深化住房公积金制度改革要抓好方向、重点与组织创新

文/胡金星

深化住房公积金制度改革要抓好方向、重点与组织创新

文/胡金星

住房公积金作为我国一项住房金融制度的创新之举，自1991年在上海市试点以来，在创新住房建设与住房消费融资途径及促进我国住房市场化改革方面发挥了关键性的作用。但随着我国新型城镇化战略的推进、住房制度改革的深入、公积金资金规模的扩大，原有的公积金制度定位及其机制与体制越来越难以适应当前的环境，引起社会各界对住房公积金制度的“存”与“废”之争。根据国外发达国家的实践经验，公共住房金融体系在推动本国住房制度改革、解决中低收入群体住房问题等方面发挥着不可或缺的重要作用,能够在相当程度上缓解中低收入群体的住房压力。

目前，我国住房公积金制度面临的社会经济环境与20世纪90年代初期相比，已发生巨大的变化。我国的住房公积金制度也应与时俱进，根据当前社会经济发展状况与居民居住生活水平，主动进行创新与变革，使之更符合时代和居民的需要。具体而言，应从住房公积金改革的方向、重点、组织保障等三个方面加以推进，使住房公积金制度继续为推进我国新型城镇化进程、深化住房制度改革以及促进房地产市场健康发展的长效机制的形成等提供强有力的支撑。

一、我国住房公积金制度面临的内外部环境发生了巨大的变化

（一）住房公积金制度已成为我国住房金融制度的重要组成部分

我国住房公积金制度最早开始于1991年上海市的试点，1994年起逐步向全国推广，2002年《住房公积金管理条例》正式颁布实施。至今，住房公积金制度已发展成为我国住房金融的重要组成部分，城市住房建设资金短缺现象得以发生根本改变。根据住房和城乡建设部、财政部与人民银行印发的《全国住房公积金2015年年度报告》，截至2015年末，全国住房公积金缴存总额已达89490.36亿元，缴存余额40674.72亿元，实缴单位231.35万家，累计发放个人住房贷款2499.33万笔，共53349.74亿元。规模巨大的住房公积金已经成为一个庞大的“资金池”，规范、合理、有效地使用住房公积金可为继续深化我国住房制度改革提供强有力的金融支撑。

（二）我国正处于城镇化的快速发展阶段

根据国家统计局统计，2015年我国常住人口城镇化率已达到56.1%，正处于城镇化快速发展阶段。其特征之一是大量农村人口快速向城镇集聚，新市民住房问题日益突出。在此背景下，2015年12月中共中央政治局会议明确提出要推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。特征之二是棚户区改造正处于攻坚阶段。根据《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（2015）要求，2015—2017年，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套（其中2015年580万套），农村危房1060万户（其中2015年432万户）。在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（2014）和《中华人民共和国预算法（2014年修正）》影响下，以国家开发银行贷款为主要资金来源的棚户区改造模式正面临着严峻的挑战。此外，我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段。要实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，需要有相应的基础设施投资建设、保障性住房建设等巨额资金支持。总之，我国城镇化已进入快速发展阶段，而户籍人口城镇化率要达到世界发达国家平均水平，在未来的较长一段时间内，在住房领域仍需要有大量资金的支持与推动。

（三）我国住房制度改革的阶段目标发生了根本的变化

住房制度改革是我国经济体制改革的重要组成部分。1991年国务院在《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》中明确提出，城镇住房制度改革长期目标是完成住房商品机制的转换，实现住房商品化和社会化。1998年国务院进一步提出，深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。同年，住房公积金的使用由住房建设贷款全面转向住房消费贷款，公积金个人贷款余额由1998年的156亿元上升到2015年的2864.55亿元，有效地促进了住房分配货币化改革目标的实现。近年来，尽管国务院没有明确提出我国城镇住房制度改革的目标，但根据2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2016年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，住房制度改革的目标已发生较大的转变，即由原来的房地产商品化转为健全符合国情的公平可持续的住房保障制度以及房地产市场平稳健康发展。“公平”要求住房公积金制度扩大其覆盖面，面向更多中低收入群体；“平稳健康发展”要求住房公积金制度在保障性住房供给、住房可支付能力的提升等住房问题方面发挥更加重要的作用。

（四）住房可支付能力不足已成为我国住房的新问题

近年来，北京、上海、深圳、杭州等城市的商品房价格呈现出持续快速上涨的趋势。以上海为例，根据iFinD数据库的数据，2005年上海市商品房平均销售价格为每平方米7767元，2015年上涨到每平方米23590元，而同期上海市城镇居民人均可支配收入分别由18645元上涨到52962元。可见，城镇居民人均可支配收入增长率低于商品房价格增长率。考虑到我国经济增长速度放缓、居民收入水平分化及商品房单套供给面积主要在60平方米以上等因素，商品房价格上涨导致住房可支付能力不足的问题会越来越突出。因此，进一步提高住房可支付能力将成为我国政府住房保障的重点努力方向之一。

