正确认识坚持党的全面领导与深化党和国家机构改革的关系

李君如

党的十九届三中全会根据十九大的战略部署，通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及相配套的《深化党和国家机构改革方案》，是一个“啃硬骨头”的重大改革举措。特别是，这一举措不仅直接向当年邓小平提出的改革对象“党和国家领导制度”发起冲锋，而且强调要“以加强党的全面领导为统领，以国家治理体系和治理能力现代化为导向”，来深化党和国家机构改革，受到广泛关注。而这场改革取得成功的关键是要正确认识和处理好坚持党的全面领导与深化党和国家机构改革的关系。

加强党的全面领导是深化党和国家机构改革的核心问题和根本保证

党的十九届三中全会部署的这次党和国家机构改革的核心问题，就是要加强党的全面领导。与此同时，又要通过加强党的全面领导，从根本上保证改革的成功。

首先，加强党的全面领导之所以会成为这次党和国家机构改革的核心问题，是由我们的制度特点决定的。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势也是中国共产党的领导。党的十九大报告强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中，这是第一条。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，是贯彻和落实这一基本方略的重大举措。

其次，从根本上说，是因为新时代的中国社会主要矛盾出现了新的变化。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这就决定了我们当前和今后的工作方向：一是解决发展不平衡问题；二是解决发展不充分问题；三是满足13亿多中国人民更高水平的物质文化需要；四是满足越来越多的人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需要。而要解决这些问题，必须加强党的全面领导，必须由党来总揽全局、协调各方。比如，解决发展不平衡不充分问题，中国最大的“不平衡”是城乡发展的不平衡，中国最大的“不充分”是农村特别是边远乡村和山区发展的不充分。2017年我国城镇居民人均可支配收入是36396元，农村居民人均可支配收入是13432元。至2017年末，农村地区还有3046万贫困人口。这就不仅需要完善市场经济，加快城乡特别是农村发展，更要加大宏观调控的力度，特别是需要中国共产党通过全面领导来协调中央和地方、城市和乡村等各方力量来支持乡村振兴，加大农村精准扶贫、深度脱贫力度。

再次，是因为作为政治上层建筑的党和国家机构，必须适应社会生产力的进步，必须适应经济基础变动的新情况。经过40年改革开放，我国社会生产力显著发展，经济基础也发生了深刻变化，特别是信息化造就的巨大生产力已经把经济政治和社会生活的各个方面贯通，公有制为主体的多种所有制经济共同发展的经济结构已经形成。为适应并推进这样的社会生产力和经济基础发展的要求，党中央已经确立了“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，已经确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革要求。但是，我们在一些领域的工作常常遇到部门利益的藩篱、多头管理的制约、上下事权的不协调，政策落不实、工作推不动、局面打不开。这就是党中央在《关于深化党和国家机构改革的决定》中指出的两个“还不完全适应”：当前党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。要解决这两个“还不完全适应”的问题，就必须加强党对一切工作的全面领导。

最后，还因为实现“两个一百年”奋斗目标要有长远的体制机制安排。党的十九大报告的一大亮点就是作出了一个长远的战略安排：到2020年，全面建成小康社会；到2035年，基本实现社会主义现代化；到21世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。我国党和国家的机构设置和职能配置目前存在的职责缺位和效能低下等突出问题，明显还不适应实现“两个一百年”奋斗目标的要求，迫切需要在加强党的全面领导过程中形成能够适应中国长远发展的体制机制。

应该看到，加强党的全面领导不仅是这场党和国家机构改革的核心问题，而且是实现这场伟大变革的根本保证。党和国家机构改革属于党和国家领导制度改革范畴，是政治体制改革的重要任务。改革开放以来，党中央部门进行了4次机构改革，国务院部门进行了7次机构改革。这次党和国家机构改革，涉及党、人大、政府、政协、司法、事业单位、群团、社会组织以及跨军地等众多方面，涉及部门之多，职能调整之大、影响面之广，可谓前所未有。要顺利完成这样的改革，必须坚持党的强有力的全面领导。

党中央的这一举措和邓小平当年关于党和国家领导制度改革的精神是一致的。邓小平1980年8月18日提出党和国家领导制度改革的构想时明确指出：“改革党和国家领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。”他还指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂、一事无成。”他在讲完这段话后，还指出：“这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”

加强和优化党对各领域各方面工作的领导是实现全面深化改革总目标的要求

党的十九届三中全会明确指出，加强和优化党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。而完成这一任务，正是实现党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标的要求。

党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。提出这一目标，破了一个大题，即把邓小平在1992年南方谈话中提出的到2020年形成一整套“更加成熟、更加定型”制度的要求明确化具体化了。那么，什么是我们要建构的现代化的国家治理体系呢？习近平总书记明确指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域的体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”这样的国家治理体系不同于世界上其他国家治理体系的最大特点，是中国共产党对各个领域工作的全面领导。因此，党的十九届三中全会把加强党的全面领导作为这次党和国家机构改革的首要任务，就是为了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

