论民族地区精准扶贫目标瞄准机制构建*

陈中伟

论民族地区精准扶贫目标瞄准机制构建*

陈中伟

民族地区贫困呈现历史性、复杂性、脆弱性及敏感性特征。本文从扶贫目标精准化是民族地区精准扶贫的核心、扶贫目标分批分类是民族地区精准扶贫的基础及民族地区精准扶贫目标确定需要机制化三方面分析民族地区精准扶贫目标瞄准机制构建成因，提出提高少数民族地区的贫困线标准、在穷人识别设计中引入土地指标、在穷人界定与细分标准中引入性别敏感指标及建立容纳穷人参与的穷人识别机制四大对策，促进民族地区精准扶贫目标瞄准机制的构建。

民族地区；精准扶贫；瞄准机制；扶贫目标；路径构建

一、引 言

2012年，在河北省阜平县进行考察时，习近平总书记曾指出：“必须做好扶贫开发工作，努力支持困难群众脱贫致富，为他们排忧解难，让发展成果惠及全体人民，这是我们党始终坚持全心全意为人民服务这一根本宗旨的重要体现，更是我们党和政府的重大职责之一。” 2013年，在湖南省湘西土家族苗族自治州进行考察时，习近平总书记首次对“精准扶贫”这一概念提出了具体要求。他提到：“扶贫必须要实事求是，因地制宜，在推进精准扶贫的过程中，切忌喊口号，也不能定一些好高骛远的目标。”2015年11月，在中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记曾明确指出：“努力消除贫困、积极改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。”就精准扶贫工作而言，其重点和难点全部都在少数民族地区。原因在于，广大少数民族地区的交通不畅、设施有待完善、人员居住不集中，想要彻底实现其精准扶贫的目标难度很大。在一些少数民族地区实施精准扶贫，就必须实施精细化的扶贫策略。基于扶贫机制，推行扶贫方式的调整，改变以往单纯依赖经济增长的传统效应，转而更加注重靶向性，并且对目标群体直接加以扶贫干预。所以，基于当前的社会条件，在广大少数民族地区推行精准扶贫，也就是说要帮助所有人逐渐摸索出一条适合的、有特色的脱贫致富路子。

对于一个国家或区域脱贫行动的成败而言，目标瞄准机制具有决定性作用。它主要从两个层面来决定贫困人口对相关扶贫资源的接纳程度：第一层面贫困人口的划分问题，用于对能够享有扶贫资源的相关贫困人口规模进行预估；第二层面为贫困人口内部群体的划分问题，用于确定各类贫困人口可以享有扶贫资源的程度。就反贫困目标瞄准机制自身而言，对其设计的科学与否进行评判，进而总结国内外成功的反贫困实践经验。反贫困目标瞄准机制的作用如何，关键在于其融合地域特色的设计。在一些民族文化氛围十分浓厚的区域，这一点表现得十分突出。但是，在我国许多少数民族地区，纵观当前的反贫困目标瞄准机制设计，虽然扶贫行动更加注重目标群体，然而在穷人界定与区分的过程中，依旧过于世俗，缺乏对穷人的分辨，与此同时，在许多项目设计的过程中，也普遍缺乏核心要素，即缺乏相关项目的目的性，不少项目被制定成普通的农村发展方案，导致项目的成果难以抵达真正的穷人那里。由此可见，在扶贫行动中，对于我国许多少数民族地区长期存在的“走过场”的现象进行纠正，需要对其扶贫对象的筛选制度进行重新构筑，而当务之急便是构筑反贫困目标瞄准机制，进而融合广大少数民族地区的地理和人文特色。

