经济区一体化发展路径研究
——以四川成都平原经济区为例

陈姣姣

(成都市经济信息中心， 四川 成都 610000)

·经济研究·

经济区一体化发展路径研究
——以四川成都平原经济区为例

陈姣姣

(成都市经济信息中心， 四川 成都 610000)

一体化发展是经济一体化和城市群建设达到一定程度的必然产物，也是扩大城市规模和增强竞争力的必然手段。随着“一带一路”、长江经济带、成渝城市群等国家战略的实施，四川成都肩负国家中心城市建设的重任，传统的单核集聚发展模式不再适应时代需求，必须与周边城市抱团发展，形成更大的合力参与国际分工。“1+7”的成都平原经济区在2016年经济总量突破两万亿，一体化发展基础良好。通过成都与其他城市群发展对比，分析平原经济区一体化发展瓶颈，加强规划引领、建立协调架构、无缝全域对接、区域联防联治将是继续推进经济区一体化发展的有效路径。

成都平原经济区；一体化；竞争力；路径

随着区域一体化的不断深化发展，城市之间的抱团发展已经成为参与全球经济分工和国际竞争的主要手段。城市群通过开展内部分工，促进资源要素共享，以寻求更大的发展空间，形成集聚效应和辐射效应，从而提升各自以及整个区域的竞争力。四川省成都平原经济区一体化发展正是顺应城市群的发展趋势，拓展成都外部空间，深入落实“多点多极支撑”发展战略，肩负四川省“首位城市”的责任担当，提升经济区内各大城市的联动发展水平，充分利用各城市的优势资源，强化各城市间产业的水平分工和垂直分工。

一、成都平原经济区一体化发展的现实基础

(一)成都一城独大的发展模式逐步被打破

为构建多层次、多中心区域协调发展格局，四川省委全面实施“多点多极支撑”发展战略，要求充分发挥成都作为省会城市的首位带动作用，努力做大其他城市经济板块，这一战略的实施实质是要破解成都一城独大现象，做强市州经济梯队，做大区域经济板块。从2010-2016年成都平原经济区的GDP增速来看(表1)，自2014年以来，经济区内其他城市(除2014年乐山)的GDP增速都超过了成都，这有力地说明当前成都平原经济区的发展态势已经开始从成都单核集聚发展向集聚与扩散并重的发展模式转变，成都一城独大的这种模式已经逐步被打破。

表1 成都平原经济区2010-2016年GDP增速

数据来源：2011-2016《四川统计年鉴》；2017年以上各市统计公报。

(二)以成都为核心的双边合作模式相对成熟

成都平原经济区以成都为核心已开展了多年的合作，近年来更是签订了一系列协同合作框架协议，2013年成德签署了《成都德阳同城化发展框架协议》，2016年成资出台了《成资一体化发展实施方案》、成雅签署了《“十三五”期间深化区域合作框架协议》，2017年成眉在签署了《成眉两地政府协同发展框架协议》等。随着以成都为核心的一系列协议的签署，标志着成都平原经济区在基础设施共建、产业融合发展、社会事业互通等方面达成一定的共识(详见表2)。

表2 成都平原经济区双边合作进展情况

(三)以共建园区为载体的产业协作初见成效

随着成都平原经济区的加速发展，产业间的分工协作也不断加强，初步形成了差异化的发展格局。成都作为经济区的核心城市，在电子信息、汽车、生物医药、新能源、新材料等先进制造业和高科技产业以及商务、商贸、金融、会展、文旅等现代服务业方面已经形成了明显的优势，绵阳、德阳、眉山等周边城市已在汽车业、交通、电子信息等产业链上与成都开展了一定的合作。同时，在近年来双边合作实践中，共建工业园区成为成都平原经济区合作中的亮点。从2008年成都与资阳率先打破市域界限，共建工业集中发展区以来，成都与经济区内的资阳、眉山、雅安、德阳等市的双边共建园区发展取得了显著成效(详见表3)。

表3 成都平原经济区部分产业合作概况

(四)以交通为主的基础设施逐步连接成网

一方面，以成都为中心，成渝、成雅、成乐、成绵、成绵复线等十多条高速路成放射状向周边辐射开来。连接遂宁、资阳、眉山三市的遂资眉高速公路使成都平原经济区内各市间的互联互通更加便捷。成都第二绕城高速、成都经济圈环线高速公路串联成网，为成都平原经济区的一体化发展奠定了坚实基础。另一方面，成都平原经济区内现已建成成绵乐、成渝高铁两条连接成都、遂宁、德阳、绵阳、资阳、眉山、乐山的高速轨道路线。此外，地铁18号线将延伸至资阳，成都地铁公司已开始研究向德阳、眉山的延伸方案。

