基于供给侧改革谈中国养老服务业发展问题与政策建议

朱德云 孙成芳

基于供给侧改革谈中国养老服务业发展问题与政策建议

朱德云 孙成芳

当前我国经济进入新常态，加之人口老龄化加速，社会养老负担沉重，发展养老服务业是全面建设小康社会的必然选择。党的十八大及“十三五”规划纲要明确提出加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业以应对人口老龄化。然而，我国养老服务业发展缓慢，有效供给不足，无法满足旺盛的养老需求。养老服务供给主体单一、供需结构失衡、行业发展混乱、体制改革滞后等问题制约了养老服务业的发展。推动养老服务业供给侧改革，要以市场为导向，培育多元化养老供给主体，提供多样化养老服务、老年产品，优化供给结构，整合各类养老资源，提高供给效率。同时，要进一步完善养老保障体系，提高老年人的购买力，扩大养老消费需求。

养老服务业供给侧老龄化

一、引言

人口老龄化是21世纪世界各国面临的重大问题，我国人口老龄化问题具有速度快、基数大、未富先老等特点，给我国经济社会发展带来了挑战。进入本世纪以来我国60岁及以上老年人口比重、65岁及以上老年人口比重不断攀升，两个标准皆超过国际警戒线，截至2015年两个比重分别为14.3%、10.5%。我国较早进入人口老龄化无疑加重了社会养老负担，老年人口抚养比呈现增长的趋势，2015年老年人口抚养比高达14.3%，意味着10位劳动人口要赡养1.4位老人。依据发达国家发展经验，老年抚养比超过17.5%后，每升高1个百分点，人均GDP就会下降0.2个百分点。中国经济进入新常态，经济增速换挡，人口老龄化更使经济增长雪上加霜。

然而，学者们看到了人口老龄化背后蕴藏着庞大的老年群体对养老服务的巨大需求空间，发展养老服务业迎来千载难逢的发展机遇。杨燕绥（2015）认为我国人口老龄化会激发银色产业的活力，将成为新的经济增长点；王丰（2006）认为中国相比发达国家较早进入人口老龄化阶段，财富积累可能会释放“第二次人口红利”，尤其是持续增加的老年群体对养老服务、医疗健康等方面的需求不断扩大。根据全国老龄办发布的《中国老龄产业发展报告（2014）》保守估计，2014-2050年，我国老年人口的消费潜力将从4万亿元左右增长到88万亿元以上，占GDP的比例将从6.9%增加到28%。

同时，在我国政府推行的供给侧改革背景下，关注养老服务业不仅是应对人口老龄化的重要战略举措，而且对优化产业结构、孕育经济发展新动力具有重要的意义。发展养老服务业有利于优化产业结构，加大第三产业对经济的拉动力，弥补“短板”，体现政府保障民生、履行托底职责。习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习中强调着力发展养老服务业和老龄产业，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

二、供给侧改革

供给侧结构性改革，是在中国进入新常态背景下，中国政府站在“十三五”战略规划的全局视野中，为了跨越“中等收入陷阱”、实现2020年全面建成小康社会目标的一大创新。从2015年习近平总书记首次提出至今，供给侧改革初见成效。2017年是供给侧改革的深化之年，2017“两会”政府工作报告提出“必须把改善供给侧结构作为主攻方向，通过简政减税、放宽准入、鼓励创新，持续激发微观主体活力，减少无效供给、扩大有效供给，更好适应和引导需求”。

供给侧改革强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府则提供“稳定的宏观政策、精准的产业政策、灵活的微观政策、落实改革政策和服务质量托底的社会政策”，发挥其宏观调控的优势，注重理性的“供给管理”。供给侧改革实质上就是以调整结构为核心，从供给和需求两侧共同发力，从要素、制度、结构三个层次，最终提高全要素生产力，使经济社会持续健康发展。

