突破乡村振兴战略中的阻碍因素
——纪念改革开放40周年

马家骧，俞竹平

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

党的十一届三中全会是中国改革开放的标志性会议，农村改革的发端让农民得到实惠，初步解决了人们的温饱问题。经过40年的改革开放实践，农村的发展出现了一些体制机制性的问题，严重制约了农村的发展，对能否如期全面建成小康社会影响甚大。自2009年以来，尽管我国城乡收入差距在持续缩小，但直到2016年城乡居民人均可支配收入之比仍然高达2.72：1，仍高于改革开放初期的水平，更远高于1983年的水平。目前，中国依然是世界上城乡差距较大的国家之一。2016年，我国农村居民消费水平仅有城镇居民的36.8%。同时，农村发展严重滞后也是最大的发展不充分。农村地区不仅居民收入和消费水平低，基础设施和公共服务也十分薄弱，尤其在一些贫困地区，农民生产生活条件仍相当艰苦。

习近平总书记在党的十九大报告中庄严宣布，实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，是决胜全面建成小康社会的重中之重，也是实现中华民族伟大复兴和全面建设社会主义现代化国家的一项基础性工程。党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是对新时代我国社会主要矛盾转化的重要科学判断。面对人民日益增长的美好生活需要，我国面临的主要问题不再是生产落后而是发展不平衡不充分。这种不平衡不充分的发展体现在诸多方面，但主要集中体现在乡村发展方面。我国城乡发展的不平衡是不平衡发展的突出表现。由于长期受重城市轻乡村思维定势的影响，乡村振兴受阻于诸多制度性因素，特别需要破除一系列影响乡村振兴的体制机制障碍。梳理影响乡村振兴的障碍因素，不仅有利于理解乡村衰败的原因，也有助于探索农业和乡村现代化的路径，制定出促进乡村振兴的合理措施。城乡人才流动制度、基本公共服务制度、乡村金融制度、耕地及宅基地制度等都不同程度地影响着乡村的振兴。

十九大报告提出要建立健全城乡融合发展体制机制，纠正了长期存在的城市中心发展思路。城乡融合的核心是城市和乡村文化共存共荣，城市和乡村发展相互依赖、相互促进，是在保持城乡各自特色基础上的功能互补。这就要求彻底破除城乡二元体制，解决长期以来没有解决的城乡“两张皮”问题。其中最为迫切的是要建立各类发展要素在城乡之间自由交换和流动的机制。城乡关系上的另一个极端倾向是单方向地促进城镇化。进入新世纪后，随着工业化、城镇化的快速发展，各种力量集中指向让农民放弃耕地、宅基地，进城购房，以此作为城镇化的标志。以城市发展为中心的城镇化政策导向，导致了乡村人才、资金、资源与信息向城市的单向度集中，像一个无形的“抽水机”，把乡村的各类优质资源源源不断地抽送到城市，直接导致的是乡村价值失位。虽然城镇化是当今社会发展的必然趋势，但是不能简单的以城镇化为理由消灭乡村社会。中国是传统的农业国家，几千年的农业文明孕育了灿烂的中华文明，也造就了乡村文明成为中华农业文明的主体。乡村蕴含着中国几千年文化的基因和密码，是中国传统文化的载体。如果我们简单套用单向城镇化模式对待农村，就会促进其衰败，瓦解其应该具有的社会功能。单方向城镇化的另一个表现是限制城市人才下乡和返乡，在乡村建设的实践中，调研发现很多乡村由贫困村变为富裕村，从衰败走向繁荣，就是由乡村精英返乡所带动的。为此，在新时代，要促进乡村全面振兴，推动农村大发展、大繁荣，全面实现农业农村现代化，将是一项长期的战略任务，需要下大力气扎实推进。

