“一带一路”与中国对缅政策选择

谢昂

“一带一路”倡议的提出，既符合中國全面深化对外开放的需要，也展示了中国争取做负责任大国和融入世界经济体系的决心。倡议提出三年多来，沿线国家积极参与并予以热烈好评，为国家间的合作和世界经济的发展做出巨大贡献。缅甸由于其地缘和文化上的独特性，成为“一带一路”实施过程中的一个重要节点。然而，在倡议实施的同时，缅甸国内却发生了剧烈的政治变革，大国在缅影响力也发生微妙的变化。这一剧变为“一带一路”地西向推进增添了变数。本文旨在从政治、经济和文化方面分析“一带一路”视角下缅甸的战略意义，并指出倡议推行过程中可能面临的挑战，提出相应的政策选择。

一、“一带一路”视角下缅甸的战略意义

首先，从地缘政治的视角来看，缅甸地处欧亚大陆的边缘地带，是一个海陆复合型国家，且拥有中国进入印度洋最便捷的通道，对“一带一路”倡议向印度洋地区的推进起着桥头堡的作用。同时，缅甸位于东南亚和南亚交接处，是一个地缘战略交叉口，可被打造为“一带一路”的重点示范国家，对周边国家进行辐射，改善战略实施的区域环境。缅甸特殊的地理区位也决定了其在基础设施互联互通方面的重要性，一旦缅甸的港口和陆上运输通道建成，缅甸将会成为“一带一路”真正意义上的桥梁国家。从大国博弈的角度看，缅甸位于中国、美国、日本和印度等大国影响力的交叉地带，在新一轮的全球性权力转移过程中，缅甸的地缘政治意义将会愈发凸显，大国对其争夺也将更激烈。因此，推进中缅在“一带一路”框架下的合作，促进中缅互信机制的建立对中国至关重要。

其次，从地缘经济的视角来看，缅甸经济发展的需求与中国资本的互补，使缅甸在“一带一路”框架下具有更广阔的开拓空间。缅甸经济发展水平低，产业结构落后。中国过剩的产能与缅甸的低廉的劳动力和广大的市场相对接，可以进一步激发两国经济的活力，同时带动周边地区在两国合作的基础上进行更深层次的合作。并且，缅甸丰富的油气资源也能为中国带来丰厚的战略和经济利益。此外，缅甸濒临印度洋，中国参与建设的皎漂港是印度洋最重要的港口之一，也是中国通往印度洋最便捷的出口。若此通道打通，由波斯湾进口的原油经缅甸直接运往中国，路程可缩短70%以上，中国至欧洲、非洲的贸易路线也将极大缩短，有利于打破“马六甲困局”，保障中国能源及贸易通道的安全。在此基础上，西南内陆地区在一定意义上拥有了类似沿海地区的区位优势，成为中国经济发展的新阵地，对经济的增长、产业结构的升级具有重要推动作用。同时，缅甸皎漂港可与巴基斯坦瓜达尔港环形对接，实现“带”、“路”互通，带动域内国家生产要素顺畅流通，形成中国强大经济辐射的经济复合体。

再次，从地缘文化的视角来看，缅甸处于各大文明交汇处，是中国在“一带一路”框架下，促进不同文明互鉴共荣，提升中国软实力的桥头堡。缅甸在历史上处于中华文明和印度文明之间，近代经历了近百年的西方殖民，受到西方文明的影响。缅甸独立后，政府在大力恢复缅甸传统的风俗习惯的同时，积极吸收西方理性的制度法规，推动多种文化的沟通融合，造就了缅甸复杂而独特的文化现象。“一带一路”作为致力于打通东亚和欧洲两大经济圈的国际性的地缘大战略，注定了其跨文化的性质。缅甸对“一带一路”的意义，不仅仅是地缘上的“桥梁”，也是文化上的“桥梁”，“一带一路”在缅甸推进的过程，在一定程度上也是对其跨文化性的检验。历史上，丝绸之路经济带和海上丝绸之路不只是贸易通道，更是中华文明向西传播的主要渠道。因此，在“一带一路”倡议推进的过程中，中国应在与沿线国家进行政治、经济合作的同时，发展其中的人文精神，提升中国的软实力。缅甸作为“一带一路”的重要节点，理应被打造成中国公共外交、文化外交的重要示范区，奠定坚实的民意基础，展示“一带一路”的包容性。

