我国地方政府税收努力的影响因素探究

汪婧

摘 要 税收努力是税收能力被利用的程度，一般被用来衡量税务当局征收征收全部法定应纳税额程度的指标，税收努克可以决定有多少潜在的税收收入能转变为实际的税收收入。因此，税收努力是一个相对概念，是一种主观能力。在理论上，税收比率可以表达为税收能力和税收努力的函数。本文主要研究了影响我国地方政府税务努力的测算指标，做一个综述，分析并提出笔者的看法。

关键词 地方政府 税收努力 测算指标

中图分类号：F812.7 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2017.10.072

1 引论

1.1 研究背景及意义

税收努力，就是政府能够利用税收的能力。通过研究地方政府税收努力的相关因素及测算指标具有以下意义：一，更好地理解地方政府税收努力的影响因素，更深刻理解其含义与内容，对税收效率及税收体制理论的研究分析更透彻。二，在我们国家，地方政府在表面上具有税收征管的责任，在实际上也掌握操纵税收征管能力，因此了解了地方政府税收努力的测算指标，可以更好地解释中国税收征管独特的运行机制。三，研究相关因素之后，中央政府可建立更加完善的税收体系，来激励地方政府加大税收力度，预防过度减免税收状况的出现，能指导相关政策的制定。

1.2 文献综述

1.2.1 国外学者对该课题的研究

IMF在20世纪60年代提出的税收努力模型，将经济因素，管理因素，政策因素，税制因素，这四个因素提炼为两个层面：税收能力和税收努力。税收努力指标在国际间是可以进行比较的，在许多文献中，都将税收努力定义为实际税收收入与税收能力的比率（Bahl，1971，1972； Tanzi，1987、1992等）。①在估算税收能力时，国际上根据对税收能力的理解和定义的不同分出了3种测算税收努力的方法，税柄法（Tax hadles， Musgrave，1969）、代表性税制法和随机前沿分析法等。

1.2.2 国内学者对该课题的研究

近年来，我国税收收入高速增长，远高于同期GDP增长的水平，越来越多的学者在关心税收收入的同时，也关注了税收征管质量与效率问题，税收努力程度、稅收征管过程投入产出比和征管效率这三个指标是呈同向相关关系的。地区实际税负水平受很多因素影响，比如政府财政转移支付，分税制，国内增值税税收能力等。2011年，吕冰洋、郭庆旺在《中国税收高速增长的源泉》提出税收水平受到四个因素的影响。

2 影响我国地方政府税收努力因素

2.1 分税制改革

分税制是一种财政体制，较好的解决了中央与地方集权和分权的问题。从1994年起，我国开始实施分税制财政管理体制，进行分税制改革，重新分配中央地方的财政关系，调动地方政府税收管理积极性，加强整体税收征管，增强税收的宏观调控能力。

分税制的真正涵义是为了追求中央和地方之间财政关系的平衡。分税制改革之前，地方政府税收收入大部分都上交中央政府，使得地方政府必须越来越多的依赖中央政府的补助。改革之后，由于中央政府和地方政府之间的分权，让地方政府有了更多的税收自主性和独立性。

2.2 转移支付

转移支付，是各级政府之间通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是一种政府用以补充公共物品而提供的无偿支出，体现的是非市场性的分配关系，是二级分配的一种手段。转移支付的目的是为了实现各级公共服务水平的均等化。

财政转移支付会降低地方政府的税收努力，税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。如果转移支付比重增加，那么地方政府的财政收入就会增加，导致地方政府增加税收，即税收努力程度下降。中央在增加地方转移支付的同时，要减少对其政府税收努力的负面影响。

2.3 经济规模及产业结构

经济规模，是一个反映国家或地区国家经济总量的指标。产业结构，是国民经济各产业部门之间以及各产业部门内部的构成。税基是指计税依据或计税标准，税收的税基来源于经济总量。经济规模越大，税基越大，那么税收收入也越大。

我国的产业化分为三部分：第一产业：农业；第二产业：工业和建筑业；第三产业：除第一、二产业以外的其他产业。因为税基和税率是影响税收收入的主要因素，在经济规模不变的情况下，如果税率不变，那么税基的宽窄就直接影响地方政府税收收入。分税制改革之后，地方政府所征收的主体税种是营业税和增值税，税源主要来源于第二产业和第三产业。但是因为第三产业中除了房地产业外，其他的产业都分布较广且税率较低，所以地方政府对于第三产业的征收成本会高于第二产业，所以第二产业的税负相对更高。

2.4 经济开放程度

经济开放程度是指市场经济下，经济开放的程度，是一国生产或消费中贸易品对非贸易品的比率，综合反映了一国（地区）市场对外开放的程度。理论上说，更多的进口商品会带来更多的消费，那么关税会增加，即税基会拓宽，增加了税收收入。而且进出口贸易还能够带动当地的贸易与经济，所以经济开放程度会对地方政府税收努力起到积极作用。

