当代中国政府回应性的逻辑：基于历史与现实的分析

王军洋+胡洁人

摘 要：西方政治理论认为，政府的回应性源自于普选式的民主，赢得选票的压力促使政府致力于回应至少是平衡不同群体间的各种诉求，循此逻辑，选举效能不足的体制并不具有回应公民意见的充足动力。然而，来自中国的政治经验表明，在非西方的体制下，政府在发展经济和回应民众诉求方面也可以有很强的动力，甚至回应的效率并不逊色于西方政治体制。此种看似吊诡的政治现象客观上存在着深刻的政治与社会根源，分析发现，改革开放后四个方面的政治变化促成了非西方体制下的政府回应性，即意识形态的世俗化转向、执政党执政基础的扩大、地方官员绩效考核体制的变化以及层级制带来的圈层治理结构。虽然上述政治性变化促成了政府的回应性，保证了中国特色政治体制的弹性与活力，但也存在明显的效用边界。

关键词：回应性；合法性；执政基础；绩效考核；圈层治理结构

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2017）12-0030-10

作者简介：王军洋，山东大学政治学与公共管理学院助理研究员；胡洁人，同济大学法学院副教授 （山东 济南 250100）

西方政治理论认为，政府由公民直接或间接选举产生，选出的政府在选票的压力下反过来回应公民需要，這是西方政府回应的理论前提。按此逻辑推演，非西方体制下的政府在理论上并没有回应公民的动力，但这一广受认可的观点并没有在中国政治运行中得到体现。一方面，党政部门有强大意愿了解社会的真实状况和公民的实际需求，为此特意建立了大量的政府领导的新闻与决策咨询等内参系统主动在社会的各个角落搜集民意①，这些机构利用自身的信息实效优势，通过遍布全国的记者来了解实际状况，汇编信息送达各级党政决策部门参阅；同时，全国的各种研究机构也利用自身的人才与知识优势，在各个领域撰写专业研究报告，向党政部门提供咨询。另一方面，政府不仅有意愿搜集民意，同时也有着强大动力回应公民的各种需求。在当下中国，每年因为各种原因发生相当数量的群体性事件，政府部门在对超过90%的此类事件中都采取了容忍态度或者做出了让步Yanqi Tong and Shaohua Lei， Social Protest in Contemporary China， 2003-2010： Transitional Pains and Regime Legitimacy， Routledge， 2013.。不仅如此，政府部门在处置事件的过程中，往往会对失职官员进行惩罚，轻则党纪或政纪处分，重则开除党籍和公职中共中央办公厅和国务院办公厅从1995年至2004年发布的八份《涉及农民负担恶性案件的情况通报》。。从2005年的定州征地事件到2013年的启东环境事件，无不是在事件发生后政府部门第一时间介入处置，不仅按照抗议者诉求停建了涉事项目，还对其中涉嫌失职的官员做出了包括免职在内的各种形式的严肃处分，其对民意的重视程度和回应的效率甚至超过西方政府唐文方：《政府为何会在民意面前让步》，IPP评论，2016年7月8日。。那么，在中国特色的政治体制下，究竟是何种原因让中国政治体制对回应民意更为积极？中央与地方政府对民意的回应是否存在差异，又存在哪些差异？本文通过回顾中国自建国后政权合法性的变迁，和对中央和地方政府在回应动力上差异的分析，尝试对上述问题做出解释。

一、从意识形态到经济绩效：建国后合法性来源的变迁

在每一个国家，执政者都需要说明为什么是这个组织或个人而不是其他组织或个人掌握国家权力，以此证明执政的合法性。合法性是每一个政权有效统治和政治稳定的基础，只有当执政团体获得人民的自愿拥护时，其统治才会具有效力，社会也才能保持稳定，而“缺乏合法性，任何系统都不能延续，至少不能延续很久”[美] 戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版。。合法性固然重要，但不同政权的合法性来源却有很大区别，传统、宗教、意识形态或者民族主义以及韦伯式的“法理型权威”都可以成为政权合法性的来源；同时，一个政权合法性的来源并非一成不变，而是随着时代变迁和政权改革等都会出现很大变化，或者在某一个特定时期，合法性的来源结构是多元的，相互之间相互补充。