从2016年开始我国实现“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”工作任务，其中养老服务业正是我国经济发展的“短板”，是供给侧改革的重要内容。2017年3月6日国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）指出我国以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系已经初步形成。但是，相比西方发达国家，我国养老服务业发展滞后，养老服务业蕴藏的巨大潜力有待挖掘，养老服务业对经济发展的驱动力尚未充分发挥出来。

三、养老服务业发展面临的问题

养老服务业是专为老年人提供日常照料、护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务性行业，涉及为老年人服务的医疗服务业、家政服务业、保健用品和日常生活用品的服务业、房地产业、旅游业、娱乐业、教育业、金融业和咨询服务业等，其核心内容为养老服务和老年产品。家庭、社区、养老机构和政府构成了养老服务的供给主体。老年人则为需求主体，老年人的消费能力和消费观念直接影响养老服务业的总需求（见图1）。自1999年以来我国人口老龄化程度不断加深，养老服务业需求旺盛，但发展缓慢，有效供给不足。无论是供给侧还是需求侧都存在着一定的问题，制约养老服务业的发展。

（一）养老服务业供给侧存在的问题分析

1.养老服务供给主体单一，供给严重不足。养老服务供给主体主要分为家庭、社区、养老机构和政府。家庭承担着抚养老人的主要职责，但是从20世纪末中国家庭结构逐渐发生转变，传统的“大家庭”和“养儿防老”社会习惯不再适应当代的养老需求。依赖“4-2-1”（身为独生子女的夫妇二人共同赡养四位老人和一位子女）家庭结构为老年人提供养老不仅加重子女经济负担，更重要的是子女与老人往往身居异地，无法陪伴老人安度晚年。国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015）》显示，截至2015年5月，我国空巢老人占老年人总数的一半。其中，独居老人占老年人总数的10%。

我国社区养老发展缓慢，尚未实现全覆盖。西方发达国家社区养老已经成为养老服务体系的支柱之一，而1986年我国才首次提出“社区服务”。近年来北京、上海、宁波等大城市纷纷尝试社区养老，社区养老网络完成初步搭建，但是养老服务城乡间发展不平衡，全国城乡社区养老服务覆盖率分别达到70%和37%；受经济发展水平、公共资源配置等因素制约，地区间社区养老服务水平差异大。

养老机构是提供养老服务的重要供给主体，但是我国各类养老机构和设施总体数量远远无法满足2亿多老年群体的需求。2015年全国各类养老机构和设施达11.6万个，每千名老人拥有的床位数仅为30.3张（见图2），远低于发达国家50-70张的水平。按照国际通行的5%的老人需要进入养老机构标准测算，我国养老机构仍然缺乏437万床位，养老服务供给严重不足令人堪忧。

图1 养老服务业基本要素

图2 我国各类养老机构每千名老人拥有的床位数（张）

2.老年人产品、服务类型供给结构失调，供需错位。养老服务业主要提供老年产品和养老服务两类。老年人产品主要包含老年人生活用品、老年辅具、老年保健品、老年人娱乐产品等。随着老年群体不断扩大，中国老龄用品市场供给不断丰富，越来越多的生产和销售企业进入老龄用品领域，提供丰富多样的老年用品。但是老年人用品市场“有货无市”、“有市无货”两种现象同时并存，需求和供给尚未形成有效“共振”。老龄康复辅具用品、老龄护理用品、老龄保健用品市场比较活跃，产品种类比较多，社会认知度较高；而老年人电子产品、老龄文化用品、老龄日用品市场则相对冷淡，其行业发展较慢。企业没有对老年人需求市场做好细分，过于盲目，缺乏针对性，制约其发展。