二、“一带一路”战略在缅甸实施过程中面临的挑战

缅甸对“一带一路”战略的实施具有重大的地缘政治、经济和文化意义，但同时“一带一路”在缅甸的推行也面临着重重挑战。中国在缅甸推进“一带一路”倡议的过程中，既要持平等友好、和谐包容、互利共赢的原则，也要清晰地认识到倡议推进过程中潜在的内外挑战，并积极应对。

1.缅甸国内的挑战

首先，缅甸北部地区局势的不稳定是战略实施的最大阻碍。缅甸自独立以来，少数民族与政府的矛盾持续到现在，并频繁爆发冲突，缅甸国内政治因此处于长期的不稳定之中。缅甸政府军与民族地方武装的冲突，使缅北局势处于持续的动荡之中，对中国投资项目的实施和运营带来严重威胁。如2011年缅甸政府军与克钦独立军之间爆发冲突，导致中国投资的太平江水电站停产，中方人员全部撤离。而果敢战事的频发，一度导致中缅边贸几乎停滞。筹建中的中缅铁路是连接昆明和皎漂港的大动脉，也是中缅两国实现互联互通的基础，若缅甸政府无法同缅北的民族地方武装达成利益妥协，铁路的修建几乎无望，进而会影响到“一带一路”的顺利推进。

其次，部分缅甸民众对中国存在一定程度的负面认知。自缅甸独立以来，中缅两国关系持续发展。中国与缅甸历届政府都保持友好关系，坚持不干预其内政。部分缅甸民众认为，中国对前军政府的“支持”，阻碍了政府中军方势力的改革和民主的进步。随着民主化进程的发展，缅甸国内舆论日益多元化，再加上西方媒体和民间团体的煽动，少数民众将民主化发展艰难的一部分责任归咎于中国，表现出对中国的不信任和反感。

在缅甸投资的某些中资企业，片面追求自身利益时，忽略了社会责任的重要性，甚至违反当地法律法规，严重损害海外中国企业的形象。另外，中国在缅甸投资的项目大多是矿产开采、水电开发等项目，容易造成环境污染的问题。而投资产生的效益多数被政府占据，基层民众享受不到项目福利，却要承担环境污染的后果，再加上项目缺乏透明度，部分民众对中方投资项目具有抵触心理。总之，近年来缅甸民众对华印象呈负面化趋势，随着缅甸民主化进程的深入，舆情对政府的决策影响日益突出。中国应着手改善这一问题，以保证“一带一路”推进的民意基础。endprint

最后，缅甸政治变革后，对华有一定程度的疏远倾向。军政府时期，缅甸受到西方国家的集体封锁，而中国秉持不干预缅甸内政的原则，积极发展两国关系，中缅关系发展良好。登盛政府执政后，开始实行大国平衡外交政策，积极同西方国家改善关系，显示出较强的对华疏远倾向。民盟上台至今，虽表现出较为积极的对华合作意向，但同时也在尽力改善同西方国家之间的关系，减少对中国的依赖。中国作为同缅甸国家体制不同的相邻大国，缅甸在寻求与中国经济合作的同时，会担心中国国力的增长可能对其利益造成威胁。随着缅甸与西方国家关系的缓和，缅甸的外交选择更趋多样化，对中国的依赖性一定程度上在减少。

2.区域层次的挑战

首先，缅甸积极融入东盟，中国同缅合作成本增加。民选政府上台后，缅甸同西方国家的关系得到缓和，采取更积极的态度与国际社会互动，降低对周边大国的依赖，因此，缅甸积极与东盟协调一致，在国际事务中以东盟为依托平台与其他国家进行对话和合作。随着东盟一体化的发展，东盟在国际舞台上的地位逐步提升，其談判的实力和讨价还价的筹码也相应提升，中缅合作过程中，缅甸可能以此要价更高。冷战后，中国与东盟的关系虽然发展迅速，但东盟始终不信任中国，甚至夸大和宣传“中国威胁论”，并且拉拢域外大国制衡中国在东亚地区的影响力。在东盟的框架下，缅甸对华政策很有可能受到负面影响。中国在推进“一带一路”倡议的过程中，应充分考虑缅甸在东盟的角色，对于某些问题寻求区域层次的解决。

