我国公务员职务晋升激励作用问题研究

徐娜

摘要：文章分析了我国公务员职务晋升所起到的激励作用，指出我国现在实行的公务员职务晋升制度，它的激励作用所存在的一些问题，分析了导致这些问题产生的因素，同时提出相关对策建议，如明确晋升依据，丰富激励手段，完善考核机制等，以期能对我国公务员职务晋升制度激励作用的健全起到积极的作用。

关键词：职务晋升 激励机制 公平

当前，我国正处于由经济社会的转型期间，经济环境、经济形态与人们的思想等都发生着深刻的变化。党和国家政府逐渐深刻地认识到：人才资源相对于物质、技术资源更加重要，人才储备才是国家和政府最大的财富。

随着《公务员法》的颁布，公务员职务晋升也进入了规范的軌道。然而，伴随着我国经济腾飞、社会稳定的同时，在公务员职务晋升的过程中也出现了一些问题，小到考察松懈、消息闭塞，大到任人唯亲、暗箱操作，这些问题严重打击了我国公务人员工作的积极性。这些问题的出现，让我们意识到公务员职务晋升的激励作用没有达到预期效果。在这样的背景下，笔者研究了我国职务晋升监督机制的问题及原因，提出了相应对策。

我国职务晋升的两种主要方式分别是职务晋升与职级晋升。职务晋升，指公职人员所担任职务的升迁，即公职人员从低层次上升至较高层次，代表着公务员所处职位的上升、权益的加重、扩宽的责任范围以及工资、福利等方面待遇的提高，意味着更重的权力与更大的责任。职务晋升制度的完善代表着公务员拥有一个平等、公平的晋升环境，提高我国公职人员的工作积极性，有利于我国公务员队伍的发展。

一、公务员职务晋升制度概述

1.公务员职务晋升制度的含义。根据国家相关法律的规定，依据国家管理的需要和公务员自身的表现，由公务员管理机关把公务员由较低的职务升任至较高的职务的行为叫作职务晋升。它意味着公务员在行政职务序列中所处位置的上升、权益和责任范围进一步的提升，以及工资福利待遇的相应改善。

随着公务员制度的完善和发展，职务晋升日益成为政府及政策制定者最为关注和重视、公务员最青睐的晋升方式。这是因为公务员职务晋升具有两个最显著的优点：第一，公务员职务晋升是根据人才的特点，将不同的人才安置最适合他的位置上，从而实现人才的合理使用与配置，有助于公务员系统及时地更新换代。第二，职务晋升所带来的权力的提升与工资收入的增加会满足公职人员的权力、物质与精神上的需求，激发公职人员的进取心，调动公职人员的积极性，使公职人员更加努力工作，从而提高政府行政工作的效率。就公务员职务晋升的方式而言，当前我国公务员职务晋升的方式主要是功绩晋升制，当然，有的职务晋升也是通过考试的方式来实现的；同时，对于个别相对于其他公务员表现突出，工作政绩极高的公务员，也可以适当采取越级晋升的方法，但是必须提前报有关部门进行审批。

此外，我国公务员职务晋升需依照一定的原则，主要为以下两个方面：第一，平等竞争公平公开原则。这一原则是我国公务员制度的基本原则，它要求公务员职务晋升工作必须公开进行，所有在职公务员平等地享有晋升权利，不会由于自身条件的区别受到不平等对待。第二，注重实绩原则。这是公务员职务晋升制度中的根本原则，它是把公务员的工作表现作为职务晋升的主要参考依据。选拔任用干部注重工作实绩，旨在发扬求真务实的作风，使提拔干部的过程中减少不良行为的发生。除了考察拟晋升人员的“勤、绩、廉”等方面，还要考察其工作实绩。

2.职务晋升的激励作用。在我国当前的公共人力资源管理体制下，公务员的激励机制主要包括物质激励、职务晋升激励以及精神激励等，但实质上，得到晋升的公务员通过获得的权力扩大、地位提高，职务消费、收入增加和其他福利，进而在物质和精神层面得到双重满足，从而使职务晋升占据激励作用的主导地位。

激励理论认为，组织成员个人不仅重视物质激励，而且重视个人工作绩效被奖励和认可进而带来的精神鼓励。目前，出色的工作表现和突出的工作业绩贡献是晋升的必要条件。公务员职务晋升本身被视为最大贡献的公务员水平和工作性能，可以满足公务员的自我价值实现的需求，继而满足成就感和尊重的需求，激发更大的工作积极性和工作热情。从这个意义上讲，公务员职务晋升的作用远远大于职务本身的提升。中国的公务员在行政系统的等级和地位，是衡量其成功的重要标志。

