公益性项目全过程咨询服务建设模式探讨

严齐斌，吴雪雄

（1.浙江省水利厅建设处，浙江 杭州 310009；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020）

1 问题的提出

根据中共中央《国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）文件精神，投融资改革的总体要求之一“企业为主，政府引导”。文件指出“科学界定并严格控制政府投资范围，平等对待各类投资主体，确立企业投资主体地位，放宽放活社会投资，激发民间投资潜力和创新活力。充分发挥政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作模式”。

为此，国务院办公厅于2017年2月，发布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）文件。文件指出：“培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本。政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务。在民用建筑项目中，充分发挥建筑师的主导作用，鼓励提供全过程工程咨询服务”。

鉴于十九大以来，政府转变职能的改革步伐逐步加快，工程建设领域的建设模式也在发生深刻的转变。本文通过对全过程咨询服务模式的探讨，为公益性项目建设模式提出一种新思路。

2 总体思路

受2016年投融资改革提出的“政府和社会资本合作”（PPP模式）启发，结合“全过程工程咨询服务”从事“投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价”的要求，并借鉴国外的PMC项目管理承包模式和EPC设计施工总承包模式的经验，通过成立项目建设管理公司，形成“全过程工程咨询服务”建设模式。

3 成立建设管理公司，建立新型项目法人制度

在PPP模式下，政府为了解决建设主体的问题，建立项目法人制度，由资方在项目所在地成立项目公司，作为工程建设主体的做法，正在被政府和市场所接受。“全过程工程咨询服务”的建设模式下，政府仍然面临项目法人制的问题，这是各类建设模式生存的根本问题。为此，借鉴PPP模式下的项目公司制度经验，通过以下步骤建议业主建立新型项目法人制度（与一般的项目法人制度职责有所不同）。

（1）地方水行政主管部门，可以根据项目的发起情况，在项目建议书或者可行性研究报告中，编制《项目建设模式方案》，以确定工程项目建设模式是否采用“全过程工程咨询服务”，包括对项目建设管理公司的类型、特许经营权、移交办法（含投资回报）等要求，并报投资主管部门批准。

（2）按照批准的《项目建设模式方案》，通过政府采购的方法，确定工程咨询公司，并签订全过程工程咨询服务协议；必要时，可以进一步引进社会投资者（注：有一定投资收益的项目，可以引进社会投资者，成立运行管理单位，建设期投入资金，并以运行期效益作为投资回报，以减轻业主资金压力），并签订项目投资协议；

（3）按照项目咨询服务协议的要求，由工程咨询公司，在建设所在地设立项目建设管理公司，包括银行开户、税务登记等；

（4）项目建设管理公司代表工程咨询企业，按照当地法律法规，代理建设单位，履行全过程项目管理（PMC）职责（含建设监理工作），管理投资资金和建设合同，协调建设各方（业主、资方、管方、用方）和参建各方（咨方、承包商、审价、检测）关系，管控建设工程目标；

（5）工程咨询企业，履行全过程工程咨询服务协议，成立项目建设管理公司，在项目建设管理公司统筹下完成“投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价”等全过程项目咨询服务，包括施工（或者施工图设计和施工总承包EPC）的招标代理工作。

4 各建设主体的职责

4.1 业主

（1）负责征地拆迁等政策处理工作；

（2）负责全过程项目咨询服务单位的招标委托工作，必要时（有效益的项目）引入社会投资者，并联合招标；负责施工（或者施工图设计和施工总承包EPC）的公开招标工作；

（3）负责项目建设资金的融资管理，包括接受社会投资者的建设资金；

（4）加强建设监管，并根据建设进展情况，逐步向项目建设管理公司注入项目建设资金；

（5）负责项目运行期考核、项目验收接管和造价审计等工作；并根据审计意见，与项目建设管理公司、项目运行管理公司进行建设清算和项目移交。

4.2 工程咨询公司

（1）必要时，与社会投资者进行战略合作，接受业主招商引资与运行期管理的联合招标邀请；

（2）接受业主委托，按照批准的《建设模式方案》要求，签订全过程工程咨询服务协议，成立项目建设管理公司，并承担相应的责任；

（3）在项目建设管理公司统筹下，开展项目勘察、设计工作，包括项目（预）可行性研究、初步设计，必要时，进行施工图设计或审查、跟踪审价、第三方质量检测等工作；

（4）负责施工（或施工图设计和施工总承包EPC）招标代理工作。

4.3 项目建设管理公司

（1）作为项目代理建设单位，协调建设各方（业主、资方、管方、用方）关系，向有关部门编制和报批各类工程建设文件；

（2）负责施工监理工作，包括进度、造价、质量的目标控制，安全文明施工协调及参建各方关系协调，建设信息和合同管理工作；

（3）组织初步设计评审、施工图审查、跟踪审价、第三方质量检测项目法人验收等项目管理工作；

（4）协调施工期政策处理工作，协助业主做好征地拆迁工作；

（5）管理建设资金和建设合同，及时支付各项建设费用；

（6）项目建成后，进行项目清算，向业主或运行管理单位移交工程建设项目。

4.4 社会投资者

（1）与工程咨询单位进行战略合作，接受业主招商引资与运行期管理的联合招标邀请；

（2）接受业主委托，按照批准的《建设模式方案》要求，签订项目投资协议，成立项目运行管理公司，并承担相应的责任；

（3）根据投资协议和项目效益，分期计提投资回报。

4.5 项目运行管理公司

（1）作为运管单位，跟踪监督、分步验收和逐步接管项目建设管理公司移交的工程建设项目，及时有效地发挥建设项目效益；

（2）接受业主的运行期考核，并根据考核结果和投资协议要求，向社会投资者支付投资回报；

（3）运行期满后，接受项目审计，并向业主交接工程项目。

5 设想与建议

（1）在本文的全过程咨询服务模式里，项目建设管理公司是工程咨询公司的派出机构，其法律责任还在工程咨询公司；所以它只能代表工程咨询公司，代理履行咨询服务协议中全过程项目管理（PMC）的职责；在资金支付上，业主通过项目建设管理公司，转移支付至各参建单位；因此比PPP模式下的项目公司简单。为控制项目建设管理公司的运行风险，业主可以视固定资产的形成进度逐步拨付建设经费，同时加强资金监管，确保风险可控。

（2）虽然PPP模式更容易激发民间投资潜力和创新活力，较容易吸引资金进入建设项目投资，但公益性项目防控资金风险手段不足，容易发生资金失控的风险。在全过程咨询服务模式下，由于初步设计和施工不是同一家，设计与施工的利益风险得到了有效防控，因此该建设模式比PPP模式更适宜公益性项目防控资金风险，对吸引工程建设领域不熟悉的资金，仍不失为一种有效的方法。

（3）为了更好地调动工程咨询企业的积极性，使工程咨询企业切实有效地管好施工企业，确保造价、质量、进度得到有效控制，必要时项目业主可以采取奖励措施。奖励可以以初步设计概算与施工决算的差价为基础，奖励一定比例，当然该比例一般需要事前得到批准，并事前在全过程咨询合同中予以明确。

（4）在全过程咨询服务模式中，工程咨询单位和社会投资者可以组成联营体，负责项目建设管理和项目建成后的运管。当社会投资者具有建设工程项目管理经验时，PMC工作可以由工程咨询企业分包给运行管理单位，这样可以更好地提高运行效率。

（5）考虑全过程咨询服务模式中，业主须承担征地拆迁工作，因此，在项目所在地，业主还需要成立办公室或指挥部等传统组织机构，必要时还需要通过项目法人单位对接全过程咨询服务单位。