其次，东盟经济共同体的发展可能与“一带一路”倡议形成竞争。自2003年东盟正式宣布建设东盟共同体以来，《东盟经济共同体蓝图》取得了积极进展，东盟在贸易和投资便利化、人员自由流通、金融一体化、互联互通、东盟竞争力和海事合作等诸多领域开始进行实质性的合作。目前，东盟内部的关税壁垒基本消除，东盟自由贸易区事实上已经建成。随着地区各项经济协定的签署和法律的完善，东盟经济合作的程度将进一步加深，合作的便利程度也不断提高。缅甸可借助东盟的便利条件发展经济，从而减轻对中国的依赖。中国“一带一路”倡议所提出的互联互通在一定程度上对缅吸引力降低。

3.大国对缅外交战略竞争

首先，美国在战略上拉拢缅甸，企图对“一带一路”进行干扰。为实现对中国更全面的战略围堵，美国开始寻求扩大在印度洋地区的影响力，拉拢域内国家共同遏制中国，缅甸就是美国重点发展的目标国。缅甸民主化改革以来，美国通过推动两国关系正常化，高层频繁互访，逐步解除制裁，加强经贸往来及承诺提供援助等措施，表明其对缅甸民主化的强烈支持，也显示了在战略上对缅甸的重视。此外，奥巴马政府还表现出与缅甸国防军接触的兴趣。不排除美国在将来寻求同缅甸进行军事合作的可能。与此同时，美国还积极地利用NGO和媒体煽动缅甸国内的舆论，为中国投资的项目制造障碍。例如，维基解密披露的美国外交文件称，仰光的美国大使馆资助了一些反对密松水电站的活动团体。随着“一带一路”倡议在缅甸的推进，美国的危机意识必然增强，可能会采取更激烈的做法对中国的战略进行阻挠和破坏。因此，中国在处理对缅关系的同时，也应考虑美国的因素，制定合适的对策。

其次，日本努力提升在缅影响力，对华竞争态势明显。日本长期将缅甸视为具有特殊关系的国家，随着中日在东亚的结构性矛盾的深入，缅甸对日本的战略意义进一步凸显，日本也开始实施更积极的对缅政策。随着缅甸政治的开放，日本积极通过援助扩大其对缅经济影响。在日本2012财政年中，缅甸成为接受日本官方援助最多的国家。在人文方面，日本在缅甸存在众多具有官方背景的商业和文化团体，这些团体在政府的支持下推动民间外交，扩大日本在缅甸的影响力。日本还运用日湄、日缅合作机制，积极推动对缅文化和公共外交。

日本在上述方面发展两国关系的同时，也寻求在区域框架下促进日缅两国在军事领域的合作。日本具有浓厚官方背景的NGO“日本财团”在日本为缅甸军官设立了工作站，目的在于帮助缅甸发展民主化的军民关系及为他们展示民主国家的军队生活，以此来增进两国军事交流。此外，日本还对中国的投资进行干扰。中缅战略铁路计划的搁浅，日本的牵制就是重要原因之一。目前来看，日本是中国对缅战略问题上最现实的竞争对手，能否处理好同日本战略竞争问题，对中国“一带一路”倡议能否在缅甸顺利推进具有重大影响。