二、住房公积金制度改革的迫切性

自1991年以来，面对内外部环境的变化，政府不断出台各种政策法规，以促进住房公积金制度的持续发展，但其定位、管理体制与运行机制均未发生根本变化，使住房公积金制度的公平性与效率日益受到社会各界的质疑。

（一）住房公积金定位的模糊性弱化了其住房保障功能

对于住房公积金的属性是住房金融还是公共住房金融，在现有文件中并没有明确的规定。根据《住房公积金管理条例（2002年修订）》，住房公积金是指国家机关、企事业单位、社会团体及其在职职工等缴存的长期住房储金，属于职工个人所有，仅限用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。因此，住房公积金的定位更偏重于一种住房金融制度的安排，而不是公共住房金融制度的安排。随着住房价格的持续上涨及限购政策的深化，尤其是购买住房首付比例的提升，利用公积金购买住房的门槛越来越高。公积金的缴纳群体并未全面覆盖新市民群体，使其无法利用公积金提高住房的可支付能力，而住房是新市民融入城镇的主要障碍之一。因此，住房公积金定位的模糊性容易引起社会公众对住房公积金用于廉租房等保障性住房建设的质疑与争论，进而会弱化其对现有城镇中低收入群体和新市民的住房保障作用。

（二）住房公积金管理中心的事业单位属性削弱了其融资与风险控制能力

根据《公积金管理条例》的规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位，其主要职能在于编制与执行公积金的归集与使用等。因此，公积金管理中心是公积金职能得到有效发挥的重要组织保障。由于不同公积金管理中心属于不同城市人民政府管理，公积金在不同省市间的流动性较差。此外，一些城市公积金管理中心积极推进住房金融产品创新，如2016年5月12日，安徽省第一只住房公积金住房贷款证券发行成功。但由于公积金管理中心与上级监管主体间是一种委托代理关系，在信息未得到有效披露的背景下，信息不对称导致公积金被违规使用和挪用等现象时有发生。可见，住房公积金管理中心的行政化行为会降低公积金的使用效率，而市场化行为会因信息不对称而加大风险，削弱住房公积金管理中心的融资与风险控制能力。

（三）公积金管理体制的复杂性降低了住房公积金的效率

住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。具体而言，公积金管理体制是由多个层级监管机构构成的等级管理体制。其中第一层是由国务院建设行政主管部门、财政部门、中国人民银行等主体共同构成的。第二层由各省市人民政府建设行政主管部门、同级财政部门以及中国人民银行分支机构构成。第三层由直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立的住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心或（及）分支机构构成。在公积金成立之初，这种住房公积金管理体制能够在较短的时间内通过多个部门的共同合作快速推进住房公积金制度的建立与发展。但随着公积金规模的不断扩大，多头多层级监管的管理体制加剧了信息的不对称性，导致内部的管理成本、对公积金的监管成本以及不同监管主体间的协调成本等急剧上升，进而导致住房公积金管理效率日益低下。

（四）住房公积金运行机制的不完善性加剧了社会的不公平性

住房公积金的运行机制主要涉及缴纳与使用等制度的设计。对于住房公积金的缴纳主体而言，根据《全国住房公积金2015年年度报告》，实缴职工12393.31万人，而根据国家统计局统计，2015年末城镇就业人员40410万人。可见，仅有30%的城镇就业人口缴纳了住房公积金，大量新市民仍没有缴纳住房公积金，因此无法享受住房公积金的低利率贷款等金融支持，这增加了新市民的购房成本，直接影响其市民化进程。在住房公积金的使用方面，住房公积金制度采取属地化管理，在北京缴纳住房公积金，在北京以外的其他省市便不能使用。这种封闭式运行方式加剧了公积金的结构性矛盾，导致中东部地区公积金无法满足需求，而西部地区公积金流动性不足。这种封闭性也极大地打击了流动就业群体缴纳公积金的积极性，使一些在城镇就业的职工，宁愿企业多发一些工资，也不愿缴纳公积金。此外，在高房价及高首付比例的背景下，利用公积金购买住房的群体规模受到很大影响，住房公积金缴存余额逐年增长，由2008年的12116.24亿元增长到2015年的40674.72亿元。因此，住房公积金缴存覆盖面较小、公积金使用的区域性封闭式运行及缴存余额的增长，都使中低收入群体难以通过公积金制度来获取住房的财富效应，进而加剧社会的不公平性。

三、深化住房公积金制度改革的思路

目前，我国住房公积金已形成一个巨大的“资金池”，但住房公积金的定位、管理体制、运行机制、组织保障等方面存在的问题，直接影响到住房公积金制度的可持续性，因此，迫切要求政府深化住房公积金制度改革。在改革的过程中，既要保护好住房公积金缴纳群体的利益，更要积极通过“资金池”的有效运营，为解决更多中低收入群体住房问题发挥关键性作用。具体而言，要从明确方向、紧抓重点、组织创新等三个方面同步推进。

