构建以上海为评估核心城市的城市评价体系

宋亦明　于宏源

摘要：由联合国相关机构、研究型大学、研究院与咨询公司等不同机构提供的各全球城市评价体系日益成为城市发展与建设的重要参考。“城市发展指数”、“亚洲绿色城市指数”、“全球城市指数”以及“全球150城市指数”等全球城市评价体系或者通过对全球各主要城市进行全面的综合性评估，或者通过对诸如可持续发展等某一具体领域进行专门性评估的方式对全球各主要城市进行排名。这些排名对上海打造全球城市提供了有价值的参考，排名显示上海在经济建设方面取得了突出的成就，但较伦敦、纽约等其他城市，上海仍在科研能力、可持续发展、公共参与、宜居、文化及信息交流等方面存有差距。对此，需要构建以上海为评估核心城市，并且能够做出基于针对性考察的具有上海特色的城市评价体系。

伴随着中国经济的快速发展与城镇化水平的不断提高，中国城市的经济规模迅速扩大，城市功能日趋完善，治理水平不断提高，国际影响力逐渐凸显，接连涌现出上海、北京等一批全球性城市。然而相比于伦敦、纽约，上海等中国特大城市的发展还受到科研创新力量相对匮乏、公共政策参与程度较低、环境质量较差、可持续发展能力不足等问题的制约。对此，联合国人居署的“城市指标项目”与“城市发展指数”、经济学人智库的“亚洲绿色城市指数”以及国际研究协会有限公司（AIRINC）的“全球150城市指数”等全球城市指标体系，超越“以经济为中心”的片面的城市发展评价模式，对与城市发展相关的公共政策、城市规划、环境污染、创新能力等多个方面的数十个指标进行评估，得出了综合性的评价结果，为打造具有上海特色的城市评价体系提供了有益的参考。

基于此，当前有若干问题亟待解决：首先，当前有哪些权威性的全球城市评价体系？其评估和分析具有哪些特色？其次，上海在这些评价体系中居于怎样的位次？排名结果反映出了怎样的问题？最后，能否专门针对上海城市发展的若干问题，构建起具有上海特色的城市评价体系？如果可以的话，那么该城市评价体系的定位、指标选取、权重划分、技术操作怎样体现出上海特色？对此，本文将从三个方面作一一回应。

一、起底：全球城市评价体系

城市是人类生活的重要载体，在现代人类文明中占据了中心位置，因而人类愈发注重对城市建设和发展的分析、评估和反思。近些年来，全球多个机构先后建立起了覆盖全球或某一地区的综合性城市评价体系，其中有部分评价体系因指标覆盖全面、数据权威翔实、评价客观公允而被广为参考和引用，为城市的规划者和管理者提供了重要的参考。当前，主流的全球城市评价体系可以按照其指标构成和关注领域分为两类：

一类是涵盖多个领域的综合性城市评价体系。此类城市评价体系的指标体系较为庞杂，往往包括数个“一级指标”和数十个“二级指标”，对经济、研发、文化交流、环境、宜居等多个方面进行了考察，进而力求得出全面的城市评价结果。较具有代表性的有外交政策（Foreign Policy）联合芝加哥城市委员会（Chicago Council）与科尔尼公司（A.T.kearney）共同发布的“全球城市指数”、国际研究协会有限公司（AIRINC）的“全球150城市指数”以及日本森纪念集团（GPCI）发布的“全球城市实力指数”以及联合国人居署（UN Habitat）开展的“城市指标项目”。

上述城市评价体系具有“领域全”、“指标细”、“城市多”三个特点。具体来说，“全球城市指数”基于商业活动、人力资本、信息交换、文化经验以及政治参与这五个方面对全球128个城市进行了比较。[1]“全球150城市指数”基于“生活方式”与“经济情况”两个方面对全球150个城市进行了排名，其中“生活方式”考察了生活品质与社会福利，而“经济情况”则关注了收入水平、花费与税收。[2]“全球城市實力指数”从经济、研发、文化互动、宜居、环境、友好性这六个方面考察了70项指标，并且对全球42个城市进行了排名。[3]“城市指标项目”则对人口、街道、交通、健康教育等十个方面的103项指标进行了考察，并基于此对全球741个城市进行比较。[4]

综合性城市评价体系往往赋予非经济类指标以更大的权重，特别重视环境保护、公共政策参与、人居环境等与民生相关的“软性指标”。“全球城市指数”赋予非经济类指标以70%的权重，其中信息、文化和政治参与共占据了40%的权重。“全球150城市指数”关注的指标并非国民生产总值等传统意义上的经济指标，而是诸如收入水平、税收等民生类指标。“全球城市实力指数”虽然没有直接赋予各项指标以明确的权重，但经济指标对城市综合排名的影响不超过30%，相比之下，宜居、环境、友好性等指标的影响力明显大于经济。

