宁波市防洪排涝对策研究

张 芳

（宁波市水利水电规划设计研究院，浙江 宁波 315192）

1 区域概况

宁波市地处我国东海之滨，地势西南高，东北低，靠山面海，全市陆域总面积9 816 km2，其中山丘面积占陆域的50.1%，平原占40.3%。宁波市特定的地理位置致使全市灾害性天气相对频繁，特别是春夏之交的“梅暴”以及夏秋之间的“台暴”尤为恶劣。地形上倚山靠海，流域上游山区集流广，河床比降大，汇流时间短且集中，洪水暴涨暴落，易造成特大洪水灾害；下游段处于滨海冲积平原地区，地势低洼，坡降平缓，排水易遭外海高潮位顶托，排泄不畅，造成流域内洪涝漫流，形成大面积受灾。

2 流域防洪排涝建设现状

宁波市历来重视基础设施建设，特别是“五水共治”“治水强基”的提出，重要江河堤防、骨干排涝河道、城市排水设施和平原低洼地改造等一系列工程实施有效缓解了城市内涝问题。目前，宁波市流域干支流防洪基本实现封闭，流域骨干排涝体系亦在有序推进。

2.1 挡潮工程实现全面达标建设

宁波市海岸线总长1 544.0 km，其中陆域海岸线785.3 km，岛屿海岸线758.7 km。全市一线海塘总长度为622.2 km，已全面实现达标建设，其中100 a一遇标准海塘长度约54.0 km，20 a一遇以上标准海塘为461.0 km。挡潮工程建设全面达标，为宁波城市筑起了一道重要的安全屏障。

2.2 “上蓄”工程基本全面建成

规划甬江流域共需建设具有防洪任务的大中型水库20座，其中已建和在建（葛岙）水库17座。奉化江流域已建的大型水库工程5座，控制集水面积688.9 km2，建成中型水库工程12座，控制集水面积402.5 km2，已建大中型水库总流域面积1 092.0 km2，占山区面积的45%，总库容9.66亿m3，防洪库容1.97亿m3，兴利库容6.6亿m3。“上蓄”工程的基本建成，增加山区洪水的拦蓄能力，减少洪水入侵平原的威胁，从而提高下游城市的防洪能力。

2.3 流域干支流防洪基本实现封闭

甬江流域主要干流包括甬江干流、奉化江干流、姚江干流以及奉化江主流剡江以及3条主要支流（县江、东江和鄞江）。甬江主要干支流全长212.3 km，规划建设防洪堤长度436.7 km，截止2016年，已建防洪堤长度为412.2 km，达到规划任务的94%，其中100 a一遇以上防洪堤长度113.4 km。流域干支流防洪基本实现了封闭，有力地支撑了宁波市城市的建设与发展，成为宁波市经济社会的重要安全保障。

2.4 流域骨干排涝体系有序推进

近年来，在《甬江流域防洪治涝规划》的指导下，流域骨干排涝工程体系有序推进，沿江沿海排涝闸泵工程基本达到规划要求，骨干河道整治工程陆续开展，先后完成鄞东南甬新河、沿山导流河、九曲河、姚江东排工程，镇海东排南线工程、江北大河、官山河等河道工程，鄞西沿山干河、风棚碶河等前期工程正在积极推进。流域骨干排涝工程系统的逐渐完善，提升平原排涝能力，为城市内涝治理做出巨大贡献。

2.5 智慧防汛达到国内领先水平

随着科技的进步，物联网、互联网、大数据时代的到来，智慧防汛成为流域区域防洪减灾体系建设的重要组成部分。宁波市经过近10 a现代水利的建设，已经基本建设“一个平台、五大应用、两个支撑、三大保障”的智慧水利框架，其中智慧防汛不仅实现了雨情、水情、工情的全面在线监测，而且基于“洪涝风险动态预判技术”和“洪涝进程智能跟踪技术”的宁波市城市洪水动态风险图管理系统已经达到国内领先水平，其在近几年防汛过程中起到了积极的作用，成为宁波市防汛最重要的技术保障。

3 存在问题及原因分析

3.1 城市开发需求与流域防洪减灾能力不匹配

随着宁波城市规模的扩大，城市等级的提升，城市防洪标准宜随之提高，最新的城市规划要求城市防洪标准提升至200 a一遇，城市内涝标准提高至20 ～ 50 a一遇。目前宁波市中心城防洪（潮）标准为100 a一遇，城市内涝标准仅为10 ～ 20 a一遇。新形势下，城市建设的防洪排涝标准与现状存在极大差别，且依靠工程建设提高防灾减灾能力的难度已越来越大。

