中小学内部治理结构变迁中的问题与变革

方芳

摘 要 中小学校正在从传统单一的内部治理结构向真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构转变，校长、党组织以及民主管理机制都在发生变化。但是，传统固有制度的约束、管理者对变革的理解和接受程度有限，以及民主管理主体的参与意识与能力有待提高等因素，影响着学校内部治理结构的变迁进程。建立健全学校内部治理权力运行平衡机制，建立民主参与管理的激励机制，根据学校实际循序渐进地改革，有助于推进中小学内部治理结构的变迁。

关键词 中小学 内部治理 共同治理 困境 突破

随着依法治国战略的全面推进和现代学校制度理念的影响，中小学校正面临着一场前所未有的变革。这种变革不仅体现为制度创新，更为实质的是一种治理结构和治理方式的转换，一种权力关系的重构。在现代治理体系下，学校治理不再是传统单一的治理模式，正在逐渐转变为遵循学校内在逻辑，实现真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构。伴随着学校利益相关者们渐渐浮出水面，如果不能很好地平衡这种多元治理关系，学校治理将会出现冲突与失衡，从而影响学校的健康发展。

一、中小学内部治理结构的变迁

近年来，随着政府职能转变，学校享有更多的自主管理权，校内相关利益主体的权利意识日益觉醒，同时，国家相继出台系列政策文件进一步规范中小学校内部治理结构中各主体的职能定位，促使着中小学校的治理结构正在发生变化。

1.校长地位及职责的变化

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》基本确立了中小学校实行校长负责制。校长是学校的法定代表人，是学校行政的最高负责人，对外代表学校，对内全面领导教育、教学、科学研究和行政管理工作，可以说，校长是学校治理结构中的主要决策主体。校长负责制的确立调动了校长的办学积极性，提高了办事效率，减少了内部消耗。但同时，校长负责制也带来了决策权力过于集中、“一把手”现象突出的问题[1]。随着我国国情的变化和现代教育治理体系的要求，对校长的专业标准和职责要求也在发生变化。2013年教育部新颁布的《义务教育学校校长专业标准》《普通高中校长专业标准》改变了原国家教委1991年颁布的《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》中对校长的要求，新的规定从校长专业标准的角度诠释了校长的职责。重点强调和细化了校长在规划学校发展、营造育人文化、领导课程教学、引领教师成长、优化内部管理、调适外部环境六个方面的专业职能，涵盖了校长在行政管理和教育教学领域应当履行的职责。

2.党组织地位与作用的变化

我国中小学校实行的是“校长负责制”，不同于我国高校实行的“党委领导下的校长负责制”，党组织在两种不同体制下的地位与作用是不一样的。相比于高校，党组织在中小学校中更加偏向于政治核心和政治监督地位，其在决策机制中的作用要弱于高校的体制。但是，2016年中组部、中共教育部党组印发的《关于加强中小学校党的建设工作的意见》中对党组织的定位发生了新的变化，中小学校的党组织不仅是政治核心，还有权讨论决定学校发展规划、重要改革、财务预决算和教学科研、招生录取、基本建设等方面的重大事项，以及涉及师生员工切身利益的重要问题。同时，要求各中小学建立党组织参与决策的制度机制，保证党组织在重大事项决策中的地位。对重大议题和事项，党组织与行政领导班子成员要充分沟通酝酿、形成共识。新的政策强化了党组织在中小学内部治理结构中参与决策的职能，需要中小学内部建立和完善相应制度来适应这种变化。

3.民主管理机制的变化

现代教育治理体系强调多元利益主体的共同治理，重视民主参与与民主管理。对于中小学校来说，校务委员会、教职工代表大会、家长委员会都是民主参与管理的重要表现形式，如何真正发挥这些组织的作用是新的治理结构要求的重要内容。首先，校务委员会要充分发挥其决策咨询与监督作用。目前很多学校的校务委员会形式大于内容，缺乏多元主体的参与。教育部颁布的《全面推进依法治校实施纲要》明确有关学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置以及重大教育教学改革等决策事项，应当按照有关规定，邀请有关专家咨询，进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，这就要求充分发挥校务委员会的作用。其次，教职工代表大会要切实实现教职工的利益诉求。《学校教职工代表大会规定》要求对与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法等具有讨论决定权。再次，家长委员会要积极参与到与学生利益密切相关的管理事项中来。教育部《关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》明确家長要参与学校的管理、教育工作，沟通学校与家庭，特别是对事关学生和家长切身利益的事项家长有权提出意见和建议。