另一类是主要关注单一领域的专门性城市评价体系。此类城市评价体系的指标体系专注于分析和探讨诸如环境保护、可持续发展、科研创新能力与房价等某一具体领域。相比于综合性城市评价体系，此类城市评价体系所设的指标较少，虽然无法提供全局性分析，但其评价结果往往具有更强的针对性。较具有代表性的有西门子和经济学人智库（EIU）联合发布的“亚洲绿色城市指数”、万事达信用卡公司发布的“全球目的地城市指数”、莱坊国际（Knight Frank）提供的“主要全球城市指数”、世界商学院（INSEAD）发布的“全球智力竞争指数”以及阿卡迪斯（Arcadis）发布的“可持续城市指数”。

上述城市评价体系对城市发展的单一领域进行了细致的探讨。具体而言，“亚洲绿色城市指数”对22座亚洲城市在交通、垃圾、水资源、卫生、二氧化碳排放等8个方面分别进行了评估。[5]“全球目的地城市指数”通过对信用卡的消费记录得出了全球前20的目的地城市。[6]“主要全球城市指数”聚焦于全球城市的房价涨幅，对全球41个主要城市的房价涨幅进行了排名。[7]“全球智力竞争指数”从技能使用、全球知识创造等六个方面对19个指标进行了考察，对全球46座城市的科研竞争力进行了排名。[8]“可持续城市指数”从人的可持续、地球的可持续以及营收的可持续这三个方面对全球100座城市的可持续发展水平进行了评估，为衡量这些城市的可持续发展能力提供了重要的参考。[9]endprint

需要指出的是，不少专门性城市评价体系对城市发展的可持续性给予了格外的关注。“亚洲绿色城市指数”和“可持续城市指数”都聚焦于城市的可持续发展，其中前者更侧重环境保护与环境可持续发展，而后者还涵盖了城市居民与城市经济发展的可持续。当前，以降低污染物排放、使用清洁能源、人的平等发展以及商业的健康持久获利为核心的可持续发展愈发受到重视，因此对可持续发展进行的专门性城市评价体系在未来将更具价值。

二、关键：上海在主要全球城市评价体系中的排名

作为中国最大的城市之一，上海在经济总量、人口规模、研发能力、经济影响力等多个方面在国内占据鳌头，甚至在部分领域能够与纽约、伦敦等城市比肩而立。然而“全球城市指数”等综合性城市评价体系提供的排名显示，上海在全球城市中的位次大体处于中等偏上的位置，总体上较纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡具有一定的差距。虽然上海普遍在经济指标上拥有较高的评分，但是在研发、文化交流、环境、公共政策参与、宜居等方面存有明显的短板（表1）。

在可持續发展、科技竞争力等专门性城市评价体系中，上海的劣势更为明显。例如，“亚洲绿色城市指数”的结果显示，上海在生态可持续领域仅能达到亚洲城市的平均水平，与新德里、吉隆坡处在同一层级。在能源供应和二氧化碳排放、建筑和土地使用等方面，上海甚至还要落后于卡拉奇、河内等亚洲其他城市。“可持续城市指数”显示上海在100个参评城市中仅位列74位，其中在“营收可持续”和“地球可持续”两项指标中更仅分别排在了77位和91位，距离苏黎世、新加坡差距明显。上海在“全球智力竞争指数”位次靠后，特别是在环境平等性、教育人口方面存在着明显的劣势（表2）。

从上海在主要全球城市评价体系中的位次可以推断出上海在城市发展中存在以下不足：

首先，上海的城市发展相对失衡，在环境保护、公共参与、社会平等等方面的投入相对不足，在上述领域的进展远远落后于经济建设。“全球城市指数”等多个评价体系表明，上海的经济总量、市场规模、营商环境等总体性经济指标诸多已位居全球城市前列。但相较于其他全球性城市甚至马尼拉等发展中国家都市，上海在人均GDP、能耗与碳排放强度、国际交往能力等诸多指标上仍处于下游行列。换句话说，上海的环境质量、治理水平、国际影响力、可持续发展能力等与其增长迅猛的经济总量之间存在明显的失衡。

其次，上海在公众参与和政治参与等方面的表现还有待改进。“绿色发展的政府政策支持度”这一分指标，上海仅列于100个国际城市的第86位；“全球城市竞争力”指标体系中“公共制度”这一指标，上海居于全球500个城市的第266位；“全球城市指数”列出的全球前25位城市中，上海在政治参与方面的得分明显偏低。由此可见，上海在公共政策参与度方面仍显薄弱，上海的企业和公民未能积极地参与到与城市发展和建设相关的公共政策和公共制度的制定中，上海打造全球城市的努力相对缺乏企业与民众的参与性支持。