中国共产党自1949年建政之后，以马列主义为指导方针，经济上消灭私有制大力推动公有化，并将整个国民经济纳入国家统筹；政治上推动党政组织全方位下沉，编织密集的单位组织网络，将整个社会纳入到国家范畴之中；思想上通过反复的群众运动强化对共产主义的绝对信仰，结合以消灭剥削和按需分配的平均主义内容，使公民彻底内化为国家的一部分[美] 费正清、罗德里克·麦克法夸尔主编：《剑桥中华人民共和国史（1966-1982）（下）》，金光耀等译，上海人民出版社1990年版，第835页。，在此基础上，执政党全方位建构了意识形态式的合法性。区别于法理合法性，意识形态合法性并非通过满足公民需要并通过法定程序而实现，而是通过根据某种理想的政治图景来塑造公民需求以使之适应现实政治需要而实现的王军洋：《稳定的逻辑：社会状态的政治区隔及其类型演化》，《探索与争鸣》2015年第3期。。

但是始于70年代末的改革开放在很大程度上重塑了中共执政的合法性结构，将政权对公民的回应方式从理论回归到了现实。农村人民公社制度的废除重新确立了自主经营的小农经营体系，农民的生产积极性得到迅速解放；城市民营经济的合法化推动了大规模的公民经商，全体民众沉浸在发财致富的冲动之中。城乡改革颠覆了既有的国家社会关系，国家开始从私人领域和市场领域撤退，社会空间得到重建，市场力量开始取代之前的国家组织体系来引导社会和公民行为。与此同时，随着严格的社会组织体系的解体，附着其上的意识形态也陷入困境，社会上对主流意识形态的信任度越来越低，一度出现“三信危机”徐非光：《就“毛泽东热”对邓力群同志的采访和对话》，《中流》1991年第12期。，意识形态也越来越难以整合社会以生产合法性，国家亟需开拓新的合法性来源Feng Chen， “The Dilemma of Eudaemonic Legitimacy in Post-Mao China”， Polity， Vol. 29， No. 3， 1997， pp. 421-439.。endprint

鉴于改革开放后公民需求从意识形态逐步转向市场行为的现实，传统的意识形态供给已难以满足公民需要，执政党不得不通过创造更好的市场环境，有效供给市场性公共物品的方式来赢得公民的支持，以此开拓新的合法性来源。在此过程中，公民在合法性生产中的中心地位逐步显现，这一点正是绩效合法性与意识形态合法性之间的基本区别。依据中央领导人的经典表述，办好中国的事情，就要看“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”，该表述再次强调了邓小平的执政评价标准——一切以人民为准，也说明民心在合法性生成中的至关重要的作用。王岐山在“2015中国共产党与世界对话会”也直接谈及中共的执政“合法性”问题，指出“执政党对人民的承诺就是它的使命”。要兑现承诺，执政党则需从实际情况（而非意识形态蓝图）出发，不断满足公民多元的、日益增长的利益需要，也只有如此才可以构建新时期稳固的政权合法性。

二、扩大执政基础与增强政府回应能力

改革开放后中共政权合法性的变迁回答了执政党为什么需要回应公民意见的问题，但是“公民”是一个高度分化的群体，执政党究竟需要对其中的哪一部分进行回应，以及在不同的时间段会有何变化也是一个需要关注的话题。中国共产党在立党之初曾明确提出党的最高纲领是“组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到共产主义社会”，故而此时工人阶级是主要的发展对象。之后鉴于工人阶级规模偏小，农民阶级数量庞大的现实，革命斗争逐渐放弃城市路线转入农村，此后农民群体渐成为革命主力。建国之后，中共主导制定的1954年宪法文本将国家性质定义为“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，从该表述可见，虽然工人阶级仍旧是国家的领导群体，但中共的执政基础也正式涵盖了占人口绝大多数的农民阶级，而工商业人士和知识分子都被排除在外。

