“一带一路”之亚投行贷款条件的设计理路

“一带一路”和亚洲基础设施投资银行（以下简称亚投行，AIIB）的提出，体现了中国在21世纪的国际秩序观。作为中国向国际社会提供的“国际公共产品”，亚投行是“一带一路”倡议的重要组成部分，也是助力“一带一路”项目落地的主要融资平台。截至2018年2月，亚投行成员规模已达84个，已经超过欧洲复兴开发银行（EBRD）和亚洲开发银行（ADB），成为仅次于世界银行的全球第二大多边开发机构，这也预示着首个由发展中国家主导的亚投行进入了多边开发银行发展的新时期。从思维理念上看，“一带一路”和亚投行的推进实施必须站在国际法治的视角进行，强调以开放、包容、均衡和普惠为核心理念，坚持“共赢”的国际法治向度目标［1］，而这些理念也终将落实到贷款条件方面。

任何一种国际借贷或融资行为都以满足一定的条件为借贷行为发生的前提，其所签署的国际贷款协议都是附加条件的金融协议［2］，即需要在满足一定条件的情况下，才能获得国际金融机构贷款的发放，这也被称为贷款“条件性”（conditionalities）。由发达国家主导的传统国际金融组织贷款“条件性”具有的外部“干预性”和“强制性”特点，不仅可能造成对借款国国内政治和经济的过度干预引发合法性①危机，还可能使借款国对援助资金产生过度依赖、援助的项目缺乏造血功能而陷入停滞。而当前各国际金融组织进行的项目贷款或政策贷款条件所涉及的问题似乎关乎全球治理和普遍发展等重大课题，无论是发达国家还是发展中国家，都积极参与到治理工作中来，实现贷款条件的规范化是摆在国际社会面前的一大重点问题和难题。［3］对此，考察亚投行各成员国签署的《亚洲基础设施投资银行协定》（AIIB Articles of Agreement，以下简称《AIIB协定》）和后续颁布的 《亚洲基础设施投资银行主权支持贷款条件通则》（AIIB General Conditions For Sovereign-backed Loans，以下简称《AIIB条件通则》）两大文本，解析亚投行在贷款条件方面有无实质性的改善和突破，为亚投行贷款条件的规范化和体系化研究提出建设性发展理路。

一、传统国际金融组织贷款“条件性”的发展困境

考察“条件性”的历史渊源，有其特殊的历史背景。二战后国际经济援助的条件可追溯到“马歇尔计划”，虽然文件中没有出现“条件性”字样，但所实行的援助计划中毫不含糊地捆绑了严格的政治、经济条件，马歇尔计划不但形式上暗含了传统的条件性，实质上更是横跨了两代条件性的内容。作为旨在消除贫困和促进发展的国际金融组织，世界银行、国际货币基金组织（IMF）以及区域多边开发银行成为新时期金融援助活动中的主导力量，条件性的功能不断得到发展和强化。

贷款“条件性”大体经历了两个时期的发展。20世纪70年代末的第三世界经济危机催生了第一代条件性，即条件性内容主要以借款国承诺进行宏观经济改革为主［4］，称为经济改革时期。第一代条件性最早出现于IMF的经济结构调整贷款之中，而IMF所实施的宏观经济政策实际上是贯彻了新自由主义的经济观［5］，表现出很强的政治性。随后，1980年世界银行开发了产业结构调整贷款和产业政策调整贷款两种非项目信贷工具，此后“条件性”内容涉及的问题和领域更为敏感和广泛，“条件性”内容即为“华盛顿共识”的产物，包括放宽出口限制、减少市场干预、降低财政赤字、实现贸易与投资自由化、私有化等，这一理论模式后来被称为新政治经济学。随着冷战时代的终结，第三世界的异军突起，第一代条件性已经不能解决经济全球化发展所带来的问题，新时期的国际援助开始更多关注全球可持续发展的需要，以发展问题为核心的第二代条件性随即产生，称为政治改革时期，其主要是以制度建设与完善为主要内容。“条件性”的理论基础由新制度经济学取而代之，强调法律在促进经济增长方面所起的能动作用，内容上由宏观经济扩大到微观经济［6］，甚至掺入非经济措施，包括借款国国内的立法、司法、行政制度改革和搭售人权条款等。

从条件性的历史沿革来看，战后国际经济援助的实践表明，不论是作为冷战工具还是作为促进经济增长的手段，“条件性”始终都与外部干预相生相伴。“干预性”体现了“条件性”发展的最主要特点，经历了两个时期发展，发达国家将“条件性”形式作为工具和手段，将自身的意识形态、政治和经济利益渗入发展中国家。西方学者把条件性的干预程度划分为六个层次，分别是：（1）最高层次的干预表现为政治干预；（2）干预目标援助国的宏观经济政策；（3）干涉目标援助国具体产业部门的产业政策；（4）干涉贷款项目的执行；（5）金融事项方面的条件，如经常性开支和设定采购捆绑条件；（6）干涉贷款项目的管理。在这六个层次中，（4）（5）（6）系项目贷款条件范畴，且（5）（6）实际已经把触角伸进了借款国的制度安排领域，（1）（2）（3）属于非项目信贷，即政策贷款条件的范畴，反映出项目贷款与政策贷款条件有融合之趋势。国际金融组织以经济援助为支点，借助条件性这一经济杠杆，参与援助目标国国内决策的程度越来越高，这些政策的实施已经违背不干涉成员国政治事务原则，且严重削弱借款国的经济主权。