养老服务包括生活照料、紧急救助、医疗康复、精神关爱、临终关怀、法律咨询等内容。根据养老机构提供的服务类型，可以大致分为生存型、发展型和享受型。生存型养老服务侧重于提供老年人的日常生活服务，发展型侧重于提供老年的健康医疗保健服务，享受型侧重于提供文化娱乐、精神慰藉、紧急救助等服务。随着老年人的身体衰老，老年人对社会养老服务的需求集中于基本医疗服务。然而目前大多数机构提供的养老服务属于低端的生存型，部分地区盲目发展高端养老服务，适用于绝大多数老年群体的发展型养老服务供给不足，养老服务行业呈现“哑铃式”供给。截至2015年，我国城乡失能、半失能老人大约4063万人，占老年人口的18.3%左右。养老机构提供的一般性生活服务无法满足失能、半失能老人的医疗护理需求。《中国家庭发展报告2015》显示，老年人所面对的困难中排名前两位是身体病痛多（38%）和生活难自理（7.6%），目前有26.7%不能完全自理的老年人没有得到相应照料。总体而言，当前养老服务业提供的老年人用品、养老服务不能够有效匹配老年人养老需求。

3.养老机构服务供给效率较低，专业化程度不高。我国养老机构起步晚，缺乏养老服务经验和先进技术支持，在整体上供给效率低。具体表现为：第一，养老机构整体入住率偏低。根据全国养老服务信息直报系统的数据，2015年全国养老机构的平均入住率为56.36%，全国各地养老机构床位入住率大致在40%-70%之间。第二，养老机构之间没有形成良性互动机制，不能有效利用资源，导致部分养老设施的空置浪费。第三，养老机构基础设施落后，养老设备不全，提供的老年服务范围窄，尤其大多数养老机构尚未搭建现代化的老年人信息管理平台、提供远程监护等管理设施。第四，养老服务人员匮乏，专业化服务水平不高。由于待遇低、职业歧视等原因，持有社会工作师资格的持证员工所占比例低，大大降低养老服务水平。

4.养老服务业监管机制不健全，服务质量良莠不齐。中国的养老服务业起步较晚，相应的监管机制尚未健全。虽然政府部门出台了相关法律法规来规范养老服务业，但部分省份对地方养老机构服务的具体规范至今尚未出台。养老服务业门槛低，缺乏统一的管理和监督机制，市场准入、退出机制不完善，导致服务标准化和规范化滞后，行业出现“两极分化”现象，即服务质量差的养老机构高空置率，而服务质量好的养老机构“一床难求”。中小型养老机构资金相对短缺，养老基础设施简陋、服务人员待遇水平低下，为老年人提供的养老服务不能达标，甚至虐待老人事件时有发生。养老机构行业运营缺乏相应的监管机制，运营秩序混乱，价格低、环境好的公办养老机构大多“一床难求”，服务水平较高的民办养老机构出现高价“预售”床位，变相炒房，扰乱了行业秩序。

5.体制改革滞后，社会力量参与养老服务业阻力重重。虽然国家早已开始重视养老服务业的发展，鼓励多方参与养老服务业的发展，但并没有将激励政策具体落实，也尚未明确政府的“兜底”对象和标准；涉及养老服务业的行政管理部门多，职责交叉不清，管理效率低。民办或境外投资的养老机构进入行业门槛高，审批程序繁琐，面临着用地难、融资贵、人员匮乏、设施落后等问题，部分政策的不公平待遇加剧了其运营困难。尽管公办和民办养老服务机构都是具有福利性的社会机构，但是在获取土地、融资、财政补贴等方面遭遇差别对待。例如，公办养老服务机构可以享受到全程较高的财政补贴，而民办养老服务机构仅在建成初期能够得到相对较少的财政补贴，之后自负盈亏，扭曲了行业竞争。据中国老龄科学研究中心2014年“十二城市”养老机构调查数据显示，中国盈利的养老机构仅占19.4%，基本持平的占48.1%，大约32.5%的养老机构处于不同程度的亏损状态。