这样的情况一直持续到改革开放，在对“文革”拨乱反正的同时也启动了执政基础的调整过程，首先被“摘帽”的是知识分子。在1978年3月召开的全国科学大会上，邓小平对知识分子的阶级属性作了新的概括，“在社会主义社会里，工人阶级自己培养的脑力劳动者，与历史上的剥削社会中的知识分子不同了……总的说来，他们的绝大多数已经是工人阶级和劳动人民自己的知识分子，因此也可以说，已经是工人阶级自己的一部分”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第89页。。在恢复名誉的同时，正式对知识分子开放入党，这些做法极大地调动了知识分子投身建设事业的积极性，对于改革开放政策的实施乃至政权稳固都起到了很大的作用。解决知识分子问题主要是解决了为改革开放贡献智力的问题，但是发展生产力仍需要民营经济的发展。

在1978年召开的十一届三中全会上，率先冲破农村民营经济的禁锢，指出“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉”，个体经济开始得到认可。在随后的十一届六中全会上，一定范围内的劳动者个体经济被认为是公有制经济的必要补充。此后，随着民营经济的合法化，企业家的政治地位问题逐步进入政治讨论的视野。2000年2月江泽民视察广东时，首次提出了“三个代表”的重要思想，次年在建党八十周年讲话中，江泽民进一步提出，“改革开放以来……出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主……等社会阶层，而他们也是有中国特色社会主义事业的建设者。我们应该把……符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来”。该讲话正式在入党群体方面相应增加了“其他社会阶层的先进分子”。由此，在意识形态中被定义为“剥削阶级”的私营企业家，也可以“先进分子”身份入党。

2002年党的“十六大”对党章做了修改，执政党的性质也从“工人阶级的先锋队”过渡到了“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”，在相当程度上标志着中共从“革命党”向“执政党”的转型，其主要任务也不再是带领工人阶级实现共产主义，而是协调经济发展所带来的社会结构分化之后的阶层、区域以及行业利益矛盾的问题。自此共产党在理论上拉平了与各个社会阶层之间的政治距离，私营企业主入党的理论障碍被清除。此外，民营经济的发展也催生了一大批新兴阶层的出现，如白领、高级职员、职业经理人等中产群体，对该群体的吸纳也是中共调适合法性结构的一部分。

执政党党员结构的变化集中体现了执政基础调整的历史过程。建国之前由于政治军事斗争的需要，工人党员始终处于较低比例，始终处于10.9%（1928年）以下，而此时的农民比例高达76.6%卢先福、赵云献：《马克思主义党的学说史纲》，中央党校出版社1999年版。。这一情况在建国后得到迅速改观。截止1953年，636.9万名党员中工矿企业工人从1950年的32万余人增加到66.6万余人，增幅达108%张天荣等：《党的建设七十年（1921-1991）》，中共党史出版社1992年版。。改革开放之后，知识分子入党数量稳步增加，十一届三中全会之后，“专业技术人员所占的比例逐年增加。到1981年10月止，全国835万各类专业技术干部中，已有党员185万，占22.2%”《关于加强在中年知识分子中发展党员工作的报告》，http：//cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66706/4495755.html，1982-09-26。。但私营企业主的入党却经历了一个較长过程，九十年代虽然有私企人员入党，但增长缓慢，1993年为13.1%，1995年为17.1%，1997年为16.6%，新世纪后才获得较大提升，2003年达到29.9%《调查显示：中国私营企业主中中共党员人数逐步增多》，http：//www.chinanews.com/n/2003-02-18/26/273940.html，2003-02-19。。随着执政党构成的变化，全国人大的构成也发生了很大变化。在五届人大中，工农代表占据47.33%，知识分子、干部和解放军分别占据14.96%、13.38%和14.38%史卫民、郭巍青、刘智：《中国选举进展报告》，中国社会科学出版社2009年版，第421-422页。。而在九届、十届人大代表中，知识界、企业界和其他社会精英获得了很大的代表份额，而纯粹意义上的工人农民比例则下降明显，社会代表性更加多元蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版。。endprint

党政代表结构的多元化吸纳了更多的群体参与到政治活动中来，当然也有助于吸收来自不同群体更为多元的意见，进而在多元意见的基础上做出更为代表性的决策以回应更可能多的社会群体。在此过程中，执政党本身也发生了巨大变化，从原先的“三个革命阶级”过渡到了“两个先锋队”，执政角色也逐步向利益协调者过渡，致力于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾习近平：《中国共产党第十九次全国代表大会报告》，人民网，2017年10月18日。。

