土地整治在促进农业现代化建设中存在的问题与对策
——以广西桂平市为例

江雲颖，杨小雄

(广西师范学院国土资源与测绘学院，广西南宁 530001)

新型农业背景下，土地整治的多元发展推进了农业技术、农业转型，为田、水、路、林、村的综合治理与土地流转提供了平台，推进了农业现代化的发展[1]。随着土地整治项目的不断推进，相关的配套政策和运行机制也不断健全和完善，高标准农田、“小块并大块”等一批项目的实施，耕地集中连片，路、沟、渠等田间基础设施得到相当的改观，提高了农田灌溉保证率，提高耕地质量和生产作业条件，为开展农业机械化生产创造条件，为促进现代农业的发展奠定了坚实基础[2]。 广西桂平正在由传统农业向现代农业转变，在转变过程中，在土地所有权、承包权、经营权三权分置的基础上[3-4]，如何加快农业适度规模经营，探讨土地整治在推进农业现代化建设中存在的问题，具有重要的意义。

1 研究区概况

1.1经济社会发展概况桂平市地处广西壮族自治区东南部，地理坐标为109°41′～110°22′E、22°52′～23°48′N，地处广西最大的平原——郁江平原的中心部位。桂平市境内地貌西北、东南高，中间低，属于亚热带季风性湿润气候，年平均气温21.4℃。“十二五”以来，桂平市经济实力显著增强，从2010年的162.19亿元，跨越200亿元台阶正接近300亿元台阶，2014年实现地区生产总值276.64亿元，位列广西自治区91个县市区的第3位，年均增长11.6%。人均地区生产总值17 778元，公共财政收入达到12.4亿元，年均增速9.7%；全社会固定资产投资达到165.4亿元，累计增长97.4%，年均增速18.5%。

1.2“十二五”期间土地整治和流转状况“十二五”期间，桂平市已实施土地整治项目551个，其中高标准基本农田建设23个，农村建设用地整理6个，土地复垦14个，土地开发项目504个，实施总规模4 419.654 5 hm2，投资总额47 499.825 4万元，新增耕地2 765.911 hm2。“十二五”期间上级对农用地整治的目标为806 hm2，而实际完成475.403 hm2；农村建设用地整理上级的目标为566 hm2，而实际完成17.121 hm2。“十二五”期间桂平市土地流转情况：2011年流转7 480.400 hm2，2012年7 062.533 hm2，2013年6 731.600 hm2，2014年7 162.533 hm2，2015年7 869.467 hm2。其中以桂平市大湾、社步、金田、南木、下湾等乡镇土地流转情况较多。

1.3农业现代化状况2015年桂平市组织近3万台进行机耕作业，1 000多台插秧机投入水稻机插作业。全市水稻生产机械化耕作率达80%，拥有2 000多台台收割机收割，收割面积达到3.133万hm2，作业水平80%以上。

全市农业生产机械综合水平划分为3个层次：①以石龙、厚禄、白沙、南木、石咀、马皮等乡镇作为第一层次，农业机械拥有量密度最大，农业生产机械化综合水平超过60%；②以木圭、社坡、木乐、寻旺、西山、蒙圩、下湾、大湾、大洋、木根、罗播、金田、江口等乡镇作为第二层次，农业生产机械化综合水平约50%；③以油麻、社步、麻垌、罗秀、中沙、紫荆、垌心等乡镇作为第三层次，农业生产机械化综合水平约为40%。全市农业生产机械化水平约为52%～54%。

1.4土地整治与农业现代化建设的走势趋于一致“十二五”期间土地整治补充耕地和土地流转主要分布在南木镇、木圭镇、社步镇、下湾镇、大洋镇、大湾镇、白沙镇、蒙圩镇、社步镇等几个乡镇，与农业生产机械化综合水平划分的3个层次建设也趋于吻合。比如农业现代化机械生产综合水平较高的白沙、南木、木圭、社坡、木乐、大湾、大洋、蒙圩等乡镇。土地整治和土地流转面积增加时，农业现代化的综合生产水平也在稳步提高；反之亦然。所以土地整治通过对“田、水、路、林、村”综合整治促进土地流转，明晰的土地流转产权也反过来促进土地整治和农业现代化发展，形成一个相互促进、共同发展的走势。

2 桂平市土地整治存在的主要问题

2.1土地整治建设标准较低，制约农业现代化发展土地整治项目中的土地平整在实施过程中，部分项目对平整区表土剥离和回填工程不够重视，在土地平整挖高填低之前没有进行表土剥离，或者剥离后的表土没有进行有效保存，导致表土流失严重，直接影响到平整后耕地的地力保持。

土地整治项目修建的田间基础设施仍局限于明沟、明渠、田间道路硬化等较基础的工程，而对于农业现代化、机械化、规模化生产所需要的喷灌、滴灌等田间设施的建设很少。土地流转后，土地承包方要根据现代化农业需求重新修建田间配套设施，部分土地整治项目已修建的一些基础设施往往成为了摆设，无法利用，部分项目平整区内灌排设施设计缺乏，造成项目区内涝，严重降低了粮食产量。

2.2农业机械化程度不高农民土地“私有”保护意识较强，更愿意固守现状地经营，且对平整后土地的地力保持、权属划分和土地平整的益处仍心存疑虑，土地平整积极性不高，导致土地平整“小块并大块”工程的实施存在较大困难，农业生产的机械化无法进一步发展，致使现阶段大部分耕地仍保持着较原始的耕作制度，仅靠人力进行农业生产。农业机械化发展缓慢使得土地整治项目中已完善的田间基础设施难以发挥其最大的经济效益，影响了农业产量的提高[5]。

