以自贸区建设加快从研究地方发展战略向融入国家战略的转变

马维胜

青海省第十三次党代会指出要加快从研究地方发展战略向融入国家战略转变，并指出这是强省之策，核心是提高站位，要积极融入“一带一路”等国家战略，绝不能在新的发展阶段被边缘化。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。我理解，干部的决定因素首先体现在把党代会形成的思想成果转化为具体行动，体现在善于为目标和现实之间架桥过河，进而把美好的蓝图变成实在的现实。近年来，兄弟省区的做法和经验告诉我们，融入“一带一路”战略必须要加快自贸区、陆路口岸等平台建设。本文认为，青海与丝绸之路沿线国家建设自由贸易区，是加快从研究地方发展战略向融入国家战略转变的很好桥梁。

青海急需搭建扩大开放的综合平台

为深度参与“一带一路”战略，青海省委省政府出台了《青海省参与建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路实施方案》，制订了《推进国际产能和装备制造合作的实施意见》等一系列政策文件，提出要积极参与“一带一路”建设，努力把青海建设成为丝绸之路经济带上重要的战略通道、商贸物流枢纽、产业基地、人文交流基地。目前，青海融入“一带一路”战略的步伐明显加快，已经与部分沿线国家共同举办“丝绸之路经济带经贸合作圆桌会议”、“青海—土库曼斯坦经贸合作圆桌会议”，在俄罗斯等国开展农牧业、资源开发务实合作，在马来西亚开展旅游、餐饮等领域投资合作，举办中国青海（越南）商品博览会、白俄罗斯“青海特色商品展示会”等境外商贸活动，达成—批合作协议。西宁至东京、曼谷、首尔、吉隆坡、台北、香港等6条国际（地区）航线正式开通，首趟中欧班列（西宁—比利时安特卫普）成功开行。同时，还与周边省份协同争取国家重大工程布局，已经开通西宁至西安高铁，实施格库铁路、格敦铁路、新青川大通道公路等骨干项目，建设西宁至成都铁路，完善西宁机场口岸基础配套，推进跨境电商发展，实现中欧班列常态化运营。打造西宁、海东和格尔木三个对外贸易的节点城市，培育特色轻工、农畜产品、新能源等出口基地。

然而，与兄弟省区相比，青海在进出口规模和渠道、对外交流合作的层次和水平等方面都存在较大差距，融入“一带一路”必须要有一个好的切入点。本文认为，建设自贸区是破解这一困局的好路径。当前，全国各地特别是西部各省区积极相应，搭建包括自贸区、陆路口岸等平台建设，并取得阶段性成果。陕西打造丝绸之路经济带新起点，着力打造西安丝绸之路经济带开发开放战略高地，建设金融商贸物流中心、机械制造业中心、能源储运交易中心、文化旅游中心、科技研发中心、高端人才培养中心等“六大中心”，借助历史和现实优势建设丝绸之路经济带的新起点，批准设立“中国（陕西）自由贸易试验区”。甘肃利用古丝绸之路贯穿境内的战略通道优势，打造丝绸之路经济带的黄金段，努力将兰州建成丝绸之路经济带的核心节点城市和核心枢纽，兰州新区积极申请设立自由贸易园区，方案已上报国务院。宁夏借助中阿经贸论坛的平台，设立了覆盖全境的内陆开放型经济试验区，提出了加快建设中阿空中丝绸之路、中阿互联网经济试验区、中阿金融合作试验区和中阿博览会战略平台，打造丝绸之路经济带战略支点的战略构想。新疆依托与中亚毗邻的区位优势，提出要建设丝绸之路经济带“五大中心”（交通枢纽中心、商贸物流中心、金融中心、文化科技中心、医疗服务中心），努力成为丝绸之路经济带上的核心区和能源枢纽，打造我国开拓中亚、南亚、西亚和东欧市场的前沿阵地。目前，我国先后批准设立上海、北京、天津、广东等11个自由贸易试验区，其中包括陕西、四川、重庆等西部省区。

