，公办养老院的精准定位，除了社会兜底的，社会老人谁进、谁不进，得有个先后顺序，让养老公共资源更加公平精准。过去兜底是对困难群众而言，现在要提升，能不能把量再扩大，重新定义保基本的内涵、外延，以及前后顺序？这是先富起来的上海碰到的问题。第三，退役士兵安置要全国一盘棋，统筹考虑，不要造成攀比。第四，流浪乞讨这块比较让人放心。怎么加快跨省甄别机制的建立，马站长提了这个问题，我觉得挺好。倒塌重建上海不存在，但可以依托社区建设，让救灾处和基层社区建设处合手，在社区治理过程中增加灾害意识、灾害观念。最后一个问题，困难群众生活保障这个机制已经有了，下一步的重点是让这些机制运转起来，要研究问题，而且要经常化、制度化、规范化。民政的同志应该是导演，让领导当演员，给他搭建舞台，真正使机制运转起来。”