二、民族地区贫困的多维特征

（一） 历史性

在广大少数民族地区，贫困是一个长期困扰着当地的问题。通常而言，人们习惯性地把革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫穷地区统称为“老、少、边、穷”地区。就其所处的地理位置和自然环境而言，广大少数民族地区多处于边疆，而且大多数位于高原、沙漠和干旱地区，气候相对恶劣，自然灾害多发，大部分地区不适宜人类居住。就历史发展的维度来看，在以往的阶级社会当中，广大少数民族地区受剥削、压迫和不平等的现象极其严重，这些地区的民众获得的自由比其他地区较晚。所以，广大少数民族地区的贫困问题并非近期形成，亦非新中国成立之后形成的，少数民族地区的贫困问题具有深刻的历史性，根深蒂固，且代际传承。哥伦比亚大学的著名教授拉格纳·纳克斯曾提出，在广大发展中国家存在贫困的恶性循环问题，在广大少数民族地区，其贫困也存在着恶性循环。在新中国成立之后，我国迅速确立了民族工作基本原则，实行民族平等、团结和各民族共同繁荣的政策，对于广大少数民族地区，党和国家大力推行了扶贫攻坚，广大少数民族地区的经济社会发展取得了很大进步，贫困问题有所缓解。但时至今日，部分少数民族地区依然还是经济发展的短板，在“十三五”发展期间，作为全面建成小康社会的决胜阶段，针对少数民族地区的精准扶贫工作是关键，也是难点。

（二） 复杂性

在不少民族地区，受到自然环境的限制，生态状况普遍比较脆弱，自然生产力水平较低，农牧业生产模式单一，而且大多数都采用粗放的经营方式，广大农牧民普遍靠天吃饭，进而形成生态型贫困。关于制度型贫困，新制度学派代表人物缪尔达尔曾指出，制度因素是造成一个地区贫困的重要因素之一。“制度型贫困主要是指具有正常的学习和劳动机能，但因为后天教育缺乏、身份限制、政策缺失和陈旧风俗等相关制度缺陷方面的原因而导致的贫困，且这种贫困具有明显的代际转移特征，但可通过制度设计和公共政策，可以将其消除。”目前，我国尚未实现全国统一的基本公共服务供给体系，相关服务不够标准化、均等化，在一些少数民族地区，基础的公共服务远不及其他地区的水平，质量较差、数量偏少、水平过低，基础教育和基本医疗卫生不够先进，社会保障覆盖范围较小，农牧民缺少发展机会，发展能力也在很大程度上受到限制，不能依托自身的努力去改善生存和生活的状况，走出贫困受到严重的阻碍［1］。经济型贫困，主要是指贫困农牧民的收入水平相对低下，甚至无法维持基本的生存型需要，至于发展型需求则更难。社会型贫困主要表现为少数民族地区社会发展的基础相对较为薄弱，教育、医疗、社保和基础设施等相关公共服务的供给严重短缺，在许多贫困地区，师资力量相对匮乏、医疗卫生设施和经费投入较少。优抚、救济和养老保险等相关制度不完善，这些因素严重限制了少数民族地区的社会发展与进步。文化型贫困主要是指贫困农牧民受教育水平低，思想观念相对落后，知识技能缺失，劳动生产率低下，缺乏创新和创业意识，进而导致该地区经济的发展受到自身水平的制约，与此同时，不少农牧民固守传统的扶贫观念，坐等支援，没有树立新型脱贫观念，缺乏脱贫的积极主动意识。

（三） 脆弱性

脆弱这一概念最初来源于生态学领域，就某地区的生态系统而言，主要是用于描述该地区抵抗外界干扰的能力以及自身的稳定水平。在面临风险冲击时，贫困地区的贫困主体可能应对风险冲击的能力较差。因为多种原因，在我国广大少数民族地区，普遍存在较多的风险冲击，抵御风险冲击的能力十分有限，与其他地区进行比较，贫困的少数民族地区则显得不堪一击。首先，在广大少数民族地区，客观生态环境相对比较脆弱，发生自然风险和疾病风险的频率较高。与此同时，在广大少数民族地区，相关的基本公共服务存在严重缺失，就许多贫困人群而言，他们普遍缺乏有效的自生能力，不能基于自身条件发展经济，也不能有效探索当地经济发展的渠道，自助自救的能力严重不足。除此之外，通过对以往的减贫实践进行研究分析后发现，大部分少数民族地区采用的是以上级为依托、单纯进行转移支付为主的“输血式”扶贫，这种“输血式”扶贫本身具有很多局限，只适合短期性扶贫，不能起到长效的机制作用。与此同时，这些地区为完成短期任务，大多数都逐渐演变成了“催肥式”的扶贫模式，即所谓的“拔苗助长”，这种粗放的扶贫模式，不但不能从根本上解决贫困问题，容易导致该地区人们返贫，而且这些人群在返贫后，重新出现的贫困问题会更严重。

