关于不同道路建设模式的研究分析

倪传佳

摘要： 通过文献学习、实地考察和研究分析，对农村道路户户通的建设模式与发展现状进行深入了解，结合实际调查结果，分析与归纳各种道路户户通建设模式的特点与利弊，发现存在问题，尝试从多个方面提出优化建议。

关键词： 农村道路 户户通 建设模式

中图分类号：U4151 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2017）22-0191-03

自新中国成立，属于我国农村公共需求产品范畴的农村道路大体上历经了三个时期，即人民公社时期、家庭承包制时期和农村税费改革时期。相应的供给模式也历经了三个时期，即“人民公社时期较低层次上的政府垄断型的供给”“税费改革前自上而下的制度外公共产品的供给”以及“在市场经济背景下的政府主导型的供给”。随着自税费改革之后的国家农村政策的调整，农村公共需求产品供给形成了“国家财政与社区自助共助”的模式，一方面国家予以拨款，另一方面各地区亦通过“一事一议” 制度进行资金筹集[1]；现今，随着PPP模式的不断发展与推广，也有越来越多的研究学者致力于将PPP模式應用于基础设施的建设中。然而，不同发展程度的地区对农村道路建设模式的选择往往不同，其体现的优势与缺陷也各有差异。并且，在农村道路建设发展到户户通建设阶段以后，现有的道路建设模式也面临了许多新的问题。本次研究旨在通过实地调查，对现有的户户通建设情况进行了解，对现有农村道路建设模式应用于户户通建设的情况进行分析，发现存在问题，尝试提出优化建议。

一、不同建设模式分析

1.农村道路户户通建设的政府供给

所谓政府供给是指政府以公共权力为后盾，以权威手段和计划手段供给公共物品的模式。[2]因为农村道路具有公共需求产品属性，所以在很长一段时间以来，进行农村道路的建设都被认为是政府理所应当的责任所在。也因为农村道路的准公共用品特性，农村道路多采用政府供给。这种供给模式存在的时间很长，应用的地区也比较多，是农村道路建设的主要模式。它的优势主要体现在以下几个方面：

（1）责任所属明确，可靠性高。政府供给以公共权力为后盾，保证供给的可靠性。

（2）有助于提高政府信服力。政府提供公共物品可以维持一种社会秩序，以实现管理。政府高效率、高质量地完善农村道路户户通建设，有利于提升农村对政府的信任度，使农民更自觉地配合政府的各项举措，利于政府的管理。

（3）有利于促进农村道路供给的均衡，减小经济落后地区的供给压力。 由于地区发展的差异，导致很多发展较为滞后的地区不能实现农村道路的户户通。在政府主导的供给模式下，政府可以通过重点扶持落后地区，保证各地区的道路供给均衡。

（4）有效规避公共用品被私人垄断。农村道路此类的民生工程，若是摆脱了政府的控制，便很可能对国计民生产生消极影响，在政府供给下，避免了私人垄断，有利于农村的稳定发展。

但是，政府供给并不是万能的，也存在一些弊端，在现阶段的实际应用中，也显露出很多的问题。

（1）使得政府财政压力增加，降低供给质量。农村道路建设的各项支出均依靠政府提供，增加了政府的财政压力。资金不足时，便会导致农村道路户户通建设停滞或者降低质量。

（2）受地方政府决策选择的影响，供给效率低。政府决策追求政绩，使得政府领导者更偏向于投资短期内收益高的项目，忽略农村道路户户通的建设。

（3）易于腐败形成，不利于建设资金的专款专用。在政府资金的下拨过程中，很容易滋生腐败，使得资金无法按时足额下达，不利于资金的专款专用。

（4）不利于发展村民自主性。容易使民众形成“公家的东西，与自己无关”的观念，对农民配合道路户户通建设的开展产生消极影响，也不利于后期农民对道路的自觉维护。

对这种建设模式的优化，我认为重点在于政府制度的改革。一方面要改革财税分权制度，提升地方政府的财力。按照我国的事权和财权制度，农村道路的建设属于地方政府，但是地方政府的收入大部分均上缴了中央财政，使得地方没有资金支持道路建设，阻碍农村道路的建设，因此需要扩大地方政府的财权。另一方面要改革政府政绩考核制度，提升农村道路建设在政绩考核中的地位，从而提升地方政府领导对农村道路建设的重视程度。