三、官员绩效考核与地方政府行为

合法性与执政基础的调整解释了抽象意义上的政府回应性，但作为一个具体机构的地方政府一方面需要面对社会并处理各种具体问题，另一方面也要应对来自上级政府的监督压力，工作内容要复杂许多，故而对地方政府回应性的解释需要具体到机制层面。

八十年代以后，随着市场化改革的不断深入，社会结构也发生着深刻变化，阶层分化愈来愈深入，新社会阶层愈来愈多，曾经被消灭了的贫富差距重新出现，各个不同的利益主体之间的竞争关系越来越明显，改革逐步从没有受损群体过渡到了分利竞争阶段，道德失范、国有资产流失、犯罪和贫富差距等问题不断涌现，各类群体性事件开始蔓延何清涟：《现代化的陷阱》，今日中国出版社1998年版。。愈演愈烈的群体性事件态势促使党政系统不断完善维稳体系，为了避免形成大规模的社会运动，维稳工作的重点被放置在了基层。时任中央政法委书记的罗干认为，“大量社会不稳定、不和谐因素发生在基层”罗干：《政法机关在构建和谐社会中担负重大历史使命和政治责任》，《求是》2007年第3期。，所以如何调动地方（尤其是基层）政府的积极性，就成为了政府回应的题中之义为此，中央政府甚至于2008年11月在中央党校轮训500余名县委书记，主题是如何应对近年来在全国县城频繁发生的群体性事件，以维护基层社会稳定。参见《中央党校县委书记轮训开始，维护稳定成培训重点》，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/8345885.html。。

然而在新世纪初期，中央政府也曾试图以直接介入的方式来回应纷繁复杂的信访及群体性事件。2003年，中央曾专门成立由中央政法委副书记牵头的“中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议”，以此督办交由中央与地方党政相关部门来处理的案件。胡锦涛、温家宝和曾庆红等党和国家领导人也对做好信访工作、减少重复来访和集体来访问题作了一系列重要批示，之后中央各个部门召开了各种专门会议应对此问题胡奎、姜抒：《2003年中国遭遇信访洪峰 新领导人面临非常考验》，《瞭望东方周刊》2003年12月8日；《全国公安机关集中处理群众信访问题》，http：//www.mps.gov.cn/n16/n8357/n1525334/n1525930/1527826.html。。一连串的政策在短时间内刺激了赴京上访规模的迅速扩大Lianjiang Li， Mingxing Liu and Kevin J. OBrien， “Petitioning Beijing： The High Tide of 2003-2006”， The China Quarterly， 210， 2012， pp. 313–334.，2003年下半年到国家信访局上访的群体比之于前一年同期增加了58%，2004年第一季度比前一年同期的赴京上访人数增加了95%王永前：《破解群众信访八大热点——国家信访局局长周占顺答本刊记者问》，《半月谈（内部版）》2003年第11期。。但在此期间，赴省市政府上访规模的年度增速仅仅是10%左右 于建嵘：《信访制度动摇国家治理根基》，《改革内参》2004年第31期。。如此迅猛的信访洪峰很快便超越了中央政府的回应能力，中央政府迅速调整策略，将回应各种类型群体性事件的职责下移至地方政府，尤其是基层政府，而在这一过程中发挥基础性作用的正是改革对地方政府的考核体系。

2005年国务院颁布《信访条例》，第四条规定信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。为了推动地方政府主动化解基层矛盾，信访条例要求各级政府建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报，同时各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。此后，国家信访部门开始每月一次的对各省（市、区）“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。由于信访案件多发于基层，县市级及乡镇政府的信访工作，随即成为当地党政干部政绩考核的基本指标之一，随后，各级党政领导成为信访责任人，其辖区内访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。鉴于对政治晋升的重大影响，地方政府迅速转变了过去对信访的一定程度的消极态度，开始严肃对待信访事务。