（四） 敏感性

纵观历史，民族问题始终是十分敏感的问题，因此，许多少数民族地区也是十分敏感的地区。我国是典型的多民族国家，民族平等、民族团结和各民族共同繁荣也是党和国家针对广大少数民族地区工作的基本原则，各民族必须秉承“彼此了解、互相尊重、包容欣赏、学习互助，就像石榴籽一样，紧紧抱在一起”。然而，由于多种因素的综合作用，当前，我国正处在社会主义初级阶段，在经济发展水平、社会稳定程度、文化繁荣状况等方面，各民族之间的差距一直存在，广大少数民族地区的发展水平始终远远落后于其他地区。如果这种现状不能得到及时缓解，甚至任其继续恶化，容易导致广大少数民族群体产生对社会、国家的强烈不满，不利于国家的长治久安。

三、民族地区精准扶贫目标瞄准机制的构建

在过去相当长的一段历史时期里，对于少数民族地区的发展进行大力支持，始终是我国民族工作的中心。党和国家制定了很多针对少数民族的优惠政策，包括西部大开发政策以及对人口较少的民族实施推动其发展的扶持政策等。在具体操作过程中，部分优惠政策执行较好，有些却在执行的过程中逐渐走样。在针对少数民族地区的各项优惠措施的实施过程中，缺乏对农村与城市、农区和牧区、山区和平地的不同状况进行区分对待，许多资源没能注入贫困落后的农村地区，由于多种原因的综合作用，部分被城市截留。再比如，部分针对少数民族地区的优惠政策，通常只落实到了民族自治地方的主体少数民族的身上，而针对同样贫困的其他人口相对较少的民族，则缺乏足够的关注。如此，在事实上就逐渐形成了一种“逆向歧视”。即使是在同一地区，或是在同一民族的身上，不少资源的投入也未能认真区分贫困和非贫困人口，而是采取统一的方式实施，这些现象在客观上严重降低了扶贫的效果。

从整体上看，在社会经济发展方面，虽然我国少数民族地区比东部沿海发达地区较为落后，然而具体到某一少数民族地区而言，情况却相对复杂。就任何民族而言，都有富裕人口和贫困人口之分。在部分地区，或许是少数民族相对贫困，而汉族相对富裕，而在另一些地区，可能是某个少数民族相对富裕，而包括汉族在内的其他部分民族却相对贫困。在很多地区，或许很难基于民族身份来寻找贫困和非贫困的明显区别。所以，我们务必要依据实事求是的原则，依靠科学的标准来对贫困人口进行确认，进而把贫困人口和贫困程度等弄清楚，进而推动精准定位、精准发力和精准施策。［2］针对少数民族地区扶贫工作的精准化，就是要针对不同贫困区域的环境、不同贫困农户的状况，积极运用相关科学有效的程序，针对扶贫对象实施治贫，其中的方式包括准确的识别、精确的帮扶、精确的管理等。只有准确识别贫困人口，探寻脱贫致富的正确路径，又持之以恒推进扶贫工作的开展，才可以收到精准扶贫的理想效果［3］。

（一）扶贫目标精准化是民族地区精准扶贫的核心

在我国广大少数民族地区，积极开展精准扶贫，重点在于真抓实干，干实事、出实效。目前，在我国少数民族地区，就整个扶贫工作而言，无论是在对贫困人群的识别上，还是针对整个扶贫政策的制定和实施来说，都普遍缺乏精细化的工作准则。自20世纪80年代中期起，我国政府的相关扶贫单位主要是以县级贫困区域为主。在2001年，我国专项扶贫15万个村级贫困区域。在2011年，政府划定了14个集中连片的特困地区，分类进行重点扶贫。就整个农村扶贫工作而言，其主要特点是区域划定，尚未识别到户。在短期内，这种扶贫模式充分集中了政策和资金资源，可以切实帮助一些贫困人口进行脱贫，或为部分贫困群体的脱贫创造硬性基础设施条件。然而，当这种“大水漫灌”式的扶贫工作开展以后，致使我国广大少数民族地区和贫困地区存在两类值得关注的群体：一类是始终未实现过脱贫的群体，或者是不适应同质性的扶贫政策，或者是自身根本不具备脱贫的相关能力和素质，这类群体就是当前精准扶贫的重点关注对象；另一类是一度脱贫后又返贫的群体，他们或是因病，或是因为经营不善等原因，导致扶贫工作的成效不够持久，最终显得重复而又低效率。在广大少数民族地区，推行精准扶贫，涵盖了精准辨识、精准扶助、精准管控和精准核实等内容，其工作的核心就是精准化。必须将精准化的理念作为整个扶贫工作的核心理念，进而贯穿到扶贫工作的全过程。