同时，流域防洪减灾基础设施建设是城市建设的重要组成部分，其建设标准和任务以围绕“支撑城市和经济社会发展”确定。近10 a，宁波市水利基础设施建设推进力度和速度较大，但是与城市开发速度相比，仍比较滞后。例如鄞东南区域，经过近5 a防洪排涝工程的建设，可新增调蓄和外排总量达到2 500万m3，但是由于城市的开发，造成新增涝水和涝水转移量达到1 500万m3，大大消减工程的排涝减灾能力。

总体来讲，城市开发需求与流域防洪减灾能力不匹配，城市开发一方面加重了城市防洪减灾的压力，城市发展提出的高标准要求也给水利基础设施建设提出了新的挑战。

3.2 内涝成为城市建设的短板

宁波市位于东部沿海，台风暴雨是主要的灾害天气，遭遇“风、暴、潮”三碰头，城市将受到洪涝双重威胁，其中内涝是目前宁波市城市面临的主要问题。近几年基本每年都会出现不同程度的内涝，例如，2012年“海葵”台风期间，鄞州区姜山、五乡地区河道实测水位超警戒水位0.8 ～ 1.0 m；2013年“菲特”台风期间，海曙区核心区片河道水位达到2.8 m，超警戒水位0.9 m，时间超过3 d；2015年“灿鸿”台风期间，老江东河道水位超警戒时间接近2 d。而内涝产生的原因比较复杂，一方面是洪、潮顶托，造成内河水位持续较高，另一方面，城市排水标准执行较低，且以自排为主，难以抵御高潮位，高水位的影响。

目前，城市防洪基本已完成标准建设，内涝成为城市建设的短板，海绵措施的建设虽可缓解内涝，但是无法根本解决问题，“到城市里面去看海”在未来一段时间仍将存在。

3.3 防灾减灾基础设施保障要素难以落实

基础设施其具有公益性，主要以政府投资为主，而水利基础设施工程往往建设规模大、投资大、占地大，受到的制约因素比较大，尤其是城市水利，政策处理费用已经占到工程总投资的2/3以上。由于政府投融资政策的收紧，基础设施的资金保障日趋艰难；而最主要的困难还是土地占补平衡，水利工程选址要求遵循洪水特性、自然规律，因此无法避免会碰到农田，尤其是涉及基本农田时，土地保障要素基本难以满足。2016年1月，国土资源部、国家发展改革委、 水利部和国家能源局联合颁布的《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，提出“实行先行用地政策，确保水利水电工程及时开工建设”“支持重点建设项目先行用地”，但是在具体工程中，得不到规划和土地部门的认可，水利基础设施工程的推进受到土地政策的制约，即使一些原址加固工程，也由于滩地、保护管理范围被划定为农田而无法实施。防灾减灾基础设施保障要素难以落实。

3.4 对洪涝灾害承载能力认识不足

水利基础设施建设是城市防洪减灾体系中重要的内容之一，同时水利管理也是保障城市安全的重要举措。然而目前“重建设，轻管理”的现象仍普遍存在，政府管理重点也仅仅是对防洪排涝工程本身安全运行的管理，缺乏防洪减灾的全社会管理的意识，对于区域洪涝灾害承载能力认识有限。一方面，流域洪涝灾害承载能力和风险分布未纳入到城市规划和管理之中，防灾减灾能力建设呈现“被动性”；另一方面，开发项目为不占用土地，而无序的占河、填河、改河现象普遍存在，由此造成河道功能降低甚至丧失，平原水面率不断缩减，内涝滞蓄能力大幅度减低，加重了城市整体的防洪排涝压力。区域经济社会发展不仅要以资源为保障，也要充分考虑区域自然条件的承载能力，目前重视生态环境承载力，忽略了对区域洪涝灾害承载能力的研究和重视，随着城市的进一步开发建设，新城越建越高，造成洪涝水转移，老城受淹。

4 相关建议

4.1 拓展治理思路，提高流域防洪减灾能力

甬江流域治理已经过几十年，“上蓄、中疏、外排”的格局已经基本形成，按照目前规划的防洪排涝能力可支撑原规划的城市发展。而未来随着城市规模的进一步拓展，原有的建设布局和防灾减灾能力已无法支撑，因此，需要拓展流域治理的思路，寻找新的建设方向。按照“洪涝分治、蓄滞同步、分级保护、分区设防、防治结合、整体推进”的思路，聚焦防洪排涝薄弱环节，打赢歼灭战补齐短板。

（1）在充分挖掘已建水库蓄洪错峰作用的同时，对非控山区洪水增加外排能力。如增加奉化江上游山区洪水南排象山港，减少洪水汇入奉化江、甬江干流的洪量，从而减少中心城区的防洪压力；鄞东南水库串联分洪工程，减少洪水入平原量，缓解平原排涝压力。

