供给侧改革背景下老年人体育公共服务供给

宋亚伟

(郑州大学体育学院社会体育系，河南 郑州 450044)

在老龄化持续加剧的同时，高龄化、失能化、空巢化等情况相伴而来，加之“未富先老、未备已老”的国情，老龄化已成为我国经济社会发展中的突出问题。老年体育工作是老龄工作的重要组成部分，老年人是全民健身的主力军，老年人体育公共服务供给水平的高低直接关系着老龄事业的发展。2015年11月中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”，十三五更是确定了“以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求”的指导思想和“在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”的发展主线。在此背景下，老年人体育公共服务供给如何融入供给侧改革战略，如何抓住供给侧改革机遇优化供给结构、提高有效供给，是我们正确处理老年体育发展的现实问题。近年来，河南省老年体育发展迅速，呈现出良好态势。2016年8月，党中央、国务院在北京召开了全国卫生与健康大会，会议印发了河南省以《凝神聚力克难攻坚努力推进河南老年体育事业创新发展》为题的书面交流材料，在全国引起强烈反响。2017年2月，在河南省焦作市举行的全国老年体育协会工作会上，中国老年体协及与会的各省市、自治区代表考察和学习完河南经验后，纷纷表示，河南省老年体育工作在全国已处于引领地位。

1 供给侧改革与老年人体育公共服务

1.1供给侧改革产生的背景 供给侧改革提出的基本背景可以概括为“供需错位”。2007 年以来中国经济增速逐年下滑，需求刺激效果甚微。需求不足仅是表象，供需错配才是实质。以前我们国家消费动力不够，因而需要刺激需求，现在有消费动力了，但是供给产品却满足不了消费者的需求，反而造成中国居民在海外消费的热情不断上升。这说明中国经济需求还是很旺盛，只是国内产品供给效率、品质低，无法满足民众升级的消费需求，也就是“供需错位”。我国经济面临三大困难，即产能过剩、楼市库存和债务高企。一味刺激需求会带来产能过剩，经济结构不合理等问题。正是这种背景下，国家提出从供给侧进行改革的思路，针对我国现存的经济问题进行对症下药，是我国经济改革的新方法。强调通过优化供给侧刺激有效需求增加进而促进经济增长，本质上是一种提高全要素生产率的经济改革模式〔1〕。核心是经济结构的调整和经济方式的转变，通过提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率〔2,3〕。