与此同时，“条件性”还具有一定的强制性（coercive），具体表现为在贷款执行效力上，一旦援助目标国不履行条件性协议或不能实际履行，援助组织即有权中止或威胁中止、削减或威胁削减援助。从国际法的意义上讲，这属于“经济性强制”措施。在某些时候使用经济强制措施是属于合法的，但政策性贷款条件合法与否直接取决于强制目的，一旦强制目的偏离经济轨道，企图干涉借款国的政治事务继而构成政治干预，则丧失合法性。国际舆论批评这些活动逾越了国际金融组织自身的业务权限，“条件性”的干预性和强制性特点有侵犯借款国主权之嫌，违背国际法上的不干涉原则致使国际金融组织经济援助深陷“条件性”的合法性危机。

二、传统国际金融组织贷款“条件性”的一般考察

贷款条件性的表现形式各不相同，所体现的效力也有强弱之别，考察当前主要国际金融组织贷款协议条件的表现形式，主要有以下三类。

（一）国际货币基金组织（IMF）的“备用安排”（Stand-by Arrangement）

基于IMF的特殊地位和功能，决定了它的条件性具有独特之处。目前IMF贷款采用“备用安排”的方式，贷款条件在备用安排中以“实施标准”（performance criteria）的形式出现。备用安排始创于1952年②，此后很快就成为IMF最主要信贷工具。IMF创设备用安排的一个重要因素也是由于早期IMF政策中条件的不确定性。

关于“备用安排”的性质和效力问题，目前通说的观点认为备用安排不是IMF与成员国之间的国际协议，备用安排不符合国际协议的实质性要件。［7］在1979年基金执行董事会的一次例会上，专门发布的“条件性标准”12条，指出备用安排并非国际协议，禁止在这类安排中使用“契约性语言”，此后，基金组织法律顾问约瑟夫·哥尔德专门撰文谈基金条件性［8］，也赞同备用安排并非国际协议的观点。由此，备用安排只是作为IMF的决议，IMF条件性对借款国的约束力不带有法律上的强制性，当借款国没有满足IMF的备用安排的条件时，并不属于违反国际义务的行为。

虽然备用安排不具有法律上强制效力，但并非说明备用安排就没有任何的约束力。作为贷款前提条件的备用安排，其对成员国的约束力主要表现在，根据《IMF协定》第27条第一节a款，一旦会员国违反了条件性内容的要求，IMF有权中止向借款国发放贷款。此外，IMF将非强制性的备用安排通过会员国的国内立法把条件性作为国际借贷合同的生效要件，从而赋予其强制性效力，如区域多边开发银行和国际商业银行在与借款国签订国际贷款协议时，将获得IMF的备用安排作为其合同生效的先决条件，此类将不具有国际法上强制力的条件性纳入强行法的做法是否适宜是当前面临的一个新课题。

（二）国际贷款协议中的“先决条件”（Conditions Precedent）

除了上述的IMF条件以备用安排这种软效力形式外，世界银行、区域多边开发银行一般都将条件性内容附属于贷款协议等正式法律文件中，将条件性条款作为国际贷款协议的先决条件，为贷款人提供一定保障的先决条件是国际贷款协议中最常见且极为重要的条款。不过目前对先决条件的概念未有明确定义，对其内涵和外延的划定更为混乱，在一些著述中只要属于“条件性”范畴，无论其为何形式都称为先决条件，包括像IMF不属于国际协议的备用安排。这是先决条件在广义上的划分，而此处我们讨论的是狭义上的划分，仅指在国际贷款协议中的先决条件条款。

对先决条件的性质进行认定，将影响借贷双方在贷款协议谈判时的条件选择。先决条件是国际贷款协议的生效条件还是作为发放贷款的履行条件，国内外学者对先决条件的法律性质看法不一。先决条件是英美法中使用的术语，在大陆法中相应的概念是停止条件，与英美法的先决条件在意义上有一定分歧。国外一些学者的观点认为先决条件是国际贷款协议的生效条件，在国际贷款协议中明确规定，只有当借款国满足某些先决条件时，贷款协议才产生效力，借款人才有权申请贷款额度的发放。对此，我国学界还是倾向于将先决条件视为国际贷款协议的履行条件，而不是协议的生效条件，［9］即先决条件是规定贷款人发放贷款之前必须满足的各项条件，贷款协议在协议各当事方签署后即生效，各当事方的权利义务在协议生效后立即开始行使和履行，相应的责任也立即产生。由此，先决条件只是一项承诺，先决条件的满足与否，不影响贷款协议的生效，只是作为借款方申请发放贷款的授信条件。在国际贷款协议谈判中，从贷款方的立场来看，并不希望把发放贷款的先决条件作为贷款协议的生效条件，这样做会使借款方有机会控制贷款协议生效的时间。