2.农村道路户户通建设的市场供给

这种建设模式完全取决于市场的建设模式，就目前而言，在我国几乎看不到这种建设模式应用的例子。它强调自主发展，优点在于不需要国家投入太多资金与精力，减轻了对国家财政经济的巨大依赖，后期管理维护的压力也得到了分担。但是由于市场存在很多不可控的因素，使其在应用于农村道路这类准公共产品的建设中时存在一些问题。

（1）不确定性强。该模式强调市场发展到一定程度下自动选择建设农村道路，具有巨大的不确定性，且地区差异极大。

（2）后期管理困难。市场的选择可能会导致一条路被分成多少段，有不同归属，甚至是不同建造方式，对管理造成困扰。

（3）责任所属复杂。不同归属的道路，亦可能进行多次转手，一旦产生问题，将出现互相推卸责任的情况，造成农村道路发展困难。

（4）公共品由私人垄断。该模式下，农村道路建设这样的民生工程脱离了政府的控制，完全依赖于市场，易产生对国民基础进行垄断的企业，后果消极。

3.农村道路户户通建设的“一事一议”

“一事一议”制度是在我国经济体制模式下的特许产物，国外几乎没有对此类方面的研究。[3]其是供给乡村公共产品的筹资筹劳制度，是指在农村兴办农田水利基本建设、修建和维护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论，实行专事专议的办法筹集。[4]2003年之后这一制度随着税费改革而确立。“一事一议 ”在解决农村的农田水利设施建设、植树造林、道路修建等农村集体生产公共事业方面产生了重大的作用[5]，其优点在于：

（1）合于农村形式，带动村民自主性。由村民自主集资决定的事情往往村民更信任、更关心，有利于施工与养护的进行。

（2）分担国家財政压力。组织村民募集建设资金，摆脱了对国家财政资金的依赖，减轻了国家财政的压力。

（3）有效减少“搭便车”现象。

基于这些优点，使得“一事一议”这种道路建设模式在很多地区的农村得到广泛应用，但是不可否认这一制度在应用中亦存在着弊端：

（1）不能确保公共物品的有效供给。“一事一议”制度依赖于村民对道路建设的迫切意识，倘若地区的群众尚未意识到优先建设道路的重要性，这种制度并不利于农村道路建设，且可能造成村民对政府的不信任。

（2）运行效率不高。众多群众的参与议事，来自群众的意见比较多，需要花费大量的时间和精力去平衡各方意见，导致效率低下。

（3）责任归属极其复杂。倘若后期出现问题，是否由村民再次集资修护的问题往往是争论的焦点。

（4）募集资金有限。此种制度下，受到募集资金的限制，可能影响农村道路建设的效率和质量。一旦后期建设资金断流，就会影响农村道路的继续建设。

这种模式应用在户户通道路建设时，在确定集资金额时应特别注意，不仅应该根据项目总金额确定集资金额，更应根据村民的受益程度，合理确定集资金额，如此才能有效解决集资过程中关于金额的争议。

4.农村道路户户通建设的PPP模式

PPP，即“Public-Private-Partnership”，其中文翻译一般为“公私合作”，在当前中国官方翻译中亦为“政府与社会资本合作”。其中，Public是指以政府为代表的公共部门，Private是指以企业为代表的私人组织，Partnership是指通过一定的机制将政府和私人企业联系起来，共同合作。根据亚洲开发银行（ADB）中文版的《公私合作手册》，PPP的定义是“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”，且同时ADB建议稳定的PPP能够在公私合作的伙伴之间对任务、责任及风险进行最优化的配置，有效的PPP能够在公共部门和私营部门之间明确在履行特定任务时各自的优势[6]：

（1）解决国家财政不足，地方债务沉重的问题。企业资金的融入，避免建设资金对于政府的财政划拨的全面依赖，缓解了国家财政压力。

（2）利用企业的管理优势可以形成道路建设整个过程的高效管理。企业自身的情况决定了其往往更善于对资金进行管理，甚至更高效地利用。资金的专兼管理、专账核算、专款专用等有利于防止浪费，提高资金使用效益，保障农村道路建设扎实而有序地开展。