1.2老年人体育公共服务供给侧改革的理论解释 在经济学领域供给和需求是一对共生体和矛盾体，二者没有孰优孰劣之分，具体采用需求理论还是供给理论取决于现实经济环境形势。在个体对公共物品的需求为私人信息的情况下，政府很难确定到底何种水平的供给是有效率的〔4〕。1812年萨依提出核心为“供给创造需求”萨伊定律，即一种产品一旦被创造出来，就会立即提供一个刚好等于该产品全部价值的市场。1974年瓦尔拉斯依据萨依定律提出风行至今的一般均衡模型，20世纪70年代西方形成供给学派。供给学派强调劳动、资本、商品和劳务的供给对生产率、经济增长起主要作用，强调的是“供给管理”，与凯恩斯的“需求管理”相对应。综合西方供给学派及凯恩斯与非凯恩斯主义的主张，结合我国具体国情与实践，我国学者提出了新供给经济学的概念。强调以推动机制创新为切入点，以结构优化为侧重点，着力从供给端入手推动中国新一轮改革，目的是有效化解“滞胀”、“中等收入陷阱”等潜在风险，实现中国弥合“二元经济”，促进新一轮经济可持续健康发展与质量提升〔5〕。但必须认识到新供给经济学的供给侧改革和传统西方供给学派理念有所不同。首先是出发点不同，我国的供给侧改革是为解决人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，而西方的供给学派以帮助资本主义国家化解经济危机，走出经济低谷为出发点。其次是国情不同，西方面对的是“通胀”或“滞涨”，我们则主要是“通缩”和“供需错位”。最后是方法和手段不同，西方以减税为主要手段，而我们则采用提高全要素生产率的方式来开展。另外还要避免两个误区，即避免将供给侧改革等同于计划经济，避免忽略需求侧刺激。基于以上分析，供给侧改革与老年人体育公共服务供给改革的关系可以概括为：第一、老年体育公共服务供给改革是我国供给侧结构性改革在体育领域的具体体现，是供给侧改革的重要组成部分。老年人体育公共服务供给侧改革是对需求管理理论模式的修正，也是实现老年人体育公共服务有效供给的突破口。长期以来，由政府无偿供给为主的老年人公共体育服务，缺乏激励机制和市场竞争机制，同时受地区间财政收支差异的制约，使老年人体育公共服务供给侧供给内容不足，供给结构不合理，需求方处于被动的“消费”状态，没有消费选择权。致使广大老年人日益增长的健身需求同落后的老年体育服务供给之间的矛盾不断加剧。因此，解决这一矛盾的当务之急就是做好老年体育公共服务供给侧结构性改革，使之作为供给侧结构性改革的重要补充。第二、老年体育公共服务供给改革是我国供给侧结构性改革的有效推动力。体育参与作为实现积极老龄化和健康老龄化的便捷有效手段，越来越得到各级政府的高度认可。政府作为老年人体育公共服务供给的主体，要摆脱行政模式的被动性和消极性，对现实环境主动回应，在供给端深入基层，切实了解广大老年人的体育所需，从而科学预测和制定对老年体育公共服务供给的战略性规划，避免出现供给方面的同质化、供需错位，低效、无效等供给现象。因此，实现老年人体育公共服务的有效供给，需要将需求理论向供给理论适度转换，并以供给方式转换、供给结构调整来化解老年人体育公共服务供给结构性失衡等问题。

2 河南老年人体育公共服务供给现状

2.1政策供给 在国家相关法律政策的基础上了，河南省结合本省实际，2013年9月2日省委、省政府两办出台《关于加强老年人体育工作的意见》，明确了开展老年体育工作的重要性，对基层建设、场地设施、活动开展、宣传教育和组织保障等工作做了明确指示。同年10月省体育局出台《关于做好贯彻落实<省委办公厅省政府办公厅关于加强老年人体育工作的意见>工作的通知》；省委宣传部、省体育局联合出台了《关于加强老年人体育宣传教育工作的意见》；省住建厅出台了《关于贯彻落实<中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于加强老年人体育工作的意见>的实施意见》；省财政厅、省税务局、省地方税务局、省民政厅联合印发《关于公布2013年度具有公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体和基金会名单的通知》，批准省老年人体育协会具有公益性捐赠税前扣除资格。与此同时，全省18个省辖市和10个直管县(市)也分别出台贯彻落实的实施意见，从而形成了多部门、多渠道支持老年体育事业发展的良好局面。

2.2组织供给 建立健全老年人体育组织是加强老年人体育公共服务供给的重要前提和关键环节。截至2015年10月，省辖市、省直管县(市)建协率达到100%，省辖市各县区市建协率达到100%，乡镇街道办建协率达到90%；城市社区和农村建协率达到85%。同时，各地还注重老年体育站点建设。在组织建设上，基本实现了网络化。总体上来看，在建立协会组织方面，取得明显成效，为老年体育事业的发展提供了有力的组织保障，但从实际调研来看仍然存在一些问题。 一是乡镇及以下老年组织仍存在“一班多牌”现象，办公地点和人员配备也是多个组织共用，哪个上级部门来检查，突出哪块牌子。二是班子成员配备上下不一致。县级以上老体协组织的班子成员一般都是由已退休的、高级别的热爱老年体育工作的党政干部组成，他们有资源、有热情，再加上专兼聘的年轻人员，工作效果比较突出。而县级以下的老体协组织班子一般都是由现任政府班子成员兼任，由于他们工作的重心不同，老年体育工作往往被放在应付各级检查上。