（二）扶贫目标分批分类是民族地区精准扶贫的基础

在广大少数民族地区实施精准扶贫，必须依据习近平总书记的要求，积极树立分批分类扶贫的理念，依托扶持生产和就业发展一批，依托移民搬迁安置一批，依托低保政策兜底一批，依托医疗救助扶持一批。所谓依托扶持生产和就业发展一批，就是要不断加强业务培训和培育的计划，因地制宜，进而制定相关特色扶持政策、机制，从而帮助一大批具备相关软硬件基本条件的群体，使他们迅速脱贫；依托移民搬迁安置一批，就是对于部分因居住地自然条件恶劣等相关因素、尚不具备扶贫脱贫的基本条件的贫困群体，进行有计划的移民搬迁，将他们安置到自然条件相对较好的居住地，进而继续实施相关帮扶措施，直至他们彻底脱贫；依托低保政策兜底一批，就是对于部分劳动能力相对低下，抑或是已经丧失了劳动能力的贫困人群，不再以就业培训为主，而是通过低保等民政救助的方式，对其基本生活给予保障；依托医疗救助扶持一批，就是协助部分群体，逐步缓解医疗压力，杜绝因病致贫、增加贫困人口的现象出现，与此同时，防止因病返贫，导致少数民族地区的扶贫工作产生倒退的现象。

（三）民族地区精准扶贫目标确定需要机制化

在广大少数民族地区推行精准扶贫，必须避免两类误差的出现：一类是弃真型的误差，即一些符合条件的目标群体反而没有完全受益。另一类是存伪型的误差，即一些不符合条件的人反而享受到了扶持政策。现阶段，在部分少数民族地区，在开展精准扶贫的同时，必须大力提高其流程设计的时效。推行精准扶贫，首要路径便是科学设计精准扶贫的工作流程机制，主要包括针对广大贫困户的精准辨识、精准扶助、精准管控和精准核实等四个环节。精准辨识是精准扶贫的关键流程，要求必须防止目标的偏移，确保瞄准扶贫的对象；精准扶助要求必须依照贫困户的致贫原因和脱贫条件，通过一些针对性的办法来扶持贫困群体；精准管控要求对整个扶贫工作必须进行实时的跟踪和掌握，依据扶贫的进展及时进行调整；精准核实是确保“脱贫成效精准”的重要手段，要求在相关政策实施后，必须及时对其扶贫效果进行评估，最终在扶贫工作中，形成目标辨识、贫困治理、动态管控、成效核实、成功脱贫、后续跟踪等一系列工作过程。

四、民族地区精准扶贫目标瞄准机制构建路径

纵观我国在广大少数民族地区所实施的反贫困目标瞄准机制设计，虽然这些扶贫行动更加注重目标群体，然而在穷人界定与区分的过程中，还是过于官僚和怯懦，很少有穷人参与到对穷人的具体鉴别当中，与此同时，在整个项目设计的过程中，也欠缺最重要的要素，即项目的穷人目标性，不少项目被制定成普通的农村发展方案，这最终导致项目的利益很难渗透至真正的穷人那里［4］。基于当前我国少数民族地区的地理和人文特征，采取有效的反贫困目标瞄准设计，必须基于穷人，尽量反映当地贫困发生的具体程度、贫困对象特征、贫困人口具体需求等相关内容，与此类似，诸如地域面积、人口和气候等相关因素都必须予以考虑。针对贫困目标瞄准机制的科学性与可操作性需要，就少数民族地区的反贫困目标瞄准机制而言，必须从以下几个方面进行构筑：