最后，印度或为中国最大的潜在对手。印度是与缅甸接壤的另一大国，也是印度洋地区最有影响力的国家，其对缅甸的影响是长期、深远的。印度一直将中国视为战略竞争对手，其在20世纪90年代开始实行显示其大国战略的“东向政策”，就是其大国战略和“中国因素”综合考量的结果。自“一带一路”倡议提出之时起，印度国内对此争议不断，政治精英一方面看重“一带一路”为印度经济发展提供大量的机遇，另一方面又担心中国增加在印度洋地区的影响力。80年代末，印度开始调整对缅关系，两国关系及多领域合作虽有进展，但由于印度东北部种族分离主义及两国经济关系发展的滞后，并未达到理想效果。而在印度非常重视的军事领域的合作，也未取得较大的进展。从总体上看，印度对缅甸的影响力不大，不能对“一带一路”产生实质上的干扰。然而，印度对“一带一路”摇摆不定的态度，对中国是一个外交考验。如果中国在这个问题上处理得当，将印度纳入“一带一路”合作框架，对“一带一路”战略在印度洋地区的顺利实施意义重大；但如果处理不当，增强印度的戒备心理，进而采取更为主动的对华遏制政策，其特殊的地缘政治地位将会对“一带一路”造成极为不利的影响。

三、“一带一路”战略在缅甸实施的路径选择

目前，缅甸亟须引进资金和技术用以发展经济的现实，给“一带一路”倡议在缅甸的推进提供了机遇，同时缅甸国内的政治环境和外部环境也给战略的实施带来了挑战。因此，在战略实施过程中，中国必须综合考虑各方面因素，谨慎做出路径选择，以确保战略的顺利实施。endprint

1.政治方面

首先，中国应积极帮助缅甸政府与民族地方武装改善关系，优化战略实施环境。民族问题一直是缅甸政治和经济发展的重大阻碍，缅甸历届政府都将其视为政府工作的重心，但仍未取得实质性进展。民盟政府上台后，将民族和解提上日程，召开“21世纪彬龙会议”，以图解决民族问题。在这一背景下，中国应把握机遇，在“不干涉内政原则”的基础上，积极关注缅甸政府与民族地方武装的和谈进程，为双方提供一个方便交流的渠道，推动问题的解决。在必要的情况下，中国也应调解双方冲突，建立冲突各方及有利害关系的国家都参加的多边协商机制，发挥更积极的作用。同时，中国在投资时，应兼顾各方利益，搭建多方协商平台，调解中央和民族地方武装的利益分歧，有利于双方矛盾的缓和，也对中国项目的稳定实施有利。若缅甸民族问题的解决过程在中国的参与下取得进展，将极大地改善“一带一路”的推进路径，也对中国西南边境的稳定有积极影响。

其次，正视缅甸民主化的成果，推进两国互信的建立。作为与缅甸相邻的大国，中国实力的增长难免会引起缅甸的不安，但缅甸的经济发展离不开中国的帮助和支持，因此缅甸对华政策可能会摇摆不定。昂山素季上台后，选择中国作为首访国家，及积极出席“一带一路”高峰论坛的事实，显示了缅甸对“一带一路”倡议的积极响应，也表达了其对华合作的意愿。中国应把握这一机遇，正视缅甸民主化成果，在不干预缅甸内政的前提下，以平等的姿态同缅甸合作。合作过程中，应先从最不敏感和最易出成效的领域入手，必要时中方甚至可以单方面让渡利益来展示中国的诚意，以减轻缅甸对华戒备，推进两国互信的建立，为更深层次的合作做铺垫。

最后，建立双边及多边协商机制，寻求对接域内国际项目。由于自身特殊的地理区位，缅甸被纳入多个国际项目，如“大湄公河次区域经济合作”、“季风计划”等。这些项目旨在推动区域间合作进程，促进贸易流通，提高域内国家经济发展水平，与“一带一路”倡议存在着较大的互补互利空间，中国应以包容的态度寻求与之对接。中国应本着互利共赢的原则同域内国家积极协商，筹建协商机制，推动国家间的互信，使其他国家看到中国推动区域经济合作的诚心。同时，在项目功能对接上应求同存异，从最相似、最亟须的方面入手，尽快取得阶段性效益，提高域内国家的合作动力。