2.3场地供给 “老年人体育健身场地设施是发展老年人体育事业的必要条件和重要保障，并要求将老年人体育健身场地设施建设纳入城乡建设规划，作为全民健身场地设施建设的重要组成部分进行统筹安排〔6〕。 2013年底省体育局实施全民健身“5142”工程，到2015年底，要在全省建立5个全民健身示范市，10个全民健身示范县，4个类型即新型城市社区、农村社区、产业基地区、革命老区，每年要建立40个全民健身示范区，最后要打造2个国家级的全民健身基地。由于老年人是全民健身的主力军，“5142工程”中有30%都用于老年健身的专门项目〔7〕。在此工程下，2014年全省建设老年健身场地60个，总面积416 129 m2，总投资11 009万元；2015年共建设老年健身场地85个，总投资12 577.49万元。但目前老年人体育场地仍然存在一些问题：一是数量上取得了较大进步，但专属老年人的健身场馆还无法满足日益增长老年健身人群的需求，老年人选择在公园、路边广场、小区空地健身的现象仍然普遍。二是还有很多场地开放程度不高，一般只针对其行业系统内部开放，受益群体有限，且开放服务质量也不高。三是管理上缺乏定期的检查与维修，场地遭破坏和被占用的现象很普遍。四是农村几乎没有专有老年人健身场地。

2.4活动供给 从2013年第二届全国老年人体育健身大会河南省首次位列全国先进行列，到2014年河南省第十二届运动会暨首届全民健身大会，首次将门球、健身秧歌等六个老年体育项目列入正赛，千余名老年选手参加比赛交流；再到2015年河南省第十二届老年人体育健身大会，全省近5 000名运动员、教练员等参与其中，老年健身活动开展如火如荼。仅2014年，全省共计举办老年健身交流活动755次，平均每个城市举办27次，累计组织参加省级以上老年体育交流活动338次，平均每个城市12次。基本做到了“周周有安排，月月都精彩”。但深入来看仍然存在一些问题：一是供给局面基本形成政府、老年人体育组织和社会企业三方协同态势，但供给主体过分集中于政府，老年体育组织的辅助作用不够明显，社会企业的市场开发严重不足。二是省级以上老年体育赛事集中在一地举行，造成各地市参赛成本高，路途远，费用大，安全工作无保障。三是老年体育活动虽然很多，但多数为居民自发组织，参与范围小，氛围低。四是农村老年体育交流活动严重不足。

2.5经费供给 老年体育发展经费是促进老年体育事业持续发展，提高老年人健康水平、生活质量、安度晚年的基本保障。截至目前，18个省辖市和10个直管县老年人体育经费已经全部实现纳入政府预算。总体来看，经费供给主要为公共财政、体彩公益金、社会融资、其他社会组织赞助等。其中公共财政和体彩公益金为主要供给形式。2014年以来，省老体协连续3年保持了每年行政经费不少于90万元，3年270万元；专项经费(活动经费、培训经费、宣传经费)每年不少于275万元，3年825万元；老年场地建设经费每年不少于3 000万元，3年9 000万元以上。三项经费，3年总计达到10 095万元〔8〕。这对老年体育事业的发展给予了有力支持。同时，也推动了各省辖市、省直管县(市)老年体育事业发展经费的适度增长。但仍然存在一些问题，如各地市经费虽然均有不同程度的提高，但还存在着不平衡的问题，具体额度执行不到位问题，经费基数定的高，但实际落实少等问题，另外由于经济回报不明显，社会资金投资老年体育热情不高也是当前的一项主要问题。