二、中小学治理结构变迁中的问题

1.固有制度的约束与既得利益者的阻碍

学校治理结构的变迁实际上是对学校权力主体责、权、利的重新分配，以及对学校固有制度的改变和革新。但原有学校内部治理经过多年的制度建设与执行已经形成了一套固有的制度体系，如决策议事规则、教师评价体系、民主管理模式等，新的变革意味着可能会打破旧有制度重新建立，这就面临着考量变革的成本、人们心理的适应性、相关利益者的妥协等诸多因素的考验。而这其中，原有治理结构中既得利益者的阻碍可能又成为不得不考虑的因素。由于权力结构需要重构，新的利益主体权力增进的同时，必然会减少原有既得利益者的利益增加，被变革影响到的利益既得者必然会利用自身的现有地位和优势对新的变革加以或多或少的阻挠[2]。特别是决策者作为原来治理结构中主要的权力拥有者，其本能地不愿意分解自身的权力，以其为核心建立的固有制度体系将会增加改革的难度。

2.治理主体对变革的理解与接受程度有限

我国中小学治理结构的变革在很大程度上是自上而下的强制性变革，也就是由国家通过颁布政策法令来主导实施制度变迁，对于学校来说，须要在深刻理解和领会国家改革理念的基础上去执行。中小学内部治理结构中涉及的治理主体比较多，不同治理主体由于自身的文化水平和经历阅历不尽相同，其对变革的理解和接受程度也会呈现不同。特别是长期在原有治理结构体系下已经十分适应的人们，一般会难以接受制度的变迁和权力的重构。他们可能会不理解新的变革理念，例如，管理者可能会认为权力的集中可以有效地管理学校事务，如果分解权力或监督主体增多会很难实现决策的有效性，容易导致重要事项久拖不决；也有的教师已经适应了长期被管理的状态，习惯了消极、被动地等待，一旦要求其积极、主动地参与到治理中来，反而处于无法理解和接受的状态。endprint

3.民主管理主体的参与意识和能力有待提高

现代学校制度下的中小学内部治理结构强调共治，要求教师、学生、家长及社会各界人士充分发挥各自的能动作用，积极参与到学校治理中来。然而，现实中民主管理主体的参与意识并不高，参与能力也有限。教师主要通过教职工代表大会来参与学校的管理，但很多教师并没有意识到这是在行使自己的权利，而更多地认为只是学校在“走过场”、“走形式”，从而导致的结果是召开教职工代表大会只是举个手、画个票而已，并没有充分发挥自己的参与权和监督权。家长主要通过家长委员会行使参与权，但实际上基于家长成员身份的复杂性和时间的有限性，很多家长根本没有参与到学校的管理中来，学校也很难强制要求家长参与。社会人士主要指参与到校务委员会中的校友、知名专家学者等，由于他们本身并非学校的人员，其时间和参与能力更加有限，这些都使得民主管理机制在运行中困难重重。

三、推动中小学内部治理结构的变革

中小学校治理结构的变迁是大势所趋，学校必须通过一系列规范运作和制度安排实现权力主体的相互制衡，达到公正与效率契合的状态。这就需要学校积极采取措施来适应现代教育治理理念，探索路径来尽可能地突破障碍，实现制度变革。