我国过去30多年的对外开放是按照沿海、沿边、沿线、沿江以及内陆开放城市的格局推进的。由于青海属于“四不沿”地区，内陆开放城市也不占据优势，对外开放程度受到严重制约。解除这一瓶颈，急需寻找突破口。自贸区本质上是设区国或地区发展对外贸易、繁荣地方经济的一种经济运行机制或工具，是特定国家或地区达到特定经济目标的手段，更是内陆地区开放型经济建设的重要平台。自贸区的产生和发展本身就是国际贸易发展的结果，是当今国际贸易机制中最具开放性和自由度的经济机制，是世界经济自由化程度最高的区域，其示范作用有利于提高主办国或主办地区，特别是自由贸易园区所在城市（或地区）经济自由化的水平，对许多国家和地区提高对外开放水平，增加进入全球价值链的机会，增强主办地区发展后劲发挥了极其重要的作用。另一方面，成功的自贸区是那些由政府积极促进市场机制充分发挥作用的园区，一个成功和整合良好的园区可以视为一个改革实验室或推动改革的实验室，并对其他地区具有带动和示范作用，可促使自身及周边发展升级。青海要切实提升融入丝绸之路经济带的实质性成效，必须要有一个建设内容丰富、针对性强、能够持续推动区域发展的切入点。建设自贸区，无疑是这样的好平台、好切入点。

青海具备面向丝绸之路沿线国家建设自由贸易区的条件

“自由贸易区”有广义和狭义之分。广义自由贸易区指的是参与的国家之间签订的自由贸易协定，成员国彼此之间达成协议，取消成员国之间的贸易壁垒，但是各国仍拥有对非成员国贸易政策的自主权，即可以对外制定不同的关税税率以及采取其他限制措施。广义“自由贸易区”（FTA）[1]的协定主体是国与国之间，它所涵盖的范围是签署自由贸易协定的所有成员的全部关税领土，而非其中的一部分。世界上许多国家通过参与双边、区域贸易協定，与其他国家建立自由贸易区，如中国—东盟自由贸易区（CAFTA）、北美自由贸易区（NAFUTA）等属于这一类型。狭义的“自由贸易区”（FTZ）[2]则属于一个国家主权下经国家授权和立法确定的境内部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其他各税而言，被认为在关境之外，并免于实施惯常的海关监督制度，实行“境内关外”的经济自由。自由贸易港区、自由港、保税区等属于狭义自由贸易区，中国上海自由贸易区也是属于这一类型。可见，广义自由贸易区是以国家为主体，狭义自由贸易区（或可直接称之为“自由贸易园区”）则可以以一国内的特定地区最高当局为主体。我们探讨青海建设自由贸易区是在狭义（即“自由贸易园区”）范畴。青海与丝绸之路沿线国家的交往具有悠久的历史，为青海加强与丝路沿线国家的交流，融入丝绸之路经济带提供了重要的基础。endprint

历史基础。早在西汉初叶就形成“羌中道”，通过西宁、都兰、香日德、诺木洪，越阿尔金山到西域。南北朝时期，吐谷浑人占据青海，势力西抵新疆的且末、于阗。公元六世纪到九世纪前半叶，河西走廊一带战事频繁，交通梗阻，丝绸之路“青海道”的作用因而凸显出来，成为古丝绸之路的一段干线。如果说丝绸之路是向西通商的大通道的话，那么一千多年前形成的起于西安终于拉萨的“唐蕃古道”，则是中原地区向南交流的主干道。這条大道一半以上路段在青海境内，古道因延伸到印度与尼泊尔，也被学者们认为是丝绸之路的组成部分。目前，这条重新修整的唐蕃古道在公路、铁路、航空等立体交通框架下，对于联通我国特别是西北地区与尼泊尔、印度和巴基斯坦等国，促进向南开放发挥着重要的桥梁纽带作用。