2.6宣传供给 老年体育公共服务宣传教育，信息供给方面主要表现为“两手抓”，即一手抓省老年体育系统的杂志、网站及微信平台，重点打造好老体协系统宣传教育平台。2014年2月正式出版了《夕阳灿烂》杂志，双月刊。同时，省老年人体育协会网站、微信公众平台也陆续结合起来，扩大了宣传渠道和老年体育发展的宣传力度。另一手抓是同各级社会媒体的合作，积极发挥社会媒体在宣传老年体育工作中的作用。充分利用广播电视、报纸等新闻媒体开辟老年体育宣传专题专栏。在两手抓的基础上不断加强老年体育宣传工作队伍建设。首先，各省辖市、省直管县(市)均建立了老年体育新闻宣传工作小组。第二，省老体协专管宣教工作的副秘书长和各县市区建立了专门的新闻宣传工作联系机制，保障了老年体育宣传工作的正常进行。第三，凡重大活动、重大节日，均发出通知，要求各地及时提供宣传报道稿件，丰富内容，扩大宣传效果。但是，从实地调研来看仍然存在一些问题。如下“两手抓”信息供给模式下，供给内容多为工作信息，对老年人实际需求不明显。另外，广大老年人在进行体育锻炼时由于对科学健身的知识了解不多，致使锻炼效果不显，他们想得到的科学健身知识、科学健身指导信息无论是内容还是渠道还都还比较少。

3 河南省老年人体育公共服务供给的困境

3.1存在同质化倾向与关键性公共服务供给缺失现象 从目前来看，老年人体育公共服务供给同质化倾向严重，且在关键性领域呈现出供给缺失现象。主要表现为供给方式、类型及政策同质化倾向比较明显，在供给类型上，基本集中在场地设施供给、赛事活动供给和组织建设供给等方面；在供给方式上，主要采用政府财政拨款模式；在供给政策上，没有考虑地区差异、需求差异，用宏观政策贯彻各个级别的地区。如赛事推广政策，说搞门球，各地大一统全搞门球，没有考虑地区差异。说搞赛事，全部按照以行政地区为代表队，集中一个城市举办的模式。结果造成参赛成本高，且安全工作无法保障。这种同质化供给现象抑制了各地老年人体育公共服务供给类型的创新，各地千篇一律。除此之外，老年人体育公共服务供给还在关键领域存在短缺，如严重忽视了健身指导服务供给和体质监测服务供给等，造成众多老年人在体育锻炼中因动作、频度、力度等不科学，出现大面积锻炼性伤病。

3.2存在供给与需求的结构性失调现象 一是需求与供给契合度不高，供需服务不均衡。从供给现状的调查结果来看，对于老年人需求较大的健身指导服务、活动组织服务和体质监测服务，供给还远远达不到需求，农村地区尤为突出。另外，大家对老年人体育公共服务的认知程度也不高，一般都是把它看作一种就应该由政府免费提供纯公共服务。由此造成其购买意识和购买能力都比较薄弱，对于花钱健身的观念还难以接受，造成社区周边或社区内体育健身俱乐部、游泳池(馆)、网球场、室内体育场馆服务利用不足〔9〕。从而造成供需结构性失调现象；二是专属老年人体育公共服务供给薄弱。以场地设施服务供给为例，虽然省体育局 “5142”工程及省老年体协近年来不断加大场地建设。但面对省内近1 500万老年群体，还远远无法满足日益增长老年健身人群的需求。从实地调研来看，老年人选择在公园、路边广场、小区空地健身的现象仍然严重，人口密度大的生活社区，健身路径、健身广场供给仍然不足。另外，在开放程度和管理水平上还有待提高，场地多集中在学校和行业系统内，对外开放程度低，受益群体有限，缺乏定期的检查与维修，遭破坏和被占用的现象也较为普遍。