（二）养老服务业需求侧存在的问题

人口老龄化为养老服务业带来了巨大的潜在需求，但我国老年人对养老服务和产品有效需求不足，主要体现在两个方面：

1.由于养老保险体制不完善，我国大多数老年人收入水平低，购买力低。我国老年人面临的严峻问题是“未富先老”。我国过度依赖单一养老保险支柱——基本养老保险，职业年金、企业年金两大重要支柱发展相对滞后。老年人退休后主要收入来源为退（离）休金，而同样是退休年龄的老人因身份、地区、行业等因素参加不同养老保险所获得的养老金收入差距较大。2014年10月之前我国实行养老金“双轨制”，机关、事业单位的养老金由“财政供养”，且发放的养老金在老年群体间处于最高水平。经测算，机关、事业单位养老金总替代率为90%，保障水平过高；企业职工的总替代率为62.2%，较为适度；新农保的养老金替代率仅为18.5%，保障水平过低。我国绝大多数的老年人集中在农村，享有“新农保”和老年津贴，农村老年人收入微薄，依赖低水平的养老补贴维持生活比较困难。即便是居住城镇的老年人情况也并非乐观。虽然养老金有所提高，但是企业职工养老金替代率呈现下降趋势，维持在40%-50%（见图3），低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》发布的55%警戒线和世界银行提出的能够维持退休前生活水平的养老金替代率至少达到70%水平。

图3 2000年-2015年中国城镇企业职工基本养老保险替代率

2.老年人对养老服务消费观念落后，消费欲望不高。中国传统的“养儿防老”观念在当代老年人心中根深蒂固，即使自身拥有较高储蓄也不愿意入住养老机构，更倾向于居家养老。受传统文化的束缚，大约90%老人愿意把自己的资产馈赠给下一代，不愿意消费或投资于自身的养老产品和养老服务支出。人们对政府鼓励推行的新型养老方式热情不高，对其持有顾虑。以“以房养老”政策为例，北京、上海、广州、武汉等四大试点城市推行“以房养老”政策两年只有60户投保。虽然我国从2005年就有不少城市和机构相继探索“以房养老”模式，却都以失败而告终。

四、推进养老服务业发展的政策建议

积极发展养老服务业是我国应对人口老龄化和经济新常态的一大紧迫任务。推进养老服务业改革要从供给侧和需求侧两侧同时发力，建立多方参与的养老服务供给体系，缓解家庭和政府的养老负担，优化养老服务业供给结构，激发“银色经济”活力，提高养老服务水平，探索出“中国式养老”。

（一）明确政府与市场的作用，各司其职，推动养老服务业市场化

首先，明确政府在养老服务体系中的角色定位，不仅要让政府发挥其对养老服务业的政策引导作用，实现政府托底的职责，更要让市场发挥在养老服务业资源配置中的决定性作用。长期以来，我国政府是养老服务的供给主体，导致公办养老机构效率低，民办养老机构则发展滞后，行业竞争不公平现象存在。所以养老服务业供给侧改革要坚持市场化原则，减少政府对养老服务业的过分干预，鼓励社会力量参与养老服务业，营造良好的行业竞争环境。其次，转变政府投入方式，创新养老服务业PPP供给模式，要鼓励民间资本参与养老服务业，构建家庭为基础、社区为依托、机构为补充、政府兜底的多元化养老服务体系。

（二）调整养老服务业供给结构，促进供需平衡推动养老服务业供给侧改革

要从养老供给结构出发，做好养老服务业发展规划顶层设计，统筹养老服务业发展方向，避免盲目、重复建设各类养老机构。中央政府及相关部门明确养老服务业发展战略，制定养老服务业发展规划；地方政府要结合当地养老需求和具体经济状况制定合理的发展方案、发展目标和政策措施。根据细分的老年群体需求结构，发展不同类型的养老服务机构，扩展养老服务范围，如休闲养生、日常照料、精神慰藉、社交文体娱乐、养老理财咨询等服务内容，满足多层次、多样化的养老需求，从而优化养老服务业供给结构。