与信访排名制度密切相关的是对地方稳定考核的“一票否决”制度，早在1992年刚刚成立不久的中央社会治安综合治理委员会就发布了《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定（试行）》（综治委[1992]1号），要求“对不安定因素或内部矛盾不及时化解，处置不力，以致发生集体上访、非法游行、聚众闹事、停工、停产、停课等问题或造成严重后果，危害社会稳定的”情况所在的地方政府实行“一票否决”。为进一步操作“一票否决”制度，1993年底，中央综治委等五部门联合发布《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》，明确要求社会治安综合治理工作同党政领导干部的政绩考核、晋职晋级和奖惩直接挂钩，将责任落实到人。对发生重大群体性事件的地方、单位及部门，由中央综治委向重大问题发生地的省、自治区、直辖市综治委下达《重大问题领导责任查究通知书》，对负有责任的领导干部进行领导责任查究，收到《查究通知书》的单位在一定时间内取消评优资格，其主要领导也不得晋升职务和级别中央综治委、中共中央纪律检查委员会、中组部、监察部、人事部：《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》（综治委[2000]17号）。。为了推动领导干部积极预防和处置群体性事件，中央组织部在2009年下发文件，将发生群体性事件列为对所在领导问责的情形之一，就此主要领导干部的政治前途与辖区社会稳定紧密联系起来。至此，维稳工作日渐成为“一票否决”考核的主要领域“一票否决”目前主要集中在三个有限领域，排名第一的就是“社会稳定”，不仅使用频率远远超过另外两项（计划生育与党风纪律），且使用者的行政层级也更高，参见Freedom House， “The Politburos Predicament： Confronting the Limitations of Chinese Communist Party Repression”， A Freedom House Special Report， January 2015。，但這一进程并未到此为止，2016年2月，中央颁布《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，要求对没有对“群众反映强烈的社会治安重点地区和突出公共安全、治安问题等”做出回应，或者已经（连续）发生重大群体性事件的地区的党政领导“进行责任督导和追究”。九十年代以来，类似的强调维稳考核的中央专门文件至少已有8份之多，对地方，尤其是基层政府带来了巨大的考核压力其他的诸如1990年5月公安部《关于转发黑龙江省委省府办公厅关于在整治社会治安中贯彻“谁主管，谁负责”原则的意见的通知》；1992年1月中央综治委《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定》（试行）；2004年12月中组部《关于注意在处理信访突出问题和群体性事件中考察领导班子和领导干部有关事项的通知》；2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅《信访工作责任制实施办法》。。endprint

在中央政府严厉的责任考核下，地方政府开发和创新各种手段化解社会矛盾，预防群体性事件《新华社：用全民健身化解农村矛盾 效果超乎想象》，《联合早报》2017年6月29日。。在每年发生大量群体性事件的情况下，政府每年成功化解的社会矛盾与纠纷也以百万计，虽然这些方法未必都在法律框架之内，甚至还存在过度回应的问题，比如广泛应用于基层工作的“花钱买稳定”（Buying Stability）做法《李静君：中国政府“花钱买稳定”的逻辑》，http：//cnpolitics.org/2014/10/chinas-rustbelt-and-sunbelt/；Ching Kwan Lee and Yonghong Zhang， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， Vol. 118， No. 6， 2013， pp. 1475-1508。，动用公共资源为企业等社会主体制造的社会矛盾买单。在此过程中，若没有及时发现问题，最终导致群体性事件的发生，直接责任人都会受到不同程度的处分（见表1），而在群体性事件的处理过程中能够有效缓和平息事件的官员则能够得到不同程度的提升《多位重大事件“救火”官员获晋升 官员维稳经历被看重》，http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2012_10/13/18224931_0.shtml，2012-10-13。。从这些事件的对比中就可以看出维稳在对地方政府的考核中所占有的地位，也可以预见到地方官员对社会民众的回应意愿。