再者，上海在科技创新、文化交流与信息开放等领域存有一定的短板，相对落后于其他世界城市。“全球城市指数”显示上海虽然总排名位列19名，但在信息交换和文化经验方面远低于排名前25的其他城市；“全球智力竞争指数”对研究与科研水平的评估显示上海在46个城市中仅位列37位；“全球城市实力指数”中上海在研发和文化互动方面的表现明显低于首尔、香港等经济体量相当的其他全球城市。由此可见，上海在科技创新与研发能力上存有短板并亟待加强，同时上海的全球化程度、信息开放以及文化影响力也有较大的提升空间。

最后，虽然上海在城市建设方面排名靠前，但在可持续发展方面排名相对靠后。在城市环保和绿色发展方面，上海各个指标的结果普遍为平均水平，其城市绿色发展仍有待提高。在“国际绿色发展指数”对全球100座城市的绿色发展水平的排名中，上海仅处于第79位。总之，上海在基础设施建设等方面“硬件”的优势十分明显，但在环境保护和可持续发展等方面“软件”的劣势也比较突出。

三、回响：构建具有上海特色的城市评价体系

具有上海特色的城市评价体系是以上海为评估核心城市、针对上海在城市发展中存有的不足而专门构建的综合性城市评价体系。该体系将上海置于城市评估的中心位置，一方面选取国内外主要全球城市作为参考对象，从而对上海的城市发展进行横向的比较与评估；另一方面通过对上海在具体领域发展的跟踪考察和指数化的衡量，进而对上海的城市发展进行纵向的历史性评价和分析。此外，该体系中评价指标的选取与权重的划分也突出了上海特色，重点关注了上海在可持续发展、公共政策参与、宜居城市建设等方面的不足，赋予上述领域以更大的权重，因而对上海城市发展的考察更具针对性。

具有上海特色的城市评价体系的构建将力求实现如下四个目标：第一，打造覆盖多个领域，以不同指标为依托的综合性城市评价体系，实现对上海城市发展的全面评估。第二，以上海为核心城市和考察锚点，通过对其他不同城市的横向评估和对上海自身城市发展的纵向追溯进行分析。第三，着眼于上海城市发展中的不足和短板，对这些落后的领域进行着重考察和分析。第四，基于全面的指标选取、科学的权重划分、规范的技术性评估，该体系力求提供真实可靠的城市发展排名，为上海打造全球城市提供有价值的数据支撑。

城市是经济建设、智力产出、民众居住的核心支点以及信息流通、货物运输、人员交往、资金流动的重要节点，在构建具有上海特色的城市评价体系的过程中需要覆盖上述以及其他多个领域。首先，衡量经济发展，其下属二级指标包括居民生产总值、人均生产总值、人均支配收入、进出口贸易、五百强企业、财政收支、人口规模。其次，关注政治与公共参与，其下属二级指标包括人均提案数、公共政策参与度、意愿表达渠道。再者，考察对外开放和交流，其下属二级指标包括机场年吞吐量、出入境货物规模、外国人境内消费、国际会议与展会、国际学生数量、国际游客数量。然后，探讨科技与智力竞争力，其下属二级指标包括人均享有公共图书馆、研究队伍规模、世界性大学、科研机构数量、国家实验室数量、科学技术奖获奖人数。另外，考察宜居与民生发展，其下属二级指标包括失业率、人均医疗资源、人均教育资源、养老保险覆盖率、城市人口密度、通勤时间、物价水平、房屋价格、基尼系数。最后，分析环境与可持续发展，其下属二级指标包括能源消耗、能源强度、水资源储量、温室气体排放、污染排放、空气质量、垃圾管理、经济持续性。具有上海特色的城市评价体系覆盖了6个领域，共包含38项二级指标（表3）。endprint

在指標体系构建之后，需要明确各个指标所占权重并录入数据进行排名。根据由20位专家组成的“专家样本组”对“一级指标”和“二级指标”所赋予的权重，能够确定各个指标的最终权重。同时，由于各项数值具有不同量纲，因而在核算过程中需要进行“无量纲处理”。通过技术性操作进而能够对上海以及其他城市进行排名。[10]

相较于其他全球城市评价体系，该体系在评价指标的选取、权重的划分、上海在调查中的核心地位以及调查的着眼点等多个方面都体现出了“上海特色”。由此，具有上海特色的城市评价体系能够更具针对性地衡量和评估上海城市发展的不足，进而能够更好地助力推动上海打造全球城市的发展进程。

参考文献：

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责任编辑：张 炜endprint