图1 成都平原经济区环线高速示意图

二、成都平原经济区一体化发展面临的问题

(一)一体化发展的规划体系不完善

表4 国内城市一体化发展规划编制情况

推进一体化发展，必须有一个统一的规划，规范各地政府行为，消除区域内市场不统一、产业不协调、基础设施不同步等一体化障碍。国内一体化发展地区多数都制定了一体化发展的总体规划(详见表4)，如西咸一体化过程中，在市级层面，西安、咸阳两市共同编制了《西安—咸阳经济一体化战略规划纲要》；在省级层面，制定了《西咸一体化建设规划》和《西咸新区规划建设方案》，为西咸一体化提供了科学的发展方向和路径。而成都平原经济区一体化发展，多停留在签订合作协议阶段。此外，现有一体化发展模式是以成都为核心的“一对一”模式，虽然这种方式有利于利益机制的协调，但也造成了经济区内一体化基础设施建设标准、利益分配机制等的不一致，为未来经济区整体实现一体化带来了一定的困难，因此更加需要有专门的一体化规划的指引。

(二)一体化发展的组织协调机制不健全

成都平原经济区与国内其他一体化地区相比，组织管理模式是框架协议式，这种方式组织层次不高，容易引起各地方政府间管理模式的冲突和战略方针的重合，而激烈的利益冲突和政策对垒，造成了成都经济区一体化发展更多地停留在纸面上而并未有太多实际成果。同时，成都是副省级城市，行政级别比经济区内其他城市高，单纯由市级层面开展协调难度很大。此外，由于目前基础设施建设缺乏投入成本分担机制，并且没有设立统一的项目专项资金，部分重大基础设施建设难以同步推进。

(三)成都平原经济区内部经济实力悬殊

与国内其他一体化发展城市群相比，成都平原经济区中核心城市的经济实力远大于经济区内的其他城市。2016年德阳、绵阳市GDP是成都GDP的14.4%、15%，而经济总量较小的雅安市GDP仅占到成都GDP的4.5%。相较之下，厦漳泉大都市区的厦门和漳州GDP相当，分别占泉州的56.9%、47%，广佛经济区的佛山市GDP占广州市GDP的44%，西咸经济区的咸阳市GDP占西安市GDP的38%。成都平原经济区内部经济实力悬殊，很难就一体化的一些重大问题达成共识。同时，与其他一体化地区相比，成都平原经济区虽然涉及了8个城市，但还缺乏像佛山、咸阳等一批强有力的副中心城市的支撑，多中心网络化的一体化发展的格局尚未形成。

表5 2016年国内一体化发展城市GDP比较

数据来源：2017年成都、厦门、漳州、泉州、广东、佛山、西安、咸阳等地统计公报。

(四)公共服务一体化发展还未深入展开

成都平原经济区一体化发展在产业协作和交通互连方面都取得了一定的成效，但在公共服务与社会事业方面的一体化进程相对缓慢，大多数合作处于计划阶段，并没有在教育资源共享、社保医保互通互认、公交“一卡通”等民众看得见、摸得着的领域开展实质性的合作。这使得广大群众对区域经济一体化发展带来的切实利益感受不深，没有形成自上而下的一体化发展的社会氛围。这主要是因为民生领域的一体化涉及到财政补贴和各城市相关利益，例如，如果成都的教育资源对其他城市开放，那以成都必将承担高额的财政负担；又如跨市公交的一体化，每个城市的公交补贴政策不一样，完全实行一体化，那些采取高补贴政策的城市必将为此付出更多的财政补贴。

(五)经济发展与资源环境的矛盾依然突出

虽然成都与德阳、资阳、眉山、雅安等城市在不同程度上开展了生态环境的共同保护，但成都平原经济区产业发展与资源环境矛盾突出的问题依然严重，成都土地资源的制约日益明显，土地供应日趋紧张已经对许多重大项目落地形成较大制约。同时，环境约束压力将日趋增大，生态环境日益恶化，2016年成都空气优质天数仅占全年的8%(成都2017年统计公报)，空气污染不断加重，水体污染、光污染、噪声污染已经成为突出的社会问题。

三、推进成都平原经济区一体化发展的路径

(一)加强规划引领：制定成都平原经济区一体化发展规划

加强顶层统筹，建立统一、综合、多层次的规划体系。一是深入分析成都平原经济区的发展基础、产业特点、功能定位，制定出具有引领作用的一体化发展总体规划。二是突出优势互补、错位发展的思路，在产业规划、城市建设规划、资源利用规划等方面深入对接，使一体化发展有规可循、有章可依。三是加强规划实施的落地性。将区域合作协议转化为一体化发展行动计划，将基础设施建设、生态环境保护、重大产业化项目等具体化为项目选择、项目组织、项目实施合作方案。