四、维稳的制度依托：公共治理的圈层责任体系

中央对地方政府的绩效考核固然推动了地方政府的回应性，但地方政府本身也是一个较为复杂的体系，不同的层级在回应权限和责任承担方面也存在差异。作为中央集权制国家，在中国，中央与地方以及地方各层级之间并没有严格的权力分界。面对社会需求，首当其冲的是基层政府，尤其是权力单位比较完整的县级政府徐勇：《接点政治：农村群体性事件的县域分析》，《华中师范大学学报》2009年第6期。。之后根据事件的演进，主管政府层级会相应变化。简单而言，规模越大，越有可能引起更高级别政府介入，甚至中央政府也会视情况作出批示（见表2）。有学者将这一层级化的政治结构称之为“上下分治体系”，其核心要义在于治官权与治民权的分离曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。。基层政府在具体“治民”措施上享有充分自主权，中央政府会通过“治官权”倒逼地方政府谨慎应对事件，较为常用的手段即是对应对失当的官员问责。2009年中央发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确规定“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的”官员实施问责，这一点体现了中央对治官权的掌握。但实际上，地方政府责任体系并非二元的“上下分治”体系，而是上至中央下至乡镇的五级行政体系，不同层级之间“分级负责，层层落实责任”《中国共产党问责条例》第三条，http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0718/c64387-28561177.html，2016-07-18。。不同行政级别担负不同的责任，在具体操作中，依据事件规模和影响大小来确定追责的行政主体及边界。如果事件规模大到一定程度，追责主体就可能超越地方的范畴，直接由中央政府执行，而处置的对象则可能是地方的高层领导如2005年汕尾东洲事件中，由于警方开枪造成至少3人死亡8人受伤，广东省委也曾被责令向中央检查，参见新华网《广東省汕尾市红海湾开发区发生严重违法事件》，2005年12月11日；《汕尾局势有变 广东向中央作检查》，http：//www.rfa.org/mandarin/yataibaodao/shanwei-20060112.html， 2006-01-12。。其中除了处理某些地方官员以外，相伴随的还有省市乃至中央与抗议群体的直接接触，比如2004年的汉源事件中中央就曾派出国务院副秘书长汪洋领队的工作组介入《中央就汉源移民聚集事件四点指示》，http：//news.boxun.com/news/gb/china/2004/11/200411101705.shtml，2004-11-10。，乌坎事件、陇南事件与较早的仁寿事件中省级都曾派出大员领衔的工作组前赴事发地。但如果事件规模和影响较小的话，省级、市级甚至县级都有可能成为追责的主体，而比他们更低级的政府成为追责对象。

既然治官权是对下级追责的基本手段，那就意味着每一个能够成为追责主体的政府层级都拥有对下的治官权，而省级乃至中央派出工作组直接面对公民的做法说明上级事实上也掌握有直接针对社会的“治民权”孔飞力先生在对清代“叫魂案”研究中，曾将政府权力划分为“常规性权力”和“专断性权力”，前者主要是指依赖于政府科层结构的正式的与制度化的处置权力，而后者主要是清朝皇帝所具有的（时常使用的）绕过正常科层程序，直接向所关注的事务发布命令的权力。参见[美] 孔飞力《叫魂：1768年中国妖术大恐慌》，陈兼等译，三联书店2012年版。笔者以为这种分法对理解当下上下关系仍具有启发意义。。所以，治官权与治民权并没有分离，理论上讲，五个层级都同时拥有对下级的治官权和对社会的治民权，只是在权力能量、使用频率和使用场合上有所区别。所以，五级行政体系并非是一个简单的上下分治的问题，而是一个更为复杂的、从上到下权能不断递减的“圈层治理结构”，不同的圈层根据在政治体系中所处的地位在事件处置中发挥着不同的角色。

一方面，五级行政体系之间在治官权和治民权权能上存在差异。以警力动员为例，时任国务委员、公安部长的孟建柱曾指出，为防因用警不当、定位不准、处置不妥的情况，“要严格请示报告制度，凡调用警力参与重大非警务活动的，必须逐级上报、严格审批；情况特别紧急，不及时果断采取措施难以有效控制事态时，要边出警、边处置、边报告”孟建柱：《深入学习实践科学发展观 做党的忠诚卫士和人民群众的贴心人》，《求是》2008年第21期。。2008年孟连事件发生前，在孟连县委县政府请求下，3月普洱市政法委书记谢丕坤专程向省政法委汇报要求调动武警打击孟连“农村黑恶势力”，但没有征得省政法委书记孟苏铁的同意。6月14日，普洱市公安局再向省公安厅书面请示跨县调动400警力到孟连，省政法委、公安厅再次否定该请求。然而，7月2日召开的普洱市委常委会依然决定跨县调警打击孟连“农村黑恶势力”白静洁、林霞、杨海冬：《云南孟连县一起群体性突发事件后的“融冰模式”》，http：//roll.sohu.com/20111020/n322848307.shtml。。2014年查处时任普洱市委副书记、市长，后升任云南副省长的沈培平时，此事被指“瞒着省里调动警力”王瑞锋：《云南副省长沈培平被查 孟连事件瞒着省里调动警力》，人民网，2014年3月10日。根据2008年发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》，调动警力100人以下的，由县级公安机关主要负责人批准；调动100人以上、300人以下的，须报经地级公安机关主要负责人批准；调动300人以上的，须报经省级公安机关主要负责人批准并报公安部备案；跨区域调动的，应当由共同的上级公安机关批准。武警的调动，则依从2008年中央办公厅发布的《中国人民武装警察部队部署和兵力调动使用批准权限规定》（中办发[2008]21号），此未公布。。这说明，不同层级对警力尤其是武警的指挥权限差距非常大，自然在现场处置中担负的责任也有很大差异。endprint