一、重视产业发展基础地位，大力推动产业振兴

乡村振兴的核心和关键是产业振兴。产业兴旺，则经济兴旺。如果缺乏产业支撑，或者产业凋敝，乡村振兴将成为空中楼阁。加快振兴农村产业，首先要坚守耕地红线，严格划定和永久保护基本农田，谨防借“改革”“振兴”之名，违法占用甚至非法批准占用耕地和基本农田，大搞“非粮化”“非农化”，由此影响国家粮食安全。其次，大力发展现代高效农业，加快转变农业生产方式，优化农业供给结构、质量和效率，全面推进农业现代化的进程。第三，充分挖掘和拓展农业的多维功能，促进农业产业链条的前后向延伸和农业与二三产业尤其是手工艺品、文化、旅游、电商等产业的深度融合，着力发展农产品精深加工和农村新兴服务业。

二、认识乡村学校的重要性，完善乡村教育体系

乡村学校不仅是乡村的教育机构，也是传统文化传承的重要载体。乡村学校与乡村社会是相互影响和促进的互动过程。一方面，乡村对学校教育发挥着潜移默化的影响，乡风、民风、习俗、习惯、传统道德以及乡村信仰等通过人们的言行举止影响和教化在校学生。诸如尊老爱幼、邻里互助、诚实守信、传统礼仪以及为人处世的规范等都可以成为重要的教化内容。因此，乡村学校是传统文化得以传承的重要空间。另一方面，乡村学校同时也是重要的乡村文化和社会整合组织。如乡村学校提供了一个重要的公共生活的场所。这种公共生活因其超越家庭、邻里等初级组织，是传统与现代文化结合，乡村与城市生活方式融合、衔接的重要载体，可以在现代文化信仰、价值观念、科技知识、现代理念等方面实现更大范围的社会整合。近代乡村学校的社会整合功能还体现在乡村教师作为乡村社会的文化人、士绅，有知识、有威望的长者代表，承担着调解社会纠纷、规制乡风民俗、促进社会团结的作用。现代乡村学校本应根植于乡村，存在发展于乡村，乡村学校教育功能应与乡村社会功能相结合，方便学生往返于学校与家之间，既有利于融入乡村社会，接受乡村文化熏染，也利于教师与村民、家长交流。学校对乡村开放、学校资源为村民共享，使学校成为乡村文明的指示塔，对促进整个乡村文明、文化进步具有重要意义。在乡村调查中发现，很多年轻人全家离开乡村，最主要的原因是为了孩子读书。这样，乡村衰败成为撤点并校的理由，撤点并校又反过来成为乡村进一步衰败的原因，形成了乡村的恶性循环。乡村学校的存在对遏制乡村衰败的作用不可低估。如河北青龙县大森店村，2002年，村里的小学只剩下一个班级、1名教师、15名学生。村支部书记认识到了乡村学校对乡村的重要性，通过做工作，保住了这所小学。如今大森店村变成了美丽乡村，乡村富裕了，学校也兴旺了，目前在校有140多名学生，已逐渐发展壮大成一所完全小学。村支部书记说，学校的存在保存了村庄的活力，增加了乡村的凝聚力。

三、强化乡村治理，优化人居环境

乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。近年来，我国农村经济社会结构发生的深刻变化，给乡村治理机制创新带来多方面挑战。在新形势下，加强农村基层基础工作，进一步完善村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制，充分发挥村规民约的教育、引导、约束、惩戒作用，加快推进乡村治理法治化，依法保障农民权益，建立更加公正有效、多元共治的新型乡村治理体系，将是实现乡村振兴的重要保障。

按照生态宜居的要求，全面改善农村人居环境，建设功能完备、服务配套、美丽宜居的新乡村，是实现乡村振兴的重要前提。应当注意的是，农村基础设施建设和公共服务配套，一定要考虑到未来农村人口的城镇化趋势，实行城乡统筹规划和科学布局。为此，要从城乡融合和一体化的视角，大力推进城市基础设施和公共服务向农村延伸;实行数量与质量并重，在进一步增加农村基础设施和公共服务供给数量的基础上，着力改善供给结构，提高供给效率和质量；按照全面小康的要求和更高的标准，加强农村生态建设和环境综合治理，尤其要加大农村面源污染、农村垃圾污水治理力度。