(二)建立协调架构：建立健全经济区一体化发展协调机制

充分借鉴巴黎大都市区、厦漳泉等跨区协调机制，上移领导与决策层级，以“省领导、市为主”，成立省长为组长、省直部门和8市负责人为成员的成都平原经济区一体化工作领导小组，从全局整体考虑成都平原经济区的协调和规划。[1]一是建立组织协调机制。健全和完善成都平原经济区一体化发展联席会议制度，实现常态化，统筹一体化发展的重大事宜，制定长期的计划与目标，不断提高其对成都经济区一体化发展的推动力、协调力和影响力。二是建立一体化发展利益共享机制。通过协商制定合作协定，制定合理的成本分摊、利益共享机制，在基础设施建设、产业分工协作、生态环境保护等方面形成共建共享的长效机制。三是建立资源共享机制。对区域内的土地、水等自然资源进行统一规划和管理，鼓励集约化发展。

(三)促进加密成网：加快以交通为主的基础设施一体化建设

协同推进跨区域重大基础设施建设，同规格同标准地全面完善和提升经济区内现有基础设施网络。一是充分发挥交通先行的引领作用，着力推进轨道交通、高快速路等重大交通设施、市政设施建设的对接，统筹考虑重大交通基础设施布局、管理模式、线网走向，打造“1小时交通圈”，缩短时间距离，扩大腹地范围，引导人才、生产要素向其他城市聚集和转移。[2]二是促进交通与运输服务管理的一体化，增加城际大巴的客运线路和承运能力，扩大经济区内大巴的覆盖面与规模。推行交通“一卡通"，逐步实现城市公交、出租汽车、高速公路轨道交通和城市公共停车场等收费一卡通用。

(四)错位优势发展：加快推进优势互补的产业联动发展

强化产业链、价值链、创新链上的错位发展、分工协作与互补促进。一是强化首位城市产业带动作用。加快提升成都总部集聚效应，通过“总部—制造基地"功能链条辐射成都平原城市群各城市发展。[3]强化成都金融中心、科技中心、信息中心、商务中心、战略性新兴产业策源地地位，服务成都平原城市群。强化产业链、价值链、创新链上的错位发展、分工协作与互补促进。二是依据产业基础和经济联系紧密度，以电子信息和装备制造为重点加强成都、德阳、绵阳间的产业合作，形成成德绵产业联动区；以汽车、机车和机械加工为重点加强成都、资阳的产业合作，打造汽车产业集群；以新材料、新能源产业为重点加强成都、眉山、雅安的产业合作，打造成眉成雅产业联动区。三是利用德阳、资阳等腹地优势，发展飞地经济，鼓励和支持成都相关产业通过相互挂牌、产业协作、项目招商、信息互通、工作交流等形式，突破区域限制，实现结对发展。[4]

(五)无缝全域对接：加快构建全域一体的公共服务体系

加快构建全域一体、无缝对接、便民高效的公共服务体系。一是加强政务协同。实现经济区政策电子信息平台互联，加强社会治安联动，推动经济区内行政许可、产品检验以及企业信用、标准等审查互认。二是加强教育、科研合作。充分利用成都教育资源优势，开放教育市场，支持成都具有优势教育资源的学校在经济区其他城市创办、联办学校。鼓励经济区内的部门和企业与成都的科研机构开展多层次、多方位的科研合作。三是建立共享公共医疗卫生服务体系。加强重大疾病预防控制和应急救治体系建设，实现急救信息、急救网络的共建共享，加快推进重大疫情联防联控工作机制。四是推进社会保障一体化。推进医疗保险定点医疗机制互认和就医医疗费用联网结算，实现社会保险参保信息共享。

(六)区域联防联治：加快推进一体化的生态环境保护机制

加强经济区内环境联防联治的共识。一是开展区域合作监管机制。联合共建完善水环境、空气环境质量等监测网络，制定统一的监测标准，推进区域环境监测与质量管理一体化，利用信息技术建立统一对外发布平台，定期发布区域环境质量和改进状况。[5]二是坚持绿色发展理念，促进区域内工业园区绿色低碳循环发展，加快老旧设备设施改造，以节能减排、资源综合利用为核心，倡导清洁生产。三是实行严格的项目环保准入机制，对可能造成跨区域污染的重大建设项目实施环评联审，共同研究跨界流域和区域的限批、禁批办法，严格控制高污染、高耗能项目的审批立项。

[1]李为.新型城镇化背景下厦漳泉大都市区同城化发展研究[J].齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版)，2016(5)：48-52.

[2]曾月娥.同城化与主体功能区背景下的厦漳泉城市群空间重构[D].福建师范大学，2015.

[3]成都经济发展研究院.成都发展改革研究(合订本)[M].2014.

[4]李变花.“厦漳泉”同城化发展飞地经济的模式分析[J].特区经济，2012(11)：17-19.

[5]刑名.大都市区同城化发展研究[D].华东师范大学，2011.

(责任编辑：张 蕾)

2017-05-31

陈姣姣(1987-)，女，成都市经济信息中心经济师，管理学硕士。

F127.71

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1004-342(2017)03-29-05