不过，在先决条件实际无法满足或无法在规定时间内满足的情况下，贷款人可以考虑豁免相关的先决条件，或将先决条件改为后续履行条件（即在贷款发放后一定时间内满足）。在事务中，如果借款人无法按时完成贷款协议的先决条件，其需要向贷款人提出先决条件豁免申请，［10］否则将被认定为一项违约事件。当然，不是所有的先决条件都可以豁免的，贷款人还需考虑相应风险而后作出判断。

（三）贷款协议中的“交叉条件”（Cross Conditionality）

交叉条件指的是借贷双方在本贷款协议的条件中规定，以借款方满足另一贷款协议中的贷款方所设条件作为本协议生效或提款的前提条件，即借款方未能遵守或履行另一贷款协议中贷款方所设定的贷款条件时，则视为贷款方未遵守贷款协议。在国际金融领域，交叉条款大多出现在世界银行或IMF与其他区域多边开发银行的联合融资的贷款协议中，如1977年，世界银行向牙买加提供贷款时，其贷款条件之一就是以牙买加政府向IMF申请且获得一定额度的备用安排为前提。

依据国际金融组织贷款条件引用方式的不同，可以将贷款交叉条件分为正式的贷款交叉条件和非正式的贷款交叉条件。［11］其中，普遍观点认为，在正式的贷款交叉条件中，世界银行将IMF所设置的贷款条件纳入其决定是否与借款国签订贷款协议，或是否发放一次性或后续贷款的先决条件。因此，这种先决条件扩展了世界银行的贷款条件，且IMF的备用安排通过世界银行贷款协议的交叉引用，从而构成国际协议的一部分，使弱约束力的“备用安排”实现“硬化”处理，这种具有连带效应的交叉条款安排使得非条约性质的贷款条件获得了法律约束力。根据相关研究来看，使用交叉条件合作的两个国际金融组织，若两者职能重合的区域越多，则意味着两者在贷款条件方面进行交叉设定和强化的空间就越大，其实质上也是以交叉强制守约的方式强化两大国际金融组织各自贷款条件对借款国的约束力，这在一定程度上虽有利于保障贷款资金的有效利用和安全回收，但交叉条件的使用存在缺乏明确合法性依据的质疑，且在《IBRD协定》和《IMF协定》中没有明确规定对交叉条款的使用，由此缺乏正式的国际法依据。

三、亚投行贷款条件的设定依据

目前，在亚投行公布的正式文件中，《AIIB协定》和《AIIB条件通则》是涉及贷款条件最主要的两个法律文件，为起草和谈判合理有效的贷款条件提供法律依据。亚投行也是继世界银行1945年出台《IBRD贷款条件通则》（IBRD General Conditions for Loans）之后，第二个发布贷款条件通则的多边开发银行。通过对各银行协定和贷款条件通则的文本比较发现，协定中一般都以“conditions”和“terms”措辞来表达贷款条件规定［12］，而“conditions”和“terms”两个措辞在表达内容上有一定区别。“conditions”泛指所有与贷款条件有关的条件，包括贷款条件原则和一般性具体条件，如《AIIB协定》中融资条件所使用的“Terms and Conditions for Financing”，对贷款条件作出了原则性规定，作为整个亚投行贷款条件的基本准则，适用于所有贷款协议的“条件性”安排；而“terms”一般是指贷款协议中较为具体的金融条款，如《AIIB条件通则》中贷款条件所使用的“Loan Terms”，其贷款条件可选择适用之。

（一）《AIIB协定》对贷款条件的原则性规定

根据《AIIB协定》第14条融资条件第1款的规定，银行订立贷款或担保合同时所明确的条件应依照本协定第13条规定的业务原则及本协定其他条款的规定，在制定上述条件的同时，还应充分考虑保障银行收益和财务状况的需要。该条款对“条件性”的规定主要参考三个方面：其一，“条件性”应以亚投行的各项业务原则为准；其二，本协定其他条款对“条件性”的限定；其三，保障银行收益和财务所需。

首先，考察第13条银行业务原则的具体规定，业务原则第2项规定银行的业务应主要是“特定项目”（specific projects）或“特定投资规划”（specific investment programs）、“股权投资”（equity investment）和“技术援助”（technical assistance）。由此，“特定”（specific）一词便是对项目和投资规划条件性（即项目贷款条件和政策性贷款条件）所作的首要限定，“特定”指以亚投行第1条、第2条所规定的宗旨和职能为限，主要是对基础设施及其他生产性领域的投资。值得注意的是，考察其他国际金融组织，尤其是世界银行借助“特殊情势例外”条款为政策性条件奠定了合法