公务员晋升的最大激励取向是基于权力扩张的激励作用。在官僚制行政组织中，上级与下级权力的差异是所有其他差异的决定因素。由行政命令所带来的权力、资源、财力、人力资源等权利的优先权，给所有者带来财富和利益，鼓励公务员获取权力。公务员职务晋升是获得这些权力的主要途径2：--。从这个意义上讲，职务晋升的作用扮演着重要的角色。毫无疑问，在目前的公共人力资源管理体系中，职务晋升已成为激励潜力和工作积极性的重要手段，并且在诸多促进效果中，激励效果尤为突出。大多数人认为动机是必须得到提升，而提升就是鼓励。

二、公务员职务晋升激励作用的实际困惑

1.政绩观扭曲，导致公共利益受损。现在，在公共人力资源开发与管理体制中，一名公务员是否能得到提拔主要看政绩，在职务晋升、获得提拔这样巨大的激励作用下，为了从队伍中脱颖而出获得提拔，每—个公务员都会尽可能地提高绩效，这在政府绩效提高与社会管理和公共服务价值实现方面起到了促进作用。但这种激励制度需把控在合理范围之内，若这种激励远超出适度的范围时，为了努力显示政绩，获得上级各领导的认可，以得到晋升机会，那么公务员的政绩观就会从以民为本，变成以政绩为本和以晋升为本。

在行政体制的监督制约机制不健全的情况下，扭曲的“不耐烦”政绩观开始出现，导致公务员与领导干部的政绩与公共利益受损。近期，一些地方和部门形象工程、政绩工程、用人腐败等现象正在逐渐引起人们对政绩观的关注。公务员，特别是领导干部，绩效观念不正确，导致注重短期效果，忽视长期可持续发展，会给国家和人民带来非常严重的损失。领导干部为自己的事业而盲目地“临时制造绩效”会给社会带来长期的负面影响。

2.钻营职务晋升，导致人事腐败。公务员可以通过职务晋升获取金钱、精神和权力的巨大利益，但当这种激励超出合理和适当的范围后，公务员就开始从公务员晋升制度中投机取巧。从经济学的角度看，只要资源缺乏，资源配置掌握在少数人手中，同时现有的权力制约机制不完善，就会滋生权力寻租和腐败现象。在党政领导干部选拔任用的现有机制和人员的监督约束机制不尽完善的情况下，受利益驱动，腐败现象时有发生。

3.岗位与特长错位，导致绩效降低和人力资源浪费。岗位设计的目的有两个，其一，为人才提供展示自己实力的平台，充分实现人力资源价值；其二，为岗位配备最合适的人员，实现整体绩效最大化。职务晋升的目的是促进组织和组织中的个体目标价值的统一，促进组织高绩效和人力资源价值最大化的统一。但在现实生活中，公务员晋升首要条件是过去一段时间内取得的实际政绩与工作能力得到的认可，这必然导致人员特长和岗位特点的不匹配，成员最终无法匹配到最适合自己的职位，无形之中降低了组织的绩效水平。从个人角度看，每个人的结果是从事了不合适的工作，个体价值不能实现最大化，人力资源被严重浪费；从组织的角度看，组织的绩效缩水，激励作用的积极影响转化为消极影响。

4.竞争无序，导致人际关系不和谐。公务员职务晋升最明显的特征之一就是排他性，这主要源于公务员的岗位相对稳定，能够提供晋升机会的岗位数量十分有限，其晋升激励只针对少数人进行。尤其目前我国行政管理体制正朝着“精简、统一、效能”的方向改革，使得这种有限性更加突出。这种现象的存在，在一定程度上会导致同—体制内的行政人员竞争激烈，超出合理的范围，而且我国目前人事管理体制并不完善，若不能对同事间的竞争合理引导，必会产生竞争无序的现象，不利于打造优秀团队和营造良好的组织文化。我国公务员职务晋升制度是以锦标赛设计的标准来制定的，通俗来说就是岗位设置不仅在数量上是有限的而且也是提前设定好的，即因事设岗。尽管行政人员可以通过提高个人的绩效水平来获得晋升的机会，但是这种绩效是相对于同一组织其他人的绩效，而不是个人的绝对绩效水平，最终的晋升依据以绩效的相对排序为主。而这种晋升标准对于组织内部的和谐和团结是十分不利的，受逐利心理的影响，在行政人员之间会产生不正当的竞争行为。在晋升中，获得晋升机会的是少数人，当不能满足绝大多数公务员的晋升需求时，就会产生不合理的行为，有些公务员为了获取晋升的机会，拉帮结派，在工作中不把人民的利益放在首位，而是考虑如何提高政绩获得晋升；还有些公务员为了满足个人晋升需求，拉拢上级，上下级的工作关系转化为利益关系，这直接导致在提拔任命的过程中，由以“贤”、“能”为标准逐渐变为以领导的个人偏好为主，反而使得倒退回“人治”社会，不利于行政管理体制正常运行。另一方面，由于过于追求晋升，公务员的思想和追求也会不同程度地倒退，忽视提高自身的素质和修养，进而不利于整个组织的健康成长，行政内部人员相互勾心斗角，不利于组织内部的团结，也不利于树立良好的公仆形象。