文化优势。青海与丝绸之路沿线国家具有深厚的文化渊源。在民族关系方面，青海独有民族撒拉族的先民源于中亚。撒拉族先民所属的突厥人在六世纪中叶进入中亚，在那里留下丰富的足迹。撒拉族的语言文字、宗教信仰、风俗习惯、生活方式、社会组织模式等都在中亚时形成，除文字以外，其他文化都保留至今。撒拉族先民与今乌兹别克斯坦的撒马尔罕、土库曼斯坦的马雷等地区具有非常密切的历史关系。在今天的土库曼斯坦，属于原撒鲁尔部落的人口有8万多人，因此中国撒拉族在土库曼斯坦等国具有很高的认同度。正是基于这样的历史文化基础，土库曼斯坦成为目前与青海交往最密切的中亚国家。[3]此外，青海回族与中亚国家，藏族与南亚国家在宗教信仰、生活习俗等方面相同或相似，为青海与中亚、南亚国家加强交流和合作提供了民族文化平台。

地缘与交通优势。青海地处青藏高原中枢地带，西接新疆、南联川藏、东邻甘肃，地处中巴经济走廊和丝绸之路经济带的十字要冲，素有“西域之冲”、“海藏咽喉”等称谓。青海境内的公路、铁路网沿着古丝绸之路的印记，连接着甘肃、新疆、西藏、四川，是陆上丝绸之路在我国西部的通道和东西南北的枢纽，是从东亚到中亚、西亚乃至南亚的大多数国家更便捷的通道。青海正在形成的“六纵九横二十联”公路网、“一主八辅”机场格局和铁路交通网络，与国家正在推进的《周边基础设施互联互通总体规划（2014—2035年）》高度契合，将有力支撑未来“丝绸之路经济带”的建设和发展。

青海自贸区建设的建议

青海自贸区建设要紧紧围绕国家实施丝绸之路经济带战略和青海融入丝绸之路经济带这一主线，主要面向中亚和南亚，立足青海实际，借鉴国内外经验，积极复制上海自贸区成功经验，以“境内关外”、“功能综合”，符合国际化和法治化要求的自贸区为建设目标，提升青海对外开放的水平，打造青海经济升级版，为实现青海“两新三区”目标，实现中华民族伟大复兴中国梦作出贡献。

自贸区范围。自贸区一般是在保税区、出口加工区等各类海关监管区的基础上建立起来的。目前，青海有曹家堡保税物流中心（B型），此外有西宁经济技术开发区、青海高新技术产业开发区两个国家特殊经济园区。经济技术开发区是我国对外开放地区的组成部分，它是在开放城市划定一块较小的区域，集中力量建设完善的基础设施，创建符合国家水准的投资环境，通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代产业结构，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点区域。国家设立高新技术产业开发区是为了营造高新技术产业化的良好环境，通过实施包括减免税等方面与高科技有关的各项优惠政策和完善的服务体系，创建产业聚集优势，吸引和聚集人才、技术、资本等产业化环境，加速高新技术成果转化。鉴于上述实际，“青海自贸区”可按“一区多园”的格局，以曹家堡保税物流中心为基础，涵盖西宁经济技术开发区、青海高新技术产业开发区和曹家堡临空综合经济区而建设。

自贸区建设目标选择。从建设的路径看，自贸区政策体系有两种。一是先实行海关特殊监管区模式和相应的政策体系，再向自由贸易园区过渡；二是直接按照“境内关外”自由贸易园区要求构建政策体系。选择第一种方案时间进程慢，而且“境内关内”与“境内关外”在经济自由化程度上和环境宽松程度上有很大差异。由于我国在自贸区建设方面已经有上海自贸区的示范，建议青海在自贸区建设伊始就以“境内关外”的自贸区为目标构建政策体系，即按照上述第二种方案实施。当然，根据国内外自贸区建设的经验，自贸区政策体系的建构需要逐步完善的过程，要分阶段完善自贸区功能和政策体系。从功能定位而言，“青海自贸区”应以贸易、中转、采购、配送、出口加工、商业、金融、消费、旅游等多种功能为一体的综合型自贸区建设为目标。但在建设的过程中，可根据条件成熟状况，采取先行先试、逐步完善的方式推进，走“先单一、再综合”的路子。