另一方面，五级行政体系在事件处置中的政治态度存在差异。一般而言，往往越是高层就越“亲民”，越是基层则越倾向于强力解决问题，而在事后处理中，越是基层被处理的越为严肃，这一现象在孟连事件和汉源事件中都得到了集中体现。在两起事件中，都出现了大规模警民冲突，并伴有平民伤亡，因此也都有多层级政府介入，但不同层级的介入方式和态度差异巨大，这一差异会深刻影响事件处置结果。根据相关研究数据，在有中央介入的事件中，成功率可达76.6%以上；反之，成功率只有23.8%左右Yongshun Cai， Collective Resistance in China， Stanford University Press， 2010， pp. 8-10.。

在以权能和态度差异为主要特征的圈层责任体系中，责任转移机制和利益让渡机制发挥了重要作用。责任转移机制要旨在于通过保持高层乃至中央政府的公众形象来保持整个政权的合法性，其具体内容在于一方面高层秉承宏观指导、亲民导向和结果控制的原则，对地方应对抗议事件提出较为原则性的要求；另一方面又不断强化对地方维稳的考核，要求地方从速平息事件。在高层的结果导向下，地方政府被赋予事件处置的充分自由裁量权，只要能够从速平息事件，中央对于平息的手段并不会特别关注。但若处置无效导致事件扩大化，高层则会以失职或渎职为由问责地方，而首先被问责的则是基层政府，尤其是县乡政府；如果事件影响超出一定的地域界限，问责对象的层级也会攀升。考虑到五级行政体系之间没有明晰的权责划分标准，致使掌握问责主动权的上级始终占据对事件性质与影响大小的鉴定权，出于自我保护的原因，必然倾向于将责任推向下级，进而促使下级尤其是基层政府对公民诉求更敏感。

其二是利益让渡机制，该机制与责任转移密切相关，当基层干部被处理后，上级乃至中央仍然需要面对如何处理事件的问题。因为高层更具有亲民的意愿，所以在高层介入事件后，向抗议群体让渡的利益一般也会增加。仍以汉源事件为例，在中央派出工作组后，地方政府迅速改进工作做法，除大幅提高补偿金外，还保证把所有移民都安置到成都平原上的富裕地区，保证移民的新生活比现在好。在孟连事件发生后，省政府成立孟连县橡胶产业利益调整工作指导小组，普洱市成立孟连县橡胶产业利益调整工作领导小组，拟定橡胶产业利益调整方案，充分听取广大群众的合理诉求，并切实维护好群众的合法利益。类似的做法在满足涉事公民利益需求的同时，以牺牲涉事政府威信为代价，维护和增进了公民对高层以及中央政府的信任与支持程度，这实际上进一步拉大了央地之间的信任差，固化既有的“圈层治理体系”。在此基础上，不同层级就更有（基于不同考量的）回应意愿与动力。