三、公务员职务晋升激励作用存在问题的原因

1.过度强化晋升激励功能的同时，忽视了资源配置功能。在公务员晋升制度的激励功能被过分强化的同时，公务员晋升制度的其他作用如资源配置的作用逐渐被弱化、忽视。这会带来以下几个方面的不良影响：第一，晋升作为双因素理论中的激励因素被强化固然有效，但是如果过分强化而忽视诸如奖金、休假、培训等这些保健因素的作用，反而达到相反的效果。由于晋升针对的是少部分人员，而对于大多数优秀公务员则缺乏相对应的激励，因此整体的激励效果水平被拉低，不利于调动大多数公务员的积极性。第二，过度强化晋升，对公务员的思想会产生一定消极的影响，为了晋升，他们不惜动用关系、勾心斗角等，而忽视了个人职责，同时也出现了一些巴结上级、买官卖官的腐败现象，有损于政府的形象。第三，晋升是以公务员在现有职位上的表现和政绩为标准的，而资源配置则要求公务员有足够的能力去胜任更高职位的要求。因此，可以理解为在提拔任命的过程中，激励作用是以人过去的表现为基础的，资源配置作用则是以人的未来发展为导向，这在很大程度上会导致低级职位E的公务员在晋升后并不与高级职位相匹配的现象出现。

综上所述，过分夸大晋升制度中的激励作用而忽视资源配置的作用，不仅会导致公务员追求功利、思想腐败等一系列不良现象，还会导致能力与职位在某种程度上不相匹配，影响了组织的效率，达到相反的激励效果。

2.晋升资源与公务员晋升需求结构性失衡。我国的公共组织是以官僚制为基础的，规模相对稳定但是缺乏新陈代谢的机制，不利于适应变化的社会，并且金字塔结构的特点以及日益扁平化的结构发展趋势，决定了组织不能够为大多数公务员提供晋升的机会和岗位，不能满足绝大多数公务员对晋升的需求。岗位的有限性和公务员需求的无限性这一对矛盾，赋予了晋升稀缺性这一特征，也在一定程度上诱发了官员买官、找背景、拉关系这些腐败现象的产生。

组织中个人的能力是有限的。与公共组织多元化的目标、复杂的工作性质、无限的工作任务和组织使命相比，公务员个人的力量是微弱的，能力是有限的；与不断提高的工作要求相比，不是每个公务员都有机会培训、学习，使自己知识、能力的更新赶得上工作发展的步伐。因此个人能力的有限性往往导致公务员的晋升期望不能得到满足，在另一方面影响了晋升机制的激励作用。其次，个人年龄对公务员晋升的限制。在官僚制层级结构中，高层管理者常常是由一些经历、资历颇丰的人担任，但对于中层管理者来说，年龄并不是其优势，相反还会影响其晋升的空间，最常见的现象便是“35岁现象”。在工作中，年龄的限制更加影响了公务员的积极性，并且还诱发了晋升过程中钻营、腐败现象。

论资排辈的现象在公务员晋升过程中普遍存在。虽然《公务员法》规定了公开选拔、择优录取的选拔方式，但是目前推广的范围还比较有限。资历作为晋升的砝碼之一，尽管在一定程度上鼓励公务员继续在公务员系统服务，但是对于表现优秀、受资历限制不能得到晋升的公务员来说，漫长的等待往往会耗尽他们工作的激情，产生晋升无望的消极心理，从而导致工作绩效的降低和人才资源的浪费。