1.建立健全学校内部权力运行平衡机制

学校内部治理结构的动态运行实际上是学校的决策权、执行权、监督权在行使中形成的权力制衡机制。要想实现学校内部治理结构的变迁，需要学校首先建立起权力运行的平衡机制。根据国家最新文件的要求，中小学校的决策机制中，校长是学校教育教学及行政管理的主要负责人，校长办公会或校务会议是校长行使决策权的议事机构，有权决定学校日常的行政事务。党组织、校务委员会、教职工代表大会、家长委员会可以针对不同事项参与决策并进行监督。其中，党组织通过党政联席会参与学校重大事项的决策，校务委员会可以对学校的重大事项提供决策咨询意见，教职工代表大会对于与教师切身利益密切相关的事项具有决定权，家长委员会对于学校作出的与学生切身利益相关的事项有参与决策的权利。中小学校的各职能部门是决策权的执行机构，决策主体具有对其执行情况进行监督的职能。通过学校内部治理结构中权力运行机制的建立，可以有效制约不同权力主体，形成相互制约、共同发展的形势，避免出现一权独大，缺乏制约的局面。但同时，也要注意不同权力性质的区别，决策权不同于执行权和监督权，决策主体只要是在法律法规及学校章程范围内规范行使权力就需要尊重，从而避免出现效率低下的问题。

2.建立民主参与管理的激励机制

多元、民主、参与、协商是教育治理能力现代化的内涵所在。新常态下的中小学教育治理能力现代化，要求打破一元单向的学校管理模式，注重多元利益主体参与到治理过程中来，并在多方参与、互动的过程之中围绕共同的发展目标来协调，以共治求善治，共同提高中小学校的管理水平[3]。学校应针对民主参与不同主体的特点，采取相应的措施鼓励其积极参与到学校治理中来，并不断提升其治理能力。对于校内教师，实践证明，教师只有自身感觉到是学校的主人翁，在内心上愿意积极主动参与学校事务的管理，才有可能贡献出自己的知识和能力，为学校的发展献计献策，而不能是靠着领导的强制和压迫。为此，学校领导应该采取多种方式吸引具有较强愿望的教师参与管理，加强对教师的观念引导，比如定期或者不定期开展一些诸如学校教育改革研讨会等活动，增强教师对学校的归属感和认同感，使教师意识到学校的健康发展与自身的利益息息相关。同时，学校可以将教师对学校治理的参与作为教师评价因素考虑，对于能够积极参与学校治理并提供建设性意见的教师应给予不同程度的激励。另外，由于教师不是专业管理者出身，参与学校管理就存在着决策水平高低的问题。这需要学校领导合理引导，采取定期培训或座谈会的方式等提高教师参与学校管理的技能和决策水平，提高教师民主管理权的践行程度。对于家长和社会人士的参与治理，学校可以尽量设计适合于其参与治理的制度形式，创造其参与治理的便利条件，鼓励其积极参与到学校的管理中来。

3.采取循序渐进的变革方式

基于原有内部治理结构长期固有制度所带来的种种变革阻碍，中小学的内部治理结构变迁应采取渐进方式，一方面，给予原内部治理结构中各主体特别是权力主体和既得利益者以权力消解和观念适应的时间，另一方面，也給新的管理参与者以提升治理能力和改变观念的时间。学校可以根据本校的实际情况，选择更适合于本校的变革模式。例如，如果学校的民主参与意识强烈，且参与能力较强，学校可以积极拓展民主参与的渠道，建立健全决策机制与民主参与机制的信息交流平台，使民主参与倒推决策机制的变革；如果学校民主参与能力和积极性还有待提升，而作为决策层的领导改革意识较强，那么，可以实行校内自上而下的变革，决策权的改变将会带动其他主体参与治理的积极性。总之，中小学内部治理结构的变迁是一个相对复杂的工程，会涉及多项制度和规则的重设与修正，如校长办公会议事规则，党政联席会议事规则，教职工代表大会的工作规程，校务委员会的工作规程，家长委员会的职责及规程等等，学校应首先分解和列明这些具体制度，选择容易突破的方面进行改革。在整个改革的过程中，学校应在现有基础上，强化学校成员与学校的信息交流平台，形成双向信息交流渠道，实现上知下情，下知上情，全员参与到学校的治理改革中来。

参考文献

[1] 史彩霞.强制性制度变迁的困境[J].复旦教育论坛，2006（5）.

[2] 滕媛.中小学内部治理结构变革的路径依赖与突破[J].中国教育学刊，2016（4）.

[3] 卢光辉.中小学教育治理能力现代化：内涵、逻辑与路径[J].宁夏教育科研，2015（2）.

【责任编辑 关燕云】endprint