五、结语与讨论

在政府对民众需求的回应性上，中央与地方具有不同的动机。过去三十余年中，随着党持续性地通过发展经济来“满足公民物质文化需要”以争取公民信任，执政党本身也发生了巨大变化。为了稳固自身的执政地位，执政党不断地向知识分子、资本家阶层开放入党，将各个阶层和群体中的精英人士吸纳到体制中来，党员结构越来越多元，涵盖的阶层与群体类型越来越多，代表性也越来越广泛。这一点是中国特色政治体制同样有强大动力回应社会需要的基本政治前提。与中央政府源自于合法性考量的回应性不同，地方的回应意愿更多地来自于上级的晋升和考核压力。90年代后，地方考核指标日益多元化，社会稳定考核逐步获得了“一票否决”的权能，其他民生、环境的指标，甚至民意调查也开始纳入官员考量的范围David Lampton， “How China is Ruled： Why its Getting Harder for Beijing to Govern”， Foreign Affairs， Vol. 93， No. 1， 2014， pp. 74-84.。在考核指挥棒的驱动下，地方也不得不努力按照中央要求的内容回应公民需要，尤其在化解社会矛盾预防群体性事件方面。公共治理所依赖的逐级加压的圈层责任体系促使每一级政府都有解决问题和回应诉求的动力，同时，回应主体的层级分化为高层乃至中央在应对不同规模抗议事件中提供了充足的政治缓冲，避免单一事件引发结构性的震动。责任转移机制和利益让渡机制比较有效地帮助中央能够将抗议事件控制在一个有限的范围之内，而不致引发区域性、行业性和群体性扩散，进而确保中国社会政治的稳定Yongshun Cai， “Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China”， British Journal of Political Science， Vol. 38， No. 3， 2008， pp. 411-432；謝岳：《集体抗议与政治韧性的延展》，《当代中国研究》2014年第2期。。

但客观上，并不应该高估基于合法性和绩效考核而带来的政府回应性的效力，尤其是该回应性之于社会政治稳定的意义毕竟在中国古代，具有层级差异的回应性也是存在的，参见韩承贤《文治之下的抗议：嘉庆四年苏州士人的集体抗议与皇帝的反应》，《中央研究院近代史研究所集刊》2012年3月；Jonathan K. Ocko， “Ill Take It All the Way to Beijing： Capital Appeals in the Qing”， The Journal of Asian Studies， Vol. 47， No. 2， 1988， pp. 291-315。。核心的问题在于回应的原初内容并非是“客观”的“民意”，而是政府对民意的感知，虽然两者并不存在根本意义上的冲突，但在具体政策层面仍然存在不一致。基于此种意愿上的回应，最大的问题是可能存在选择性回应问题，其一是在某些议题或者某些情况下的回应不足；其二则在另一些议题或者情况下的回应过度。之所以会出现这样的矛盾情况，是因为回应的议题设置权始终掌握在政府手中，只有让政府感知到“民意”以后，才会触发回应机制，否则即使是真正的、非常紧迫的问题也未必可以得到回应。如此一来，关键的问题就转移到了如何制造可被政府感知的民意上，较为和缓的方法（如信访）因为不能为政府感知到其紧迫性，触发政府回应的效率并不高，而只有更为直接的如引发（尤其是国际）媒体的关注或游行示威等各类群体性事件等方式可以令政府更快更好地作出回应。但吊诡的是，正是这些制造民意的方法反过来又会被政府视为破坏稳定，进而需要动用各种资源予以平息。要平衡这一矛盾，合适的做法莫过于缩短原始民意与政府回应性之间的张力，比如在政策与政治活动中更多吸纳公民参与，推动民众自主和制度化地表达民意，而不仅仅是由科层组织来代理民意的征集。endprint

（責任编辑：潇湘子）

Abstract： According to the modern political theory， government responsiveness is one of the results of the democratic system. In order to win the election， government has to respond to， or at least balance peoples diversified demands. Although authoritarian governments dont have the motivation and willingness to please their citizen， the Chinas evidence indicates that the authoritarian government without essential election can also have strong motivation to respond to peoples demands efficiently， even at the cost of harsh punishment over its own officials. This paper attempts to explore the sources of government responsiveness in the Chinese political context and attributes the reason of responsiveness to four changes of the system： secularization of party-states ideology， the expansion of political foundation， local officials performance appraisal system and the hierarchy system. These four changes have been contributed to the party responsiveness as well as its resilience， but they still have some obvious limitations in the efficient responsiveness.

Keywords： Responsiveness； Legitimacy； Ruling Partys Foundation； Performance Appraisal； Hierarchical Responsibility Systemendprint