（一）提高少数民族地区的贫困线标准

提高针对少数民族地区的贫困线标准，始终是我国针对广大少数民族的贫困地区进行筛选扶贫对象的重要做法之一。［5］就整个少数民族地区的贫困线标准而言，近二十年来选用的主要有三个，即“二六”标准、“五八”标准和年265元的人均纯收入标准。如果不考虑这三个贫困线确定方法是否合理，单纯从少数民族地区和广大汉区贫困区而言，只有“二六”标准和“五八”标准在一定程度上体现了国家对少数民族地区的照顾，其余标准很难反映少数民族地区特殊的贫困深度和贫困强度，这一点在近些年表现得十分明显。假如说“二六”标准和“五八”标准还考虑了一些少数民族地区农村市场经济发育的滞后因素，同时存在着产出难以转化为货币收入的客观困境，那么，近年来，在整个少数民族地区与汉区市场，以265元人均纯收入作为界定标准，这种绝对贫困的单一性指标则将其发展方面存在的原始差异都清除了。与此同时，对于整个贫困线标准的高低而言，因为广大少数民族贫困地区多数气候比较恶劣，自然灾害频发，人口居住不够集中，很多乡镇距离中心城镇和市场相对比较遥远。基于多种原因，这些地区的人口生存所需的热量摄入标准远远高于其他地区，在食品、衣服和居住方面的要求也高于全国大多数农村的平均支出水平，265元难以维持广大少数民族贫困人口的温饱和生存要求。所以，以每年265元人均纯收入为标准，进而划定我国广大少数民族地区的贫困线，虽然体现了全国扶贫行动的一体性和时效性，但却扼杀了少数民族地区地域环境的特殊性要求。鉴于广大少数民族地区的气候比较恶劣、自然灾害较多、人口居住不集中等多种特点，广大少数民族地区的贫困人口在维持生存方面所需的特种需求更多。因此，在具体操作中，针对少数民族地区的贫困线标准应适当提高。至于具体需要提高多少，必须基于现有的贫困线的计算方法来加以改进。因为广大少数民族地区的地域环境和贫困状况具有独特性，当下基于贫困线划定的参考因素，可以先引入一些相关的指标，比如地域面积、人口、平均灾害损失率、因病返贫率和因教育返贫率等。在具体操作过程中，可以将贫困线进行划分，分为食物贫困线与非食物贫困线两种类型，如果通过X来表示贫困线，用Xl来表示食物贫困线，X2表示非食物贫困线，那么：X＝Xl＋X2；与此类似，在针对少数民族地区相关贫困状况的基础上，针对人均教育支出、医疗支出、灾害损失等进行预先测算，也可以把贫困线的测算方法进而简化为：X＝当下绝对贫困线标准＋文化教育支出＋自然灾害损失＋医疗保健支出。

（二）在穷人识别设计中引入土地指标

在实际操作过程中，确定一个人是否符合穷人的标准也十分重要，采用何种标准来衡量一个人是否为穷人，就绝对贫困自身的含义而言，它主要是指一个人或家庭不能达到社会的最低标准，欠缺维持生存的相关资料与服务。但是，维持生存所需要的相关生活资料及服务，不仅可以依靠货币交易来实现，而且可以依托物质来实现。就265元的人均纯收入的指标而言，它算是典型的经济性指标，尽管在一定程度上体现了市场经济的要求，但是对于一些少数民族贫困地区而言，市场经济发展相对比较缓慢，货币收入类的相关经济指标无法充分衡量或代表大多数家庭所拥有的资产现状。在一些市场交易并不足够盛行的少数民族地区，尤其是在一些偏远牧区，广大农村家庭的财富体现依旧停留在土地、牛羊、粮食和房屋等物质层面。所以，通过人均纯收入来替换整个收入和财产的概念，本身就是对广大少数民族地区财富的一大误解，不断强调人均纯收人的经济性指标，容易导致那些物质丰富而货币收入欠缺的家庭被纳入到政府反贫困与发展的项目当中。就整个资源配置层面而言，最终会削减流向真正贫困群体的资源数量，进而在体制上酿成“扶强不扶弱”的问题。因此，在少数民族社会中，纯粹类似于人均纯收人的贫困线指标体系并不能对穷人进行有效区分，对民族贫困地区而言，摒弃了物质形态的财富指标，也不切合实际。所以，对于以往依赖的单一的经济性指标状况进行更改，在穷人的界定和区分过程中，引入一些贫困人口所熟知的标准，而非学术研究的术语，针对广大少数民族地区的反贫困行动目标瞄准机制而言，无疑具有重大的突破性价值。由于广大少数民族地区的贫困人口对货币的概念相对比较模糊，他们的劳动产出很难转化为货币收入，这些地区的非农产业也不够发达，许多贫困人口主要还是依赖土地为生，他们占有土地的相关数据，就是一个对其贫富状况进行区分的有用指标，所以，在现有的相关指标体系中，必须增加土地指标，以人均所拥有土地的数量为配套参照标准，必须配合开展土地的普查工作。虽然这样的参照标准或许会增加政府反贫困的工作量，但是，从国外的成功经验来看，对于区分贫困人口工作而言，适度增加的工作量是很有必要的，其降低贫困的功效远远高于目标不够精确的相关行动。

