青海省新型城镇化体系建设解析

冯海英

摘要：自2001年以来，青海省人口城镇化水平明显提高，2015年全省人口城镇化率首次超过50%，但是全省新型城镇化发展仍然面临着突出的问题。本文根据青海统计年鉴数据等相关资料，对全省新型城镇化体系建设进行了多维度解析。基于青海人口地理等基础条件差异对全省城镇化建设基础进行了分析，进而对全省城镇体系及其结构功能等特征作了解析。

关键词：新型城镇化；城市人口；城镇体系

一、问题的提出

世界现代化发展的经验表明，城镇化不仅是实现现代化的必由之路和现代化过程的重要组成部分，而且是衡量一个国家或地区现代社会发展文明程度的主要标志之一。现代意义上的城镇化是与工业化相伴随而产生的人类社会发展现象，它发端于工业革命的发源地西欧，并相继在世界范围内掀起了三次城市化浪潮。第三次城市化浪潮发生在第二次世界大战后，集中于亚洲和拉丁美洲等广大的发展中国家。一般认为，自新中国成立以来中国城镇化发展经历了启动（1949—1965）、停滞（1966—1977）和快速发展（1978至今）三个时期。到2011年中国人口城镇化率首次超过50%，可以说我们从社会结构上实现了由“乡村中国”向“城市中国”的转变。由于地理位置、人口增长、社会经济发展水平、国家工业化战略地位等因素的影响，中国城镇化发展区域性差异特别突出。纵观青海省解放以来城镇化发展的历史，尽管在发展趋势上与全国发展呈现一致性，但是在发展水平上滞后于全国平均水平和中东部地区的发展水平。自“十五”计划实施城镇化重大战略以来，中国城镇化建设一浪高过一浪。青海省委、省政府抓住“十五”计划的重大历史发展机遇，站在西部大开发和省域现代化建设的战略高度，加速推进全省城镇化发展步伐。自2001年以来青海省人口城镇化水平明显提高，城镇化发展步伐明显加快。在“十二五”期间，青海省抓住经济结构、社会结构和发展方式转型的关键时期，将推进新型城镇发展作为新青海建设的重中之重，并取得显著成绩：城镇体系空间布局日渐形成，城镇规模逐渐扩大，城镇功能日渐多元。根据青海省2015年国民经济和社会发展统计公报数据，截止年末全省人口城镇化率达到50.3%。但是在全省新型城镇化发展道路上，仍然面临着突出的问题。具体来说，城镇化空间布局上城镇结构体系不完善、城镇规模小、中小城镇功能低、城镇的集聚效应差等问题还没有从根本上解决；从城镇发展动力上看，城镇非农产业基础薄弱、支柱型产业缺失、城镇的带动和辐射能力低等问题依然严峻。“十三五”时期是青海省城镇化发展关键期，城镇化发展规划目标的实现与否关系着全省全面小康社会建设成果的胜负。虽然当前我国发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化，但是变化中孕育新的发展机会。青海省在创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念引领下，如何准确把握经济新常态带来的发展机遇，加快推进全省新型城镇化发展问题是一项重大而紧迫的课题。青海省城镇化进程的加速推进对缩小西部民族地区与中东部之间的发展差距，促进区域协调平衡发展、实现全面小康社会、维护社会稳定和国家总体安全具有重要的战略意义。

二、青海省新型城镇化体系建设基础

2014年底，李克强总理在国家博物馆参观人居科学研究展时指着中国地图上的“胡焕庸线”说，“我国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部如东部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个定律，统筹规划、协调发展，让中西部百姓在家门口也能分享现代化。”新型城镇化建设作为一项发展战略对推进区域平衡发展具有重要的实践意义，青海省作为我国西部边疆的重要地理单元，其城镇化建设工作在全国新型城镇化建设布局中自然是不容忽视的部分。在“胡焕庸线”西北侧除西藏之外，青海省是全国人口密度最小的地区，与全国其他地区相比，青海省城镇化建设基于当地现实情况而存在很多不同的发展条件。