3.3存在参与者缺席现象 政府仍然是老年人体育公共服务供给的绝对主体。从资金供给来看，政府供给的主体地位尤其突出，社会其他供给力量则严重缺席。由于当前党和国家的主要任务依然是经济建设，因此单一主体的政府供给很难满足日益增长的服务需求。政府的主体供给地位，制约了社会主体的有序参与，与提高全要素生产率的要求形成了矛盾，造成老年人体育公共服务供给的参与者缺席。在当今社会利益不断分化的趋势下，利益主体也呈现出共享化和多元化等特征。因此，政府应该适当满足其他利益主体的需要，对利益主体进行整合，避免将老年人体育公共服务供给的可能性主体排除在供给决策和供给过程之外。在决策时，避免一贯的采用自上而下的行政决策体制，剥夺其他供给主体的权利。避免决策时被见效快，使用价值不高的“形象工程”意识所左右。积极引导和逐步提升这些社会力量参与老年人体育公共服务供给的动力。

3.4供给主体存在间歇性缺位和选择性供给现象 政府在公共服务供给时，往往将其看作为一种政治任务，在老年人公共体育服务供给方面亦是如此。因其政绩效果不明显，供给强度和供给力度及供给范围都基本上取决于行政命令或行政压力，管的紧，供给就多一点，管的松，供给就少一点。或者上级要求什么就选择供给什么，什么有利益回报就选择供给什么。供给主体间歇性缺位和选择性供给现象明显。如在开展老年人体育公共服务工作时，对利益回报明显的场地设施建设供给和赛事活动供给的选择性和积极性都比较高，而对效益回报不明显的老年人体育协会组织的内涵建设、健身指导服务供给队伍建设等方面多是应付了事。造成乡镇、社区政府的老年人体育协会组织，广泛的表现为有人员，但多为兼职，有牌子，但没有专门办公地点，这种典型的“一套班子+多块牌子”的有名无实的组织供给现实。

4 供给侧改革背景下老年人体育公共服务发展的策略

4.1以科学务实的前瞻性规划弥补老年人体育公共服务供需的结构性失调 供给侧改革的基本要求之一就是科学预测和务实制定战略性规划，它是解决供需结构失调，提高供需契合度的有效手段。规划的科学性和可操作性是关键，因此在设计和制定规划要处理好以下问题。一是确定规划的基本前提条件，选择好关键性前提条件。实现有效供给是供给侧改革的基本要求，确定供给意愿和供给环境就是关键性前提条件。具体表现为要将切实增进老年人体育福利作为供给意愿和出发点，将确保社会公平作为供给环境；二是选择和确定供给策略。在供给侧改革要求下，政府应该主导规模大、投资多、难度高、覆盖广的老年人体育公共服务项目，而小型化的，社会力量有能力自主完成的公共服务或准公共服务供给项目应放手给社会力量，这样既保证了供给的有效性，又可以通过社会资源满足不同地区对老年人体育公共服务物品的个性化和多样性需求。既解决了供需结构性失调，又有效避免了政府的大一统“泛供给”的现象；三是综合平衡，设计好具体行动计划。宏观层面要明确老年人体育公共服务的供给主体、供给客体、总体要求和供给范围，协调好政府和社会力量的资源分配。微观上要切实加强老年体育组织建设、老年健身场地设施建设、老年健身活动开展、老年人科学健身技术指导、老年体育宣传教育工作等。四是建立工作督查考评奖励机制。通过督查考评奖励机制要在供给侧逐步实现老年人体育公共服务供给工作的制度化、规范化和常态化。

4.2以主动性公共行政弥补供给主体间歇性缺位和选择性供给的弊病 供给侧改革的理论修正之一就是塑造公共行政的主体性和自主性，并将此看作是政府主动治理的过程。这种主体性和自主性供给是公共服务产品供给侧改革的基本要求，也是治理供给主体消极性、被动性、回应性的有效手段，改革的力度与深度直接关系到供给主体能否摒弃间歇性缺位和选择性供给的弊病。具体到老年人体育公共服务供给，需要供给主体不再是被动的、消极的执行上级的行政命令，不再是费尽心思的迎合上级领导的个人喜好和政绩偏好。另外，为了增大老年人体育公共服务的供给力量，供给主体也应该打破政府单一化供给的格局，应主动积极调动社会力量、企业组织等社会资源，来提供有效的老年人公共体育服务，打造出“党政主导、部门尽责、协会组织、社会支持”的供给格局，形成全社会共同参与提供老年人体育公共服务的合力〔6〕。同时，这种主动性和自主性供给，要求供给主体在供给过程中也时刻注意供给产品的质量，供给过程的公平性以及供给对象的普遍性。