（三）在穷人界定与细分标准中引入性别敏感指标

在针对穷人界定和细分的标准中，是否设有性别敏感性指标显得尤为重要。但是依据笔者对少数民族地区的普遍调查充分表明，大多数少数民族地区依旧是一个以男权为主导的社会，虽然妇女挣得的家庭收入占0．3%以上，几乎承担了所有的家务劳动和0．7%以上的农务劳动，然而在她们当中，大多数的人却并不拥有资产，在承担着巨大的经济压力的同时，还要忍受周围不公正的社会环境，不论是在健康和安全方面，还是在地位和自尊方面，在这些少数民族地区，社会体系网络始终将她们屏蔽在外。除了那些病残孤独等特类贫困人口以外，妇女或许是广大少数民族地区生活境况相对比较悲惨的群体了，广大妇女面临贫困和饥饿的困扰，她们则是穷人中的穷人。但在针对少数民族地区的相关扶贫行动中，很少有一些项目能够考虑到性别公平、妇女参与，只有依托妇联运作的相关活动才会考虑到整个妇女群体。当前，在广大少数民族地区，统计工作尚未建立起贫困性别的敏感指标，政府的有关贫困研究报告也未能单独阐述妇女的贫困问题，许多村级扶贫规划未曾涉及性别，即便是在那些强调妇女参与的农村发展计划和反贫困项目当中，也因为未能将妇女的参与程度作为专门的考察指标，在具体执行的过程中，最终导致妇女被忽视。总之，在广大少数民族地区，在一些反贫困政策出台时，很少考虑到性别方面的因素，采用性别观点和指标去进行监测和评估就更难了，即便是考虑了这些因素，也只是把性别视为一项特殊的内容来进行讨论，而没有将其作为主体放到政策目标及政策措施当中，这些因素直接导致了扶贫政策与发展计划在性别上的盲点。怎样倾听妇女的心声，满足妇女的需要，确保妇女参与发展项目的整个过程，而不仅仅是作为受益者，近年来这些问题在发展领域被反复强调，但是就广大少数民族地区而言，在整个扶贫工作中尚未引起广泛关注。由于相关性别贫困统计数据的缺失，极易导致带有性别歧视的反贫困工作很难开展，因此，在反贫困计划的推进过程中，政府工作人员必须不断加强对性别贫困统计数据的收集和整理，并且逐步将其推进到穷人界定和细分指标的体系建设当中，随后有针对性地进行相关项目建设，不断强化少数民族女性专门反贫困项目。除此之外，必须不断加强少数民族地区政府人员的社会性别意识层面的培训。依托培训来逐步提高反贫困项目工作人员的社会性别敏感状况，促使项目实施人员逐渐学会怎样给妇女赋权，怎样引导参与者积极思考而非被动予以接受。对于广大项目的实施者而言，必须了解和掌握与社会性别相关的知识，充分把握其发展的渠道和趋势，从整体上，将少数民族妇女关注的问题逐渐融入项目实施的过程中，进而确保妇女参与到项目规划的整个过程中。