（一）人口分布

人口是某一特定区域整体系统内最为活跃的基本要素之一，人口要素与一个区域的城镇化发展密切相关。1935年著名地理学家胡焕庸提出的我国人口分界线“胡焕庸线”，经历80年后中国西北部人口比重虽有小幅增加，但人口比例整体变化不大，中国人口分布格局基本不变。几十年来青海省人口分布格局并未发生巨大的变化，仍旧是面积大省人口小省，地广人稀，人口密度小。自新中国建立以来，青海省人口密度呈现逐年上升趋势，但是自西部大开发以来，全省人口密度增加不是很显著。1949年全省人口密度2.06人/km2，随着人口的增长和社会经济的发展，到2000年全省人口密度达到7.17人/km2。进入新千年以来，随着西部大开发战略的实施，青海省经济社会发展和人口的增长，截止2014年全省人口密度达到8.03人/km2。尽管如此，与以前增长速度相比，青海省人口密度自“十五”规划以来总体上变化较小，十五年来全省平均人口密度每平方公里增大不到一人。省域人口分布格局基本未变，由东到西人口密度由密集逐渐稀少直至无人区。其生产方式由农业、农牧兼营到草原畜牧到矿产资源区。

从区域层面看，全省人口密度最大的地方是东部地区海东市和西宁市，而且其增长速度也是最快的；海西州人口密度很小，且没有显著增大；环青海湖地区人口密度是三江源区的四到六倍，其增加幅度也比三江源区较为显著。自2000年以来，青海省两市六州人口密度都有所增大，但是增长幅度却截然不同。首先，海东市和西宁市增长幅度较大。截至2014年海东市人口密度为130.98人每平方公里，十五年来增高幅度最大为15.5人；西宁市人口密度274.56人每平方公里，并且增加6.4人。其次，黄南州和海南州人口密度分别为15.28和10.28人每平方公里，人口密度的增加幅度也较为显著，分别为每平方公里增加2.7和1.5人。海北州人口密度相对较小，其增长幅度更小，不足为半个人。第三，三江源区人口密度较小，其增长也相对很小。玉树和果洛州人口密度分别为2.05和2.56人每平方公里，其人口密度增加在半个人以上。最后是海西州，其人口密度变化最小，十五年间每平方公里增加0.13人。总体上看，青海省人口主要分布在東部地区综合农业区域，环青海湖和三江源等广袤的牧业区人口比较稀少，柴达木地区人口分布最少，青海省西南部可可西里、乌兰县乌拉山等高寒地带则是无人区。endprint

（二）地理特征

地理特征是基本省情的重要组成部分，是区域社会经济发展和新型城镇化建设的基础。青海省位于我国西北部内陆腹地，青藏高原东北部，其地势西高东低，东西长约1200公里，南北宽800公里，周边与西藏、新疆、甘肃、四川四省区接壤。自古以来青海在我国西北地理单元中具有非常重要的战略位置，是我国东部地区通向新疆、甘肃北部、西藏的重要通道。

省域地貌呈现马鞍型格局，呈北西西—东南南走向地域配置，地形地貌类型复杂多样，自然资源禀赋区域差异性大。大地貌单元基本沿纬线方向带状分布，自北向南依次为祁连山—阿尔金山、柴达木盆地—共和盆地—河湟谷地及黄南低地、东昆仑山脉、青南高原、唐古拉山脉。总体表现为北部山地，中部盆地、谷地和低地，南部高原，使高大山脉、山间盆地、低地、谷地、高原相间排列。在风、水等众多外力的作用下地貌类型具有明显的地域性和垂直地带性。从地貌上自北向南可以划分为北部山地大区，中部盆地、谷地、中低山丘陵大区，南部高原大区。全省地势高耸且高差悬殊，海拔3000米以上的平地、丘陵、山地占全省面积的74%，山地面积占全省总面积的51.2%。因此，全省土地资源虽然面积大，但限制开发的土地面积也大，可利用土地质量低，土地类型多样，垂直分布明显。