主要任务和措施。根据面向中亚和南亚、服务“四个更加”的战略任务，自贸区建设要按照先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善的方式，把扩大开放与体制改革相结合、把从自身实际出发和学习借鉴相结合、把培育功能与政策创新相结合，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架。借鉴上海自贸区和国内外其他自贸区建设经验，青海自贸区建设需要加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、创新监管服务模式、探索与自贸区相配套的税收政策、促进金融领域的开放创新、完善法制保障等。

自贸区建设是个涉及范围广、政策性强的工作。青海与丝绸之路沿线国家建设自贸区既有很多优势和有利条件，同时也存在不少劣势和不利因素，非要做艰苦的努力不可。为此，需要加强组织领导、组建研究团队、加快基础设施建设、引导入驻企业加快发展、积极开展对外交流。陕西、湖北、广东、福建等省自贸区建设的经验表明，自贸区建设与申报过程就是推进改革，加快对外开放的进程。厦门自贸区建设按照边申报、边改革、边实施的思路，以具体项目和平台建设为抓手，着力推动体制创新和业务突破。湖北省自贸区建设过程采取“先行先试”策略，并制定《学习借鉴上海自贸区经验开展先行先试工作方案》。青海也应以自贸区建设为切入点，坚持“边学习、边试点、边申报”的思路，把自贸区建设过程作为促进改革发展的重要载体。

青海地处内陆，在传统的对外开放模式下不具优势，但丝绸之路经济带的建设使这片区域从传统的偏远地带走向了中国对外开放的核心区。党代会强调的是政治引领、思想引领和目标引领，要加快从研究地方发展战略向融入国家战略转变，必须要有具体的举措。自贸区建设承载着贸易业态模式创新、投资开放创新、离岸型功能创新、政府管理服务创新等一系列制度创新的使命，因而也是我们落实党代会精神的具体举措，需要通过一件一件具体的事项，扎扎实实干出一个新青海来。

注释：

[1]Free trade area的简写。

[2]Free trade zone的简写。

[3]青海省商务厅网页，网址：www.qhcom.gov.cn/articleinfo/detail_8_63_2450.aspx，发布时间：2014-8-14。

参考文献：

[1]李泊溪、周飞跃、孙兵著，中国自由贸易园区的构建[M]，机械工业出版社，2013.7

[2]肖林、马海倩著，国家试验：中国（上海）自由贸易试验区制度设计[M]，上海人民出版社，2014.6

[3]杨逢珉著，自贸区框架下寻求中国对外贸易的发展，上海人民出版社[M]，2014.4

[4]赵常庆著，中国与中亚国家合作析论[M]，社会科学文献出版社，2012.6

[5]方光华、任保平主编，丝绸之路经济带：发展选择与陕西对策论文集[C]，中国经济出版社，2014.5

[6]孙力主编，中亚五国发展报告（2012）[J]，社会科学文献出版社，2012.6

[7]胡鞍钢、马伟、鄢一龙，“丝绸之路经济带”：战略内涵、定位和实现路径[J]，新疆师范大学学报，2014年第4期

[8]王志远，中国与中亚五国贸易关系的实证分析[J]，中亚五国，2011年第6期

[9]毕燕茹、师傅，中国与中亚五国贸易潜力及其测算分析[J]，亚太经济，2010年第3期

[10]李伯牙、刘玉海，丝绸之路经济带是国家大战略与大布局[N]，21世纪经济报，2013.12.27

（作者系中共青海省委党校副校长，教授）endprint