四、深化乡村宅基地改革，认识农家院落价值

宅基地是农村社会的重要结构要素，是农民祖祖辈辈生产、生活、娱乐和社会交往的空间。在宅基地基础上形成的农家院落，是乡村文化的重要载体。2015年1月，习近平总书记在云南大理的古生村农民院落里座谈时说：“这里环境整洁，又保持着古朴形态，这样的庭院比西式洋房好，记得住乡愁。”“庭院比西式洋房好”体现了总书记对乡村农家院落价值的深刻理解。农家院落具有很多特殊价值，乡村之所以有教化功能，其基本条件之一就在于农家院落的存在。农家院落具有开放性特点，是形成熟人社会的前提，熟人社会所具有的监督、示范、模仿、舆论约束等功能形成了乡村教化的重要途径。没有了院落的开放性，就没有了熟人社会的约束和示范，其教化功能就会消失。无论是乡村的产业兴旺，还是生态宜居，或是乡风文明、有效治理，依托乡村院落都会产生事半功倍的效果。

农家院落是乡村社会的一个缩影，乡村的整体价值就是建立在农家院落基础之上的。消灭了农家院落，乡村就不成其为乡村。因此，乡村振兴要从了解乡村农家院落价值开始。由于对农家院落价值缺乏认识，有关部门把农民的宅基地简单地定义为“集体建设用地”，其实，农家院落从来就不是纯粹的建设用地，而是低投入、高产出的生产空间。当乡村宅基地被“增减挂钩”时，基层政府就产生了强烈的拆村动机，打农民宅基地建设指标的主意，采取各种措施让农民放弃宅基地，首先，是让农民上楼。出于要宅基地的土地指标，也可能骨子里认为楼房比农家院更文明，拆掉农家院让农民上楼是很多地方建设乡村的模式。在一些乡村调研中发现，乡村肌理被消灭了，把农民集中起来住排排楼房，远离农田，农具没地方存放，农业难以为继；农家院落消失了，庭院经济也随之消灭，想搞乡村旅游、农家乐、田园综合体，都失去了基本的条件。这样的村还是乡村吗？能发展产业融合的现代农业吗？还能像总书记讲的那样“记得住乡愁”吗？其次，是收回离开乡村人的宅基地。有些村庄以人们的户籍不在乡村为由，不允许继承宅基地，不允许修缮老房子，既然户籍已经离开乡村，就不再是集体成员，村里要收回宅基地，切断离开乡村人们返乡的路，人才单向流向城镇，成为乡村衰败的因素之一。其三，禁止农民宅基地交易，让宅基地废弃后再由集体收回。我们看到很多空心村房倒屋塌，宅基地和民房废弃而得不到利用，又不允许农民转让给非集体成员而获得应有的财产收益，任其自生自灭。其四，不再审批新的宅基地和限制农民建房。理论上的“一户一宅，无偿分配”，实际上很多地方已经废止，大部分地区村里已经没有给农民宅基地的权力。笔者曾对古村落保护进行调研，因为宅基地的限制保护和开发古村落都非常麻烦。集体经济时期实行一户一宅的制度，由于当时农民穷，盖不起房子，三个儿子挤在一套房子里。现在儿子长大了，结婚生子了，还是这一套房子，新的宅基地不给批，农民只能离开乡村，到允许买房的城镇去生活。三个儿子共同拥有的这套老房子，由于意见不统一，变成徒有其表的摆设，没有办法利用。农民宅基地不能盘活，谈不上乡村振兴。有些地区不断宣扬要拆掉村庄变成城市，于是农民建房就受到极大限制，甚至农民想加盖一层房子都不被允许，担心增加未来的拆迁成本。这种规定和思维甚至延伸到了深山区的村落。这些对待农民宅基地的做法和措施，无论是哪一类，其后果都是遏制乡村发展，促进乡村衰败和消亡。可以说，对宅基地功能认识的缺陷以及对乡村价值的不理解，已经成为影响乡村振兴的最大障碍因素。