三、青海省新型城镇化体系建设特征

基于人口、地理等基础条件特点，青海省城镇化建设在农牧区之间，公路沿线与高山草原、河湟谷地与青南高寒牧区等不同地带发展水平的差异性很大。根据青海省主体功能区规划，限制开发区域和禁止开发区域的面积占省域总面积的89.82%，虽然青海省新型城镇化战略格局主要围绕占省域面积10.18%的重点开发区域做文章，但是全省城镇化体系建设则需要充分认识到各层级城镇在城镇体系中的位置及其所发挥的功能。因为城镇体系是由不同职能分工、等级规模之间能密切联系、互相依存的城镇集合，其发育程度是衡量一个区域的经济、社会、文化发展水平高低的主要标志。青海省城镇化建设发展只有从城镇体系建设高度出发，才能在城镇化建设之路上走得更远。

（一）城镇体系中城市人口分布结构：“哑铃型”

一般认为，城镇体系由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重点市镇和一般乡镇构成。青海省城镇体系中其城市人口主要聚居地不包括一般乡镇，在一般乡镇是农业人口的居住地，在城市人口分布上城镇体系表现为：两头两大两小，中间若有若无，并呈现为“哑铃型”结构。青海省城市体系可分为上中下三个层级六个类别，上层包括特大城市和大城市两类，中层包括中、小、特小城市三类，下层包括县域市镇。其独特之处在于两头大大小小、中间若有若无，在城镇人口规模结构上分化为显著的两级。所谓两头：上指大城市，下指县域市镇；所谓两大：上指大城市人口规模大，下指县域市镇数量大；所谓两小：上指大城市土地面积小，下指县域市镇人口规模小。中间指中、小、特小城市，若有若无指中等城市无，小与特小城市有但数量少。在城镇人口规模结构上，上层级大城市人口规模大，下层级县域市镇人口规模小。

按照我国现行城市划分标准，特大城市人口为100万以上，大城市人口为50—100万之间，中等城市人口为20—50万之间，小城市人口为10—20万之间。结合青海省城镇发展的现实情况，城市类型中还包括特小城市和县域市镇两种，其中城镇人口在5—10万之间的为特小城市，县域市镇的人口在5万以下。从城市规模来看，青海省特大城市和大城市位于东部地区，占据全省城镇人口的73.11%。中等城市在省域内缺失。小城市格尔木市位于柴达木区，城镇人口比重较小。特小城市包括位于三江源区行政建制市玉树和柴达木区德令哈、乌兰和都兰。玉树市从人口规模上看，城镇化发展的潜力较大。县域市镇主要分布于环青海湖和三江源区，其中青海湖区八个，三江源区十六个，市镇人口规模均在5万以下，有些市镇甚至不足1万人。这两大区域的县域市镇也是城镇化发展的重要方向。具体地说，大城市位于海东地区，占到全省城镇总人口的73.11%，其中特大城市西宁非农业人口146.55万，占全省城镇人口的52.58%；大城市海东非农业人口57.12万，占全省非农业人口的20.53%；小城市格尔木非农业人口13.42万，位于海西州，占全省非农业人口的4.82%。特小城市4个，其中玉树市位于三江源区，属于行政建制城市，城镇人口有2.37万，规模较小，占全省非农业人口的0.85%。另外三个德令哈市、乌兰市、都兰县位于海西州，城镇非农业人口总计23.55万人，占全省非农业8.46%。县域中心城镇24个，其中8个位于环青海湖区，非农业总人口为15.11万人，占全省非农人口的5.43%；另外16个位于三江源区，非农人口为14.85万人，占全省非农人口的5.34%。

（二）城镇体系中城镇规模结构：“扁平金字塔型”