（一）加快向公共住房金融发展是住房公积金制度改革的主要方向

考虑到我国新型城镇化战略及住房制度改革的方向，尤其要解决城镇低收入群体及多数在城镇就业的新市民群体的住房问题。美国等国家的实践证明，以银行抵押贷款的市场化途径解决中低收入群体的住房问题会带来很大的金融风险，而完全依靠政府的财政支出也无法从根本上解决这部分群体的住房问题，唯有加强公共住房金融制度创新才是一条有效的解决问题得途径。

其实，我国住房公积金制度最初设立的目的之一是促进我国政策性抵押贷款制度的建立，这是公共住房金融的重要特征。但在实施过程中，政府并没有对住房公积金制度的定位进行清晰的规定，使我国目前仍没有建立起真正意义上的公共住房金融制度。因此，对于我国住房公积金制度改革的方向而言，进一步推动住房公积金制度向公共住房金融制度发展，对我国新型城镇化战略及住房制度改革具有十分重要的意义。

就住房公积金的功能而言，早期阶段主要发挥住房建设贷款功能，1998年后，在支持住房消费金融方面发挥了重要作用，未来要进一步在公共住房金融领域发挥更大的作用。具体而言，政府要利用住房公积金庞大的“资金池”为包括新市民在内的中低收入群体购房或租房提供强有力的直接或间接的住房消费金融支持。

（二）优化住房公积金管理体制与机制是住房公积金制度改革的重点

住房公积金现有管理体制复杂，管理成本高，主要原因在于：监管主体多，如国务院建设行政主管部门、财政部门、中国人民银行等；管理层级多，有中央、各省市、区住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心等。因此，住房公积金的管理体制改革应从减少管理主体、减少管理层级着手。由于住房公积金主要涉及住房建设或消费金融服务，本质上属于金融服务，确保公积金本金及贷款资金的安全是住房公积金发挥更大保障功能的前提。因此，住房公积金的管理体系改革可考虑采取由单一机构（如银监局）进行统一监管的模式。

在住房公积金的运行机制方面，未来改革的重点要从扩大公积金覆盖范围、促进住房公积金在全国的流动以及更好发挥住房公积金庞大“资金池”的作用等方面着手。一是要进一步扩大住房公积金缴纳主体，要通过法律约束与经济激励双重途径来重点解决就业职工（包括新市民）公积金缴纳动力不足及覆盖面小等问题，进一步把公积金覆盖到在城市稳定就业的新市民群体；二是要加快完善住房公积金互通互联互助的使用制度，促进公积金在全国范围内跨省市合理流动与使用，加快促进不同省市公积金互联，建立一个统一的全国公积金数据库，加快制定住房公积金的互助制度。在住房消费方面，优先支持首次购房或者租房租金支付等住房消费金融，并对缴纳群体使用公积金的次数等作出规定；三是要积极推动住房公积金参与PPP模式，使用住房公积金补充小区住房维修基金、保障性住房供给贷款及贷款担保等途径以盘活40674.72亿元缴存余额资金。通过上述制度的创新与完善，以更好地解决住房公积金制度存在的效率与公平等问题。

（三）加快住房公积金管理中心的组织创新是改革的根本保障

住房公积金管理中心并不是公积金的所有者，而是受委托对公积金进行管理的专业机构。因此，深化住房公积金制度改革需要住房公积金管理中心的组织创新加以保障。

具体而言，住房公积金管理中心要向服务于住房公积金的公共住房金融方向发展，需要对其组织机构进行改革。在国外，其组织形式有政策性住房金融机构、合作住房储蓄银行、公共住房基金等，这些组织形式也是国内社会各界呼声较高的改革方向。其中，合作住房储蓄银行是基于自愿原则的互助性银行，而公共住房基金需要稳定的资金来源与有竞争力的住房运营机构等来支撑。目前，这两种组织形式都难以解决我国新型城镇化及住房制度改革面临的问题。而将住房公积金管理中心转型为政策性住房金融机构，既有助于优化监管体制、促进公积金在全国的流动，也可以进一步发挥住房公积金的住房资金融资与投资功能，是当前我国新型城镇化加速发展阶段中较为现实的选择。

此外，住房公积金管理中心或者未来的政策性住房金融机构，作为受托方，与监管主体间存在着委托代理关系。因此，在住房公积金改革的进程中，住房公积金监管机构要加强信息披露力度，定期披露住房公积金制度、住房公积金存贷情况以及受托方运营情况等信息。其目的是不断提高公积金制度及运营状况等信息的透明度，引进社会监督力量，降低住房公积金制度运行成本，确保我国住房公积金制度的可持续发展。

（作者单位：华东师范大学）