（四）建立容纳穷人参与的穷人识别机制

在少数民族地区，基于人均纯收入来对贫困人口进行区分的方法并不适用。因为它很难对贫困户进行精确鉴别，在实行过程中，导致扶贫项目容易陷入困境当中，本该属于最贫困者的扶贫资源，通常会被截留或者发生转移。在广大少数民族地区，穷人鉴别的模糊性之所以普遍存在，主要是因为长期以来所实行的反贫困目标瞄准体制存在缺陷。就目前的情况来看，针对少数民族地区的目标瞄准机制设计，特别是在穷人的识别机制上，几乎全部都是围绕着政府主体的穷人识别标准来进行建构的，此类自上而下的体制设计容易导致穷人鉴别带有浓郁的官僚主义色彩。在少数民族地区，贫困与否主要依据政府官员的评判；而扶贫资源的流向也主要是以政府利益的认定目标为导向的。确保平等的成员资格，进而保障每一位成员有自我选择的权益。在优势视角下，发动所有具备成员资格的农民，充分尊重并挖掘农民的自身优势，为他们提供需求表达机制。在这当中，部分农民对自己的身份确认不具备发言权，而这些人正好对社区内每户的贫困状况较为清楚，他们所得出的贫困级别评定也最能符合特定的地域背景及要求。从一定意义上讲，这一方面是对少数民族贫困人口智慧的轻视，另一方面是对贫困人口应有权力的掠夺。而对于这种缺陷进行修正时，必须不断完善扶贫管理体制，基于现有的反馈设计，让少数民族的贫困人口积极参与到反贫困的整个系统当中去。进而具体到穷人鉴别、反贫困目标的瞄准设计当中，不仅让穷人自身有机会参与到对穷人的鉴别，穷人自己也有权力去确定并考虑他们受益的先后次序。从这方面而言，印度的经验值得我们效仿，其综合农村发展扶贫项目的体制相对比较成熟，通过建立公开的划分制度，进行反复的核查。所以，基于我国广大少数民族地区的贫困人口，可以产生受援贫困人口的名单，通过社区大会来进行确认、整理和公示，一旦反对者占到社区居民一定的比例，就必须重新进行穷人的划分工作。尽管这种方法无法解决穷人鉴别过程中存在的所有难题，但是，在针对穷人的区分机制中，对于可能出现的偏差进行避免是行之有效的。

［1］郭佩霞．论民族地区反贫困目标瞄准机制的构建［J］．调研世界，2007（11）．

［2］曾小溪，曾福生．基本公共服务减贫作用机理研究［J］．贵州社会科学，2012（12）．

［3］熊坤新．民族地区扶贫如何实现机制化和精准化［N］．中国民族报，2017－3－31．

［4］李德英．民族地区贫困的多维特征及精准扶贫对策［J］．经济研究导刊，2016（8）．

［5］文雁兵．制度性贫困催生的包容性增长：找寻一种减贫新思路［J］．改革，2014（9）．

ON THE CONSTRUCTION OF TARGETING MECHANISM FOR TARGETED POVERTY ALLEVIATION IN ETHNIC AREAS

Chen Zhongwei

Poverty in ethnic areas is characterized by historic，complex，fragile and sensitive characteristics．The formation cause of targeting mechanism can be analyzed through the following three aspects．First，the precision of targets is the core of poverty alleviation in ethnic areas．Second，the classification of poverty alleviation targets is its foundation，and third，the goal of poverty alleviation needs to be institutionalized．And then four major countermeasures are put forward to promote the construction of targeting mechanism in ethnic areas： （1） to improve the poverty line standard， （2） to introduce land indicators in poor identification， （3） to add gender sensitive indicators in poor people＇s definition and subdivision standard， （4） to establish the poor recognition mechanism that allows the poor people to participate in．

ethnic areas；targeted poverty alleviation；targeting mechanism；poverty alleviation goal；path construction

袁丽红﹞

【作 者】陈中伟，四川大学经济学院博士研究生。成都，610064

D633【文献识别码】A

1004-454X（2017）06-0166-007

四川大学青年基金项目“传统优势企业技术创新研究”（0082604144040）。