五、把握农业发展规律，克服土地流转与规模经营盲目性

十九大报告指出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。同时指出，要实现小农户和现代农业发展有机衔接。这就明确指出家庭经营依然是中国现代农业经营的基础，这是由农业特点和家庭特点所共同决定的。农业劳动对象的生命性、农业生产的地域性、季节性和周期性等决定了农业劳动不仅需要丰富的经验和技术，更需要高度的责任感、自觉性、主动性和高度的灵活性。而家庭特点与农业生产特点相吻合，决定了家庭是经营效率最高、风险最小、成本最低的农业经营方式，只要农业生产特点不变，农业经营的家庭方式就不会发生变化。始于20世纪80年代以农户经营为基础的农村基本经营制度，奠定了中国现代农业的基础，农户经营所爆发出的积极性和创造性成为中国快速发展的原动力，至今依然发挥着重要作用。正是如此，稳定农户承包关系，调动农民的生产积极性就成为中国农业发展和创新的主线。习近平总书记视察安徽小岗村时强调，在小岗村大包干农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石。进入新时代后的乡村振兴，主线仍然是处理好农民和土地的关系。最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。但是，一些人不懂得农业和农村的基本特点，崇尚把农民变成既拿地租、又挣工资的农业工人，热衷于通过流转农民土地搞“招商引资”式的规模经营，或以各种理由迫使农民把土地流转给所谓“大户”，把农业变成了排斥农民的产业。这一做法，导致了三方面的消极后果。首先是伤害了农民。农民拿着地租，或外出打工，或无所事事，成为游离乡村外的边缘人。农民失去土地同时，也失去了在乡村的主体地位，失去了对生产的支配和参与权利，自然也就失去了发展农业的积极性、主动性和创造性，加速了乡村的萧条和衰败。其次是伤害了农业投资者。政府主导的土地流转，极大地推高了地租，提高了农业生产成本，增加了农业经营风险，如果没有政府持续的强有力的财政支持，农业“大户”苦不堪言，难以为继，很多凭着热情和理想做农业的人，其积极性受到挫折和打击。其三，伤害了国家的农业安全。想当然地认为通过土地流转可以获得所谓“规模”效益，实际上收获的是规模风险，制造了规模化荒地。有的掠夺性使用土地，有的千方百计、绞尽脑汁改变耕地用途，对农业的贡献微乎其微。这些做法完全误解了现代农业的含义，也没有很好理解习近平总书记强调“坚持稳定土地承包关系”的重要意义，既没有实现现代规模农业，也迫使农民失去了发展农业的条件和积极性。理论和实践反复证明，农业的发展必须坚持农户经营，这是由农业特点和规律所决定的。农户经营固然也存在很多问题，解决这些问题要通过制度创新，而不是以否定农户经营为代价。乡村振兴战略下的农业兴旺，要以适度规模的家庭农场为基础，家庭农场是既可以全部保留家庭经营优势，又可以部分克服小农户经营弊端的最符合农业规律的组织形式。家庭农场体现农民的主体地位，也具备现代农业组织的基础条件。家庭农场为乡村多种经营提供了空间，适合特色农业、农业产业融合和可持续农业的发展，是农业文化得以传承的有效载体，为乡村产业兴旺提供必要条件。努力培育家庭农场的成长环境，不断丰富支持家庭农场的制度供给，对实现乡村振兴和保障国家农业安全具有重要意义，任何排斥农民的农业，既违背农业发展规律，也阻碍乡村健康发展，最终损害国家的农业安全。以大机械化为特征的规模农业是未来农业的必然趋势之一，但这是一个随着劳动力非农转移自然而然的实现过程。一定要清楚，所谓必然趋势与理想目标并不是一致的，因为必然趋势中包含了不得已而为之的无可奈何。大规模农业由两个因素所决定，一是年轻人不愿意从事农业；二是一个国家必须有人从事农业，特别像我们这样的人口大国，必须要把饭碗牢牢端在自己手上。这就要求种地的人必须种更多的地。从这个意义上讲，规模农业是必然趋势。在实际工作中有人把趋势与理想混为一谈，通过人为的干涉试图在一个早上实现所谓机械化、规模化目标，于是出现了违背农民意愿、强迫流转土地，搞形式上的规模化，结果伤害了农民，也伤害了农业。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议讲话中指出，发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。离开了这些条件，盲目推进规模化，结果是政府花钱制造出规模化荒地，这种现象在各地均已出现。因此，必须清楚乡村振兴要发展什么样的农业。●