2.3“小块并大块”项目实施程度不高

2.3.1“小块并大块”耕地整治工作受地形因素限制。“小块并大块”工作的开展也受到耕地的连片程度，与人均耕地的数量影响。对于耕地地块零碎、水田为主、人均耕地小于0.067 hm2的地区则难以开展“小块并大块”工作，这样的地形条件难以使土方调整或表土回填后坡度控制在6°以内。

2.3.2“小块并大块”奖补程序复杂，材料种类繁多。对于已开展奖补申请的地区，普遍反映目前奖补申请的程序较为复杂，耗时较长，提交的申请材料种类较多，如“小块并大块”耕地整治前后照片及召开会议的照片难以提供；另外，农民仅通过经验绘制草图，没有专业队伍进行测量，所以工程布局图的提交更是不切实际。正是如此，也进一步打消了当地工作人员、村委及农民申请奖补的积极性。

2.4投入能力不足一方面，桂平市经济基础还比较薄弱，财力紧缺，工业反哺农业、城市支持农村能力有限，财政难以拿出更多的资金扶持农业。另一方面，由于农业效益比较低，对投资农业的意识和积极性不高。尽管近年来农民收入不断提高，但农资价格、生产成本持续上升，农民逐渐也就减弱了农业生产的投入。而投入能力的不足，致使保持农业农村经济持续快速增长和保持农民持续增收难度越来越大。

2.5农村劳动力素质不高由于大批农村劳动力外出务工，农村青壮年劳动力大量流失，农村的劳动力结构逐渐老龄化，劳动力素质结构也在不断下降，这些对农业新技术的推广应用、发展现代农业、建设新农村都产生极为不利的影响。

3 对策与建议

3.1因地制宜，优势先行按照“宜牧则牧、宜养则养”和“以养定种、以种促养”的原则，考虑地势条件、区位因素、资源状况等统筹安排、因地制宜，发展优势产业。围绕农村经济社会发展和农民生产生活中最迫切需要解决的问题，突出重点、循序渐进、合理安排农田保护、生态涵养、村镇建设、产业发展等用地布局[6]。桂平市北部片区，包括金田镇、江口镇、紫荆镇和垌心乡，要加快旅游资源的统筹规划与开发，大力发展特色农业，走出以旅游休闲和特色农业开发促进片区加快发展的路子；南部片区包括中沙镇、罗播乡、罗秀镇、木根镇、麻垌镇、大洋镇、大湾镇、下湾镇，大力推进农业产业化，加强中药材和旅游等特色产业发展，增强经济实力；西部片区包括石龙镇、厚禄乡、白沙镇，发挥交通优势，加快建材工业、物流业、特色农业发展。

3.2协调农业，创新发展内部协调、经济社会发展水平和资源环境承载力相协调的农业产业布局，才能促进农业现代化水平整体跃升。推进农村一、二、三产业融合发展，以产业为依托，发展农业产业化，建设一批农村一、二、三产业融合先导区和农业产业化示范基地，推动农民合作社、家庭农场与龙头企业、配套服务组织集群集聚；以产权为依托，允许土地经营权入股，推进农业产业化；以产城融合为依托，引导二、三产业向县域重点乡镇及产业园区集中，推动农村产业发展与新型城镇化相结合。

3.3机械生产，规模经营推进土地平整工程，合理确定田块规模、改进田块形状，耕地面积集中连片，改善农业机械作业条件。不断完善田间道路系统，优化田间道、生产路布局，田间道路成网，布局合理，做好路田交接，提高道路的荷载标准和通达度。全面完善农田基础设施，提高农田整治工程标准，确保整治后基本农田实现“四化”，即机耕路网络化、排灌渠硬底化、主干道林网化、农田方格化，耕地质量不断提高。依据盆地和山地不同地形地貌，合理确定规模经营的形式，探索、实践土地流转的新机制、新模式，促进农用地向规模经营集中，培养一批种养专业大户。大力发展农业专业合作组织，强化规模化经营的载体。

3.4加大投入，资金整合“十三五”期间对土地整治的项目资金不实行亩均控制，土地整治的资金投入应根据具体项目实际情况而定。另外，要加大部门资金的整合力度，整合节水增粮、现代农业、农业开发、土地整治、千亿斤粮食产能工程、小型农田水利、农业技术推广等涉农资金，从财政“农财”角度纳入“现代种植业示范区建设与改革”规划，以高标准农田为平台，分别开展水稻育秧大棚、农机合作社、推广优良品种、生态农业等重点区域建设项目，实现统筹建设，从而实现农业生产与城乡各业建设协调发展。

[1] 徐静.农村土地整治促进农业现代化发展水平研究[D].南京：南京大学，2016.

[2] 李让恩.丘陵区农村土地整治与农业产业发展的关系研究[D].重庆：西南大学，2012：17-38.

[3] 熊丽雯，王业鹏，任斌.关于农村土地流转促进农业现代化的发展探究：以江苏省东海县为例[J].中国集体经济，2013，22(8)：5-6.

[4] 廖宏斌.农村土地承包经营权流转管理：困境与出路[J].领导之友，2011(12)：30-32.

[5] 王茜.浅谈着力发展设施农业 促进农业增效农民增收[J].大观周刊，2013(12)：341.

[6] 吴丽叶，何敏超，梁杏，等.对广西土地整治促进农业现代化发展的思考[J].南方国土资源，2016(7)：45-47.