公务员晋升制度的完美发挥需要以成熟的职位分类为前提。但是，由于中国公务员制度建立较晚，公务员职位分类仍处于逐渐完善阶段，所以，我国职位分类仍不能在公务员晋升制度中完整体现。虽然《公务员法》将公务员划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三类公务员，每类公务员都能建立相应的职位序列，使各类公务员都可以在自己的职位序列中有序地晋升，满足了公务员职业发展的多样化需求。但是，《公务员法》颁布之后，仅仅对综合管理类公务员职务序列的晋升路径进行了具体的设置，而有关专业技术类公务员的具体晋升路径迟迟未作设计和规定。

3.职务晋升以外的其他激励手段缺失。在职务晋升激励过程中，其激励的方式和类型应该是多样化的，当职务晋升激励作用不能发挥其作用或发挥作用有限时。应创新利用多种激励手段。但据我国目前实际情况来看，我国激励手段比较单一，过分强调以职务晋升为主，缺乏完善且又配套的激励体制。公务员的工资待遇、薪酬福利等都与其所处的职位级别相联系，而不与能力水平相挂钩，并且大多数公务员将晋升当作个人价值的实现。随着社会的发展，国家也逐渐意识到这一问题，近些年来也一直在强调创新利用多种激励手段来解决晋升制度中存在的问题，但是就目前来说，与晋升激励手段相比，其他激励手段并没有起到太大的激励作用，也没有带来较大的待遇差别，不能发挥其真正作用。

分析可得，鑒于晋升制度本身的特征，它不能满足公务员的晋升需求，而现实中我国又强烈地依赖职务晋升来达到激励的效果，这导致了供需严重的不均衡。

四、公务员职务晋升激励作用存在问题的对策

1.完善职务与职级并重的双梯制。开拓公务员的晋升渠道可以通过创建职务和职级并重的“双梯制”的晋升方法。通过这种方法，即使得不到职级的晋升，也可以通过这种方法从中提高自己的待遇，并且增加公务员的热情，提高他们的保障机制，有利于打破“官本位”思想。“职务与职级是确定公务员工资及其他待遇的依据”，就此说明，公务员在职位上即使不能提高，也可以通过职级的晋升提高自己的待遇。此种分类方法的确立，具有非常重要的意义。能够拓宽公务员的激励机制，推动公务员的职务晋升制度向能力本位过渡。

2.明确职务晋升依据，加强晋升前培训。公务员晋升之前在以往的岗位上是否做好本职工作这件事极其重要，但并不能成为可以晋升的主要条件。不同的岗位需选拔的人才也相对不同，选拔的人员不应该超越这些群体的范围，然后对工作岗位进行详细分析，对具体的晋升人员能力特点进行区别划分，遵循这样的指导方针进行具体实施，最终实现人员和岗位的完善匹配。认识和识别公务员是否具有晋升或资格的潜力是公务员有效选择的关键。

随着现代社会各方面的急速发展，技术与公共管理知识每时每刻都在迅速更新，或许以往你是个方方面面都合格的管理者，但是放在今天，在各领域都飞速发展的同时，如果你不学会吸取与学习新的知识，你就会被时代甩在身后而落伍。因此，成为一名合格管理者的构成条件就是必须不断汲取新知识。不断地引领公务员加强学习，接受培训，通过专业领域讲座和各个岗位交流等方式，建立—个完整的岗位培训体系，帮助各类公务员充实自己的岗位知识，带领他们紧跟着社会发展的步伐，能够不会被时代抛弃并合格地胜任自己的本职工作，这样就可以大幅度避免公务员与岗位的不吻合。

3.丰富激励手段，完善公务员激励机制。晋升的机会是饱和的，如何继续让能力优秀、业绩突出的人员继续努力，是不可忽视的关键问题。有时公务员的晋升不能充分发挥自己在岗位上的作用，这不仅不是奖励，而是对能力发挥的束缚，并不是拥有优秀业绩的人员得到升职就是公平，优秀的业绩应该得到表扬和奖励，但是否能够晋升到更高层次的岗位工作，主要来自他们的工作表现和能力特点是否与这个岗位更匹配，这点很关键，也很重要，要在岗位标准和要求中明确要求出来、解释清楚。未得到晋升的优秀公务员，也应当给予表彰和奖励，让他的能力和价值得到认可与肯定。职位越高，也意味着收入和权力越高，如果没有提升对业绩优秀人才的识别能力和激发人才个人的主动性，不仅会大大打击优秀人才的积极性，也会对其他员工产生不良的影响。激励手段多样化十分有利于公务员合理进行自我定位，从而不必只把晋升当作唯一的目标，寻找一个能够让自己的能力更加出色地发挥的适合自己的岗位，才是每一位公务员的归宿。