4.3以转换供给方式，调整供给结构来扩大老年人体育公共服务供给的参与度 一是政府在供给结构中主要承担和做好政策导向和资金供给；二是充分调动横向协会的项目供给数量和活动供给力度，横向抓联合，纵向抓服务。如有效融合戏曲、舞蹈等其他协会，扩大供给参与的幅度；三是积极调动和充分发挥高校，尤其是体育院校服务社会的作用，让其参与其中，将其专业的科学健身知识转化为服务老年人的社会资源，以扩大和提高老年人科学健身指导服务的供给力度和供给比例。也可尝试政府或老年体协与符合条件的高校协同创新，共同服务老年体育事业，在老年体育项目创新和推广，科学健身技术指导、科学健身知识讲座等方面发挥作用。

4.4以缜密严格的考核和问责机制确保老年人体育公共服务供给的效果 老年人体育公共服务供给不足，原因之一是缺乏有效的公共服务考核和问责分配机制〔10〕。首先要缜密的建立科学有效的老年人体育供给服务供给工作考核机制。其次要明确问责对象，理清问责关系，严格的执行问责机制；再次要采取科学的问责方法和措施，确保老年人体育公共服务供给的数量和质量。

4.5全面加强基层基础工作，持续提升老年体育公共服务供给水平 依据老年人群的生理特征和心理特征，对症下药，注重加强基层基础工作，把老年体育的发展植根于广大群众之中，形成不竭的发展动力，把组织建设、场地建设、活动开展放在群众身边，重点工作向乡镇街道、农村社区倾斜，为广大老年人健身尽力而为，提供服务。一是要提高对基层基础工作重要性的认识，在工作上求创新，在作风上求转变，在效果上求实效，把丰富多彩的老年健身活动在基层广泛的开展起来，为更好地推进老年群众健身活动的开展探索新路子；二是要明确抓基层基础工作的目标任务。树立和坚持“大健康”理念，实施省、市、县三级联动，上下结合，共做共为。在基层努力做好传统项目抓普及、创新项目抓推广、优势项目抓提升，向健身要健康主题活动。明确老年体育公共服务工作要向“三个越来越多”的目标健康发展，即为越来越多的老年人提供更多更好的健身环境和条件，动员和组织越来越多的老年人参加到科学健身活动中来，让越来越多的老年人通过坚持科学健身，生活得更幸福更快乐、更健康更有尊严；三是要部署好抓基层基础的重点工作。着力抓好三件事：首先是在全民健身运动中找准老年体育工作的定位，争取党委、政府及涉老部门进一步关心与支持，并研究制定加强基层基础工作的实施措施；其次，是要围绕三级联动，形成合力，以上带下，上下同步，推动全局；再次是要注重调查研究，发现典型、总结典型、运用典型推进工作，促进基层基础工作更加活跃的开展，是老年体育工作更加出彩。

4.6树立问题导向，推进老年体育公共服务供给创新发展 要树立问题导向，扬长避短，以全面健身上升为国家战略为契机，以建立完善老年体育公共服务体系为主线，凝神聚力，破解难题。以创新为引领，逐步建立完善老年体育公共服务体系推进机制，建立老年人重大健身活动保障机制，建立鼓励社会资本参与老年健身场地建设合理回报机制，建立年度评选先进单位激励机制，建立加强基层基础工作表彰机制，建立老年体育发展分级督查评估机制，建立多层次、多部门的沟通促进机制。

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