2.经济方面

一方面，要树立示范性工程，强化缅甸合作意愿。针对缅甸对中国投资的疑惧和矛盾心理，中国应选择个别工程作为样板，以强化其合作意愿。在这方面，应以交通、医疗、教育等惠及民生的工程且不敏感的领域，如中缅两国最近签订的滚弄大桥和仰光、曼德勒的医院这些项目作为优先选择，在消除缅甸政府戒心的同时，让缅甸民众真切感受到中国投资带来的好处，改善中国形象。在水利、能源等领域，中国应吸取密松水电站的教训，参与缅甸政府主导的或多国参与投资的且政治风险较低的工程项目，并积极在项目建设过程中发挥资金、技术等方面的优势，且注意生态保护。在此基础上，中国可逐步开展中方主导的项目，同时也可向其他领域扩展，深化中缅合作。在合作工程中，应谨慎看待缅甸各方的反应，确保倡议的平稳推进。

另一方面，要转变中资企业传统的投资方式，全面增强竞争力。百废待兴的缅甸亟须技术和管理经验的支持，目前日本、泰国及印度等国家都积极为缅甸提供资金和技术，对中国在缅投资产生一定的竞争压力。其中，日本对缅投资规模逐步提升，且针对中国的意味最明显。但日本有其自身的缺陷，日本企業的投资受日本政府政策导向影响明显，自主性较差。在此现实中，中国政府应出台合适的奖励政策，促进企业在技术和管理等方面创新，同时企业自身也应积极拓展投资方式和领域，政府则为企业提供支持和保障，提升中国企业的竞争力。企业在投资过程中，必须重视应该履行的社会责任。项目实施之前，企业应做好民众安顿工作，改善其生活环境；项目实施的过程中，应遵守当地法律法规，扩大当地民众的就业岗位，使其得到实在的好处，进而改善项目建设的环境，树立企业的良好形象，提升中国企业的软性竞争力。

3.人文方面

首先，重视中国在缅非政府组织的作用，与政府部门的合作形成互补。“一带一路”作为一个包涵政治、经济和文化的地缘大战略，其顺利实施需要政府和民间团体的有效协作来保证。与政府相比，非政府组织具有灵活、高效、专业及多样化的优势特点，对改善中国在缅形象起到重要推动作用。在缅非政府组织可发挥其自身特点，在自身领域深入同民众交流，准确宣传“一带一路”内涵，积极配合政府工作，处理好与民众有关的细节问题。中国政府应为非政府组织提供资金和机会进行训练，提高其应对国外工作的能力。非政府组织自身也应在自身专业领域深入研究，树立品牌意识，提高国际知名度。

再者，依托公共外交，加深中缅两国文化交流。中缅两国“胞波情谊”源远流长，中国西南少数民族与缅甸在文化、习俗方面具有强烈的认同感。其一，中国可以云南为纽带，推动政府或民间团体主导的文化交流，举办文化节等活动，增进两国民众的互相了解。其二，两国可开展旅游合作，中国应在国内宣传缅甸美丽独特的自然和人文景观，鼓励民众赴缅旅游，带动缅甸旅游业发展；同时，邀请缅甸的民众和社会团体赴华参观、旅游，并提供适当的优惠，让缅甸民众切身体会中国的文化。其三，中国政府扩大缅甸学生来华学习交流名额，并提供奖学金，为缅甸培养各领域的专业人才；政府也应推动两国高校、研究机构等单位的合作，输送中国青年赴缅交流，加深对缅认知，为以后的对缅工作储备人才。

缅甸对中国来说，不仅是“一带一路”西向推进的地缘和文化上的桥梁国家，也是保障中国贸易和能源安全的重要通道。面对多方面、多层次的挑战，中国应对的关键在于中缅关系的发展。目前来看，中国同其他大国在缅甸战略竞争上拥有优势。民盟政府对中缅关系非常重视，积极寻求同中国的合作。中国应把握优势和机遇，全面且细致地发展中缅关系，推动两国的互信进程。主要由政府主导、企业为主体、非政府组织为补充，对缅甸的政治、经济和社会领域开展全面的外交活动，实现中缅关系全方位的发展。

（作者单位：南京大学国际关系研究院）

责任编辑：彭安玉endprint