（3）提供建设资金，发展农村经济。企业对当地的投资有益于带动当地的资金运行、经济的发展。在道路的建设方面，企业往往乐于进一步合作，落户该地，带来就业率增加等其他优势。

（4）提高运营效率和服务质量。政府与企业的共同参与，有利于形成互相监督，促进了资金的透明化，公正化，提高了道路建设的质量与速度。

（5）优惠的政策有利于降低对于私营部门的营运风险。该模式是政府与企业的合作以求共赢，因而相关的政府政策变化不至于让企业措手不及。

（6）有效规避公共品被私人垄断。农村道路的建设是农村群众的生存根本，关系我国的民生大事，政府的加入而非全面由市场主导，避免了民生区域被企业垄断。

目前在我国，PPP模式仍然处在探索发展阶段，虽然近几年在我国城市公共基础设施领域中也开始运用，但应用时标准复杂，产生一些问题。

（1）运行流程复杂。PPP模式交易成本很高，政府审批复杂，每一步的运行程序繁琐。

（2）责任归属复杂。PPP模式涉及各方面的关系，当前尚未有专门负责设计、开发、监督、管理的机构，法律条文也还未完善，各方责任划分困难。

（3）前期准备时间长。PPP模式建设之前需要对道路进行全面的规划，为寻求各方满意的合作，要有系统、科学、长远的统筹，无法在短时间内上马，时间等待较长。

对PPP应用于农村道路户户通建设有以下建议：一是对村子进行全面摸底调查，因地制宜科学规划；二是可以培养PPP投资的中介服务机构，设计合理风险分担；最后要简化审批过程，完善相应的法律条文，增强投资者的信心、群众信任度。

二、结语

对于农村道路户户通的建设，由于道路更贴近村民自己，所以要想户户通道路能达到较好的农民满意度，选择合适的模式尤为重要。政府供给、“一事一议”这些模式，由于更便于收集农民自身的信息，所以使得其在道路户户通建设中，更容易结合地方村民的实际，使得户户通道路更能满足农民的需求。但是当存在融资困难时，合理地引进PPP模式，则有利于减轻资金的压力。

对于当前的农村道路建设，需要针对具体的农村发展状况，选择合适的农村道路建设类型，政府供给，一事一议、PPP模式等不同的农村道路户户通建设模式，各有其利弊。对于农村道路建设而言，费用与质量始终是农民和政府都关心的问题。建设项目价格的高低是决定私营部门能否收回投资，甚至取得效益的根本因素。[7]因此，在价格的制定上，应当兼顾各方的承受能力，让私营部门能够有合理的获利空间，让农民得到符合他们的支付能力并满意的服务，力争使农民、私人投资者和政府都合乎心意。同时，政府也有责任提高群众对农村道路建设重视度的责任，并监督投资者提供符合国家标准的产品与服务。只有三者达到各自的满意点，该模式才是真正适合该地区的。

参考文献：

[1]邸焕双.创新与重构：新农村建设背景下的农村社区公共产品供给制度分析[D].吉林大学，2014.

[2]董明涛，孙钰.我国农村公共产品供给模式选择研究——基于地区差异的视角[J].经济与管理研究，2010（7）：110-128.

[3]郭凡.农村公益事业“一事一议”制度研究[D].河南农业大学，2012.

[4]马宝成.税费改革、“一事一议”与村级治理的困境[J].中国行政管理，2003（9）：50-56.

[5]王洪波.“一事一议”的制度困境及完善举措[J].中国集体经济，2008（19）：161-162.

[6]赵银科.PPP模式在中国运用中的法律风险[J].审计与理财，2015（2）：32-35.

[7]肖海翔.“公司部门伙伴关系”模式新农村基础设施供给的新选择[J].财经理论与实践，2007，28（2）：19-39.

Abstract： Through literature study， field trips and research analysis on the construction models of rural roads， This paper gives a thorough understanding of the construction patterns and development of rural roads. Based on the actual survey results， this paper analyzes and induces the characteristics， advantages and disadvantages of the various construction model of rural household access road， discovers the problem and tries to offer optimization suggestions from several aspects.

Key words：Rural road； road ；Constraction model

责任编辑： 杨国栋