回顾改革历程，在过去30多年体制变革中，我们围绕解决“权力过分集中”的问题，以“分权”为重点，迈出了三大步：第一步，党政职能分开；第二步，政企分开；第三步，政社分开。经过这样一分再分，分出了执政党、政权（包括政府）、市场（包括企业）、社会（包括社会组织等）四个元素。现在到了在“分”的基础上“合”的阶段，通过整合构建一个符合中国基本国情的现代化的国家治理体系，并在整合中进一步提升现代化的国家治理能力，完善和发展中国特色社会主义制度。我们注意到，在国家治理体系建构过程中，这四个治理的元素可以有不同的排列组合，可以整合成不同的制度及其运行机制。按照完善和发展中国特色社会主义制度这一根本方向，我们长期以来探索和实施的，是由执政党中国共产党发挥领导核心作用，政权机构（包括人民代表大会和政府）、市场（包括国有企业和民营企业）、社会（包括人民团体和社会组织）三个元素在中国共产党领导下，依照宪法和法律法规的规范要求，各司其职而又相互支持，整合成一个有机的现代国家治理体系。这个治理体系和西方治理体系的最大区别，是中国共产党在国家治理中要发挥领导核心作用；另一个重要区别，是政权机构中政府由人民代表大会选举产生并接受其监督，而作为立法机关的人民代表大会实行的是民主集中制而不是西方的两院制。这样的制度有两个优越性：一是能够集中力量办大事；二是在国家治理体系中有一个关系协调者，政权机构内部发生矛盾时可以由中国共产党来协调，政府与企业、社会组织发生矛盾时也可以由中国共产党来协调，由此减少扯皮、提高效率。显然，我们正在探索的这一现代化的国家治理体系是一个新生事物。这一国家治理体系既不同于原来的全能型国家治理体系，又不同于自由放任型或现代威权型国家治理体系，而是政权机构（包括人民代表大会和政府）、市场（包括国有企业和民营企业）、社会（包括人民团体和社会组织）三个元素在中国共产党全面领导下，依照宪法和法律法规的规范要求，各司其职而又相互支持的，中国共产党领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的，民主集中型的现代国家治理体系。

而要建构这样的国家治理体系，关键是要把党的全面领导制度化。为此，党的十九届三中全会提出了完善党的全面领导制度的五大任务：一是建立健全党对重大工作的领导体制机制，包括加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，优化党中央决策议事协调机构，也包括加强和优化党对各个领域工作的领导，等等；二是强化党的组织在同级组织中的领导地位；三是更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作；四是统筹设置党政机构，党的有关机构同职能相近、联系密切的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公；五是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。因此，这次党和国家机构改革，抓手是“机构改革”，实质是“领导体制和机制改革”，建构一个现代化的国家治理体系。

深化党和国家机构改革对全党是一个重大政治考验

从党的十九届三中全会通过的深化党和国家机构改革的决定中我们可以清楚地看到，这场改革是一个宏大的系统工程，涉及的利益范围极广，组织实施的难度极大。这对于我们全党和各级党组织及其领导干部来讲，是一个重大的政治考验。

首先，这是对我们各级党组织和领导干部民主集中制执行力的重大考验。按照党中央的部署，除了党中央和国务院各部门要按照《深化党和国家机构改革方案》立即付诸实施外，各省级党政机构改革方案也要在2018年9月底前报党中央批准，在2018年年底前机构调整基本到位；省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年年底前报党中央备案；所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。现在，这一宏大的改革已经进入倒计时。我们党实行的民主集中制，坚持的是民主基础上的集中、集中指导下的民主，因此无论是改革方案的形成，还是改革方案的落实，体现的都是民主集中制的执行力。这显然是一个重大的政治考验。

同时，这也是对我们各级党组织和领导干部“四个意识”坚定性的重大考验。党的十九届三中全会强调，各级党委和政府要把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，把握好改革发展稳定关系，不折不扣抓好党中央决策部署贯彻落实，依法依规保障改革，增强改革的系统性、整体性、协同性，加强党政军群各方面机构改革配合，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。这里的重点，在“不折不扣”四个字。也就是说，这场改革不是口头表态就可以应付的，而是要付诸行动的；不是做表面文章改头换面就算落实了，而是要从体制机制都脱胎换骨的；不是机构拆并就算完成了，而是要形成总体积极效应的。

联系到我们党肩负的历史使命，这场改革作为从机构设置和职能配置上保障实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的重大举措，将关系到我们能否在全面建成小康社会基础上“分两步走”建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这才是对我们各级党组织和领导干部最大的政治考验，也是问题的实质所在。我们常讲“现在离我们实现中华民族伟大复兴的中国梦越来越近了”，这句话的另一层含义就是，现在是我们实现中华民族伟大复兴重要机遇期。机不可失，时不再来。这场改革会涉及一些人的利益调整，如果我们因为个人的利益迟缓行动，那影响的就是中华民族能否抓住伟大复兴重要机遇。特别是在世界范围出现逆全球化思潮的背景下，尤其需要加强党的全面领导，综合运用我国各个方面的优势，取长补短，化险为夷，尤其需要我们同心同德、齐心协力，以“赶考”的精神状态，不折不扣完成这场具有伟大革命性的机构改革，为实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴奠定坚实基础。