2.5 物价指数

物价指数用来反映各个时期内商品价格水准变动的情况。物价指数是一个价格计量，用来衡量某一特定日期内一定组合的商品或劳务。如果该组合的商品或劳务的价格发生了变化，那么其价格指数也会随之发生变化。因此，物价指数会影响经济总收入，进而影响税收收入，所以物价指数对地方政府税收努力可起到推动作用。

2.6 其他因素

此外还有一些因素，比如税收征管法律、税收征管模式和现代化水平、税收收入计划、税收公平、地区人口密度、税务相关人员的素质、税收征管环境、税收行政效率等都会影响地方政府税收努力。

3 结论与政策建议endprint

3.1 结论

税收努力可以用税收努力指数来衡量，而税收努力指数是现实税收收入与潜在（预期）税收收入的比率。由于现实税收收入是可测量的，所以税收努力指数的测算关键在于潜在税收收入的计算。目前有三种方法：税柄法、代表性税制法、随机前沿分析法。税柄法分别计算出实际和潜在税收收入与GDP的比率，再计算偏离度。代表性税制法是计算出各个税种的税基和代表性税制，进行加法得出总的潜在税收收入。随机前沿分析法是根据模型计算投入—产出的效率值，效率值即为税收努力指数。

我国的税收努力程度在分税制改革前后有明显的不同，说明税制体系对于税收努力程度有密不可分的联系，而且中央政府的转移支付会减弱地方政府的征税积极性。一个地区的经济规模即各个产业的比重也会影响到该地区税收收入，由于第二产业是我国大部分税收收入的来源，所以产业结构也能影响地方政府的税收努力程度。因为税基和税率是影响税收收入的两个主要因素，在税率不变的情况下，税收收入与税基是同向变化的，所以知道增加税基，税收收入一定增加。在经济开放度高的地区，大量的进出口不仅可以增加关税收入，而且可以带动该地区的经济发展，扩宽税基，增加税收收入，对政府的税收努力程度起到良性作用。物价指数的变化会带来经济总量的变化，而经济总收入的变化会影响税基，所以物价指数也是影响地方政府税收努力的因素之一。

3.2 政策建议

3.2.1 调整优化转移支付结构

建立更加完善、科学的政府间转移支付制度，在减小地区间财政收入的同时，对于所产生的对地方政府税收努力的负面效应进行控制，压缩专项转移支付，增加且规范一般性转移支付法律规定，防止一般性转移支付的随意性，将非均衡的转移支付比例降到一个合理的范围内，控制不合理的因素。同时要改善当前转移支付体系中对于不同地區的转移支付不匹配问题，对富裕地区的转移支付和贫困地区的转移支付应该着重于改善它们之间的财政不均匀，还要防止富裕地区政府征税积极性的下降。

3.2.2 完善税收征管和激励机制

建立现代化税收征管机制，提高税收征管的实效性，进一步扩大查账征收的范围和规范税收征收的管理办法。建立统一规范的科学核定制度和方法能让税务从业人员有法可依，税收流程更加专业快捷。税务机关应该培养更加专业的从业者，提高税务从业人员的素质，以税收法律法规为依据，正确引导纳税人缴纳税收，明确纳税服务的基本核心观念。建立税收激励机制，可以将现有的人力资源进行有效的管理，提高其主观能动性。

3.2.3 深化税制改革

自从1994年我国分税制改革之后，我国一直在财税体系上进行了各种改进，比如前几年的税费改革等，要在推动建立成熟、科学、可靠的税制体系上进一步的深化推进税制改革，积极稳妥的试行相关税收征管规范，加大税务稽查力度。

3.2.4 加强税务教育培训

为了实现税务管理的有效性，合理性，为了配合税收征管机制的精细程度，对相关税务从业人员的培训，提高自身的素质，杜绝收受贿赂，避免了国家可能的损失。对一般纳税人的税务教育培训，可提高纳税人的缴税意识，在维护自身利益的时，不会因为蝇头小利而损害政府国家的利益，对于索要发票这种每个消费者应该要有意识的行为，不会无视甚至默许商家偷税漏税。税务教育培训可以保证各项税务工作的顺利进行，减少征税成本。人力资源的合理化配置，能够提高生产效率，提高相关人员的主动性和创造力，对税收征收行为管理的能力。

注释

① 黄夏岚，胡祖铨，刘怡.税收能力、税收努力与地区税负差异.经济科学，2012（3）：99-100.

参考文献

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[8] 赵志耘，杨朝峰.分税制改革以来我国地方税收努力研究[J].经济与管理研究，2009（2）：71-79.endprint