（三）不断探索新型养老模式，提高养老服务效率和水平

提高养老服务业整体效率，一方面，要转型升级养老服务方式，鼓励发展“互联网+”养老，搭建智能养老服务综合服务平台，促进“医养结合”。加大智能养老研发投入，推广科技含量高的养老设备，让老年人共享发展成果。另一方面，增强养老护理人才培养，提高养老服务人员综合素质，完善职业技能等级与养老服务人员薪酬挂钩机制，提高养老护理人员的待遇和社会地位。

（四）健全养老服务业的法律法规和管理制度，向标准化、专业化、社会化发展

合理规范养老服务标准，保障养老服务水平，建立行业进入、退出和绩效考核机制，加强政府和非营利组织的合作评估，引导养老机构优胜劣汰。加快建立对公办养老机构运行绩效测试、信息披露、财务监管等制度，主动搭建公私合作平台，共享养老机构优惠政策。

（五）推进体制改革，完善养老服务业发展相应的配套措施

政府在积极释放养老服务业政策利好时，要推进财税体制、土地制度、投融资体制、管理体制的改革，明晰中央政府与地方政府事权与支出责任划分，加大养老服务财政投入力度，在养老服务机构建设用地、融资、研发等方面提供相应的配套支持政策，改革企业所得税和个人所得税，推行与老年人医疗卫生、康复护理等相关的企业所得税优惠政策，对主动承担赡养老人义务的成年子女个人所得税采取税前扣除等政策。推进公办养老机构改革，整合各类养老资源，提高养老资源的利用率，促进公办、民办养老机构合作，共享养老优惠政策，建立养老机构之间的良性互动机制，实现养老服务业的规模效应。

（六）完善养老保险制度，扩大有效需求

推动养老供给侧改革，一方面要在尊重老年群体养老意愿的前提下，挖掘养老潜在需求，发展与老年人需求相匹配的养老产品和服务；另一方面，继续完善养老保障制度，提高养老保障水平，提高老年人的消费能力。完善养老保险制度要从以下三方面入手：首先，推进养老保险制度改革，合并城乡居民社会养老保险，确定全国统一的公共养老金给付水平，地方政府要建立养老金待遇正常调整机制，将养老金的水平与物价水平挂钩，保障养老金不“缩水”。第二，在财政可承受负担的情况下，针对老年人购买养老服务提供适当的财政补贴和税收优惠政策。第三，尽快建立长期照护保险制度。西方发达国家普遍建立长期照护保险制度，而我国长期照料保险制度一直处于空缺状态，根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查，2015年我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，随着我国老龄化加重和预期寿命延长，老年人对长期照料的需求会继续增加。把长期照护服务从医疗服务中分离出来单独运行，不仅能减轻整个医疗保险体系的负担，增加就业岗位，而且能够保证失能、半失能老人享受到专业的日常护理和照料，减轻失能者家庭的负担。

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（责任编辑：董丽娟）

Problems and Policy Implications of Elderly Care Service Industry Development Based on Supply-side Reform

Zhu DeyunSun Chengfang

China's economy has come to the New Normal stage,which increases the pressure of elderly careservice providing.The 18th CPC National Congress and the 13th Five-year Plan have made it clear to develop elder care service industry in response of the ageing population.However,the overall supply of social care for old people can't meet the growing demands for elderly care service.Single provider,unbalanced supply structure and regime barriers restrain the progress of elderly care service industry.The author tries to analyze the problems and explore effective policies to support elderly care service industry development based on the ongoing supply-side reform in China.

Elderly Care Service Industry;Supply-side;Ageing

F592.68

A

2096-1391（2017）05-0090-08

朱德云，山东财经大学财政税务学院，副院长，教授、博士生导师孙成芳，山东财经大学财政税务学院，硕士研究生