（2）通过沿山导流和节制工程，建立高速水路，将山区汇水导入外江或外海，实现区域的洪涝分治，从而实现对内河水位的有效控制，如鄞西、鄞东南的两条沿山干河工程等，构建宁波市中心城区防洪保护圈。

（3）在保护现有和规划水面率的前提下，完善骨干排涝体系，同时按照“分级防护”的要求，布置部分蓄滞洪区，进一步增加对流域洪涝水的调蓄能力，例如江北湿地工程、鄞西广德湖调蓄工程、东部新城明湖等。

4.2 加强多专业融合治理城市内涝的引领作用

宁波市城市内涝的成因比较复杂，内涝治理不仅涉及多个专业，多个部门（例如规划、城建、市政、水利等），而且排水管网和排涝河道还存在不同的治理标准和设计规范，因此为有效治理城市内涝不仅要分类分析各内涝点的成因，还要制定系统的内涝治理方案，加强多专业技术融合。

（1）加强各专业基础信息共享。将气象、水文、地块开发、管网、河道、闸泵等基础数据进行有效整合和共享，建立统一的数据库，通过大数据分析，研究内涝形成的原因以及发展趋势。

（2）完善内涝数值模拟技术。建立和完善适合宁波市内涝成因分析和治理研究的数值模拟，可在宁波市城市洪水动态风险图数学模型的基础上，增加海绵措施、排水管网等数值模型，运用实时矫正技术、拓扑技术、耦合技术等，建立全市洪涝分析智库[1]。

（3）做好内涝治理顶层设计。在全面掌握我市洪涝特点的前提下，编制宁波市内涝治理和管理总体规划，统一治理标准，确定内涝治理方案和实施计划，理顺管理体制，界定内涝治理交叉面，细化部门职责。

4.3 拓展“资源水利”发展理念，破解土地资金难题

在传统的“资源水利”中将水资源作为人类生存和发展必要物质基础，加以开发、利用和保护。随着经济社会的不断发展和进步，水利作为防洪减灾、生态修复、资源开发、城市环境、人文历史等的多功能性逐渐展现出来，尤其对宁波市滨海河网地区来讲，“以水定城，以水兴城”，创建名城名都离不开水，离不开水利基础设施的发展。而在水利建设发展过程中遇到的土地、资金等要素的制约，主要根源在于将水利单纯的定义为基础投入，对社会经济的发展起到保障作用，忽略了其安全保障、资源开发、环境提升、文化展示等功能对于城市发展的引领作用，因此，应拓展水利发展和建立的思路，采取“资源 — 资本 — 资金”的发展理念，将安全可靠、生态良好的环境资源变为区域开发建设的资本，再由资本变为经济社会发展的资金。例如以流域为单元，通过流域的综合治理和开发，统筹流域内各项规划，整合所在区域的自然、经济和社会资源，将环境保护与区域开发进行有效融合，发挥市场机制作用，引入社会资本，实现流域统一发展。

4.4 强化水承载能力的刚性约束作用

城市进程的推进不仅仅需要基础设施的保障，同样受到水安全、水环境、水资源的约束，协调发展、可持续发展是城市建设的根本要求和基本原则。在宁波市城市建设过程中，以往更加强调资源的保障，强调水利的支撑作用，对环境承载能力的分析和城市建设管理难有实质的措施保障，因此建议：

（1）在充分调研和论证的基础上，制定宁波市防洪排涝规划，除明确工程建设总体布局的基础上，更加强调水利管理的指标体系，在水资源开发利用三条红线的基础上，增加城市洪涝安全红线，并将指标体系标准化、法定化。

（2）将流域防洪排涝总体布局和管理指标纳入城市总规和详细规划中，把水域保护和河道规划红线列入至区域开发的控规中，并要像管理基本农田一样管理基本水域，逐渐恢复河道功能，增加调蓄能力，提升区域防洪排涝能力。

（3）以排涝安全为前提，结合海绵城市建设规划指标体系，率定城市开发中水安全控制指标，并制定或者修改有关法律法规，新建城市（街道、小区）强制要求达到的水安全的标准[2]。

5 结 语

城市化是社会发展的必然趋势，不仅促进经济社会快速发展，而且也有负面效应，城市洪涝灾害日趋严重，在威胁人们生命财产安全的同时，也制约着城市的进一步发展，因此，城市防洪排涝研究具有重大的战略意义，通过总结城市防洪排涝经验，分析洪涝灾害成因，采取适当的解决措施，就能减少洪涝灾害的发生。