青海省城镇体系在城镇数量规模上表现为顶层弱小，底层庞大，呈现显著的“扁平金字塔型”结构。在由特大城市、大城市、中等城市、小城市、重点市镇和一般乡镇构成的一般性城镇体系中，青海省城镇体系中城镇数量呈现“扁平金字塔型”分布，顶层是城市，总计5个，数量很少；中间是县域市镇，数量总计45个，是顶层的9倍；底层是乡镇，数量总计351个，数量庞大，是顶层的70倍，中间层的近8倍。根据行政区划，青海省共辖两个地级市六个民族自治州，即西宁市、海东市、海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州。在全省5个城市中，大城市2个，即西宁市和海东市，小城市1个，即格尔木市，特小城市2个，即德令哈市和玉树市。在45个县城与区委会中，除了西宁市外，基本上较为均匀地分布于各个州市。在不同州市行政区划中，乡镇数量分布上表现为三种情况，第一是数量最多的海东市为96个，是果洛和玉树州的2倍多，其他州市的近3倍；第二是果洛、玉树州为45个左右，比其他州市略高；第三是西宁市和海北、海南、黄南和海西四州，数量在30—36之间。从发展区域层面看，大城市分布于海东地区，小城市分布于海西州，特小城市分布于三江源区，环青海湖区以县域市镇为主。在省域城镇体系建设中，县域市镇的壮大以及其与本区域内外的联系与互动、培育城镇体系中乡镇与城市之间的节点是城镇化建设的关键环节，只有这样才能使扁平型金字塔城鎮规模结构得以有效地调整，促进城市、城镇在省域城镇体系结构中正向功能的发挥。区域层面上城镇的分布及其建设可能性目标与《青海省新型城镇化规划》中的要求表现为高度一致性。endprint

（三）城镇体系中各级城镇功能：“发挥优势”

城镇功能指城镇在国家或区域的城镇体系中所承担的分工，以及该城镇与所在地区的关系。青海省城镇体系从上中下三个层级六个城镇类别看，上层包括特大城市和大城市两类，中层包括中、小、特小城市三类，下层包括县域市镇；从行政区划上看，其由地市州府、县城及镇、市及工矿城镇构成。根据城镇的优势职能、突出职能和专业化指数，青海省城镇可以分为综合性特大中心城市西寧市，是全省乃至我国西北地区的特大型中心城市，是青海省政治、经济、文化、科教中心，是兰西经济区建设与发展的引擎，对青海省东部的发展具有辐射功能。区域综合性城市共有4座，即海东市、格尔木市、德令哈市、玉树市，这些城市是地区性的政治、经济、文化、教育、交通中心。大城市海东市于2013年2月经国务院批准而建的地级市，处于兰州与西宁两个特大城市之间，具有显著的区位优势，担负着上承西宁市辐射，下启为西宁市与区县之间的物资、信息、资金、技术等要素流通的通道，具有承上启下的功能。小城市格尔木市是1960年经国务院批准设立，是柴达木经济区建设的重要基地，也是通往西藏的交通门户，被认为青海西部经济、科技、文化、交通中心。德令哈市是1988年经国务院批准而建的青海省第三座城市，作为海西蒙古族藏族自治州州府所在地，其功能以服务性为主。小城市玉树市于2013年7月经国务院批准而建立的县级市，隶属玉树藏族自治州政府管辖，是地区性各项事业的组织管理中心，具有以行政职能为主导的综合性行政中心功能。县域中心城镇全省45个，包括市下设的区委会，这些城镇是县域经济、政治、文化、交通中心，是县域经济发展的着力点。在城镇体系中，起到连接城市与农村城镇的纽带作用。乡镇全省351个，是全省数量最多、分布最广的区域性中心。县域中心城镇以及农村乡镇因各自条件的不同而形成各自的特色职能分工，主要有以下四类：一是工矿业、交通城镇，多位于资源富集、交通便利的地区，主要分布于柴达木盆地和黄河、湟水谷地，如茫崖、冷湖、花土沟等镇；二是农业县域性中心城镇，多位于东部农业区个县城及其附近，如民和县上川口镇、湟源县城关镇、贵德县河阴镇等；三是牧区政治中心和物资集散地，多分布于牧区的牧业县域性城镇，如囊谦县香达镇、久治县智青松多镇等；四是特殊职能的城镇，这些城镇在某一方面具有独特的功能，如湟中县鲁沙尔镇是黄教圣地，著名宗教旅游城镇，同仁县隆务镇是我国热贡艺术的发祥地，著名历史文化名城。

参考文献：

[1]青海省统计局，2015年青海统计年鉴，中国统计出版社，2015

[2]青海省人民政府组织编制，《青海省城镇体系规划》，2014

[3]青海省人民政府组织编制，《青海省新型城镇化规划》，2014

[4]青海省人民政府组织编制，《青海省主体功能区规划》，2014

（作者系中共青海省委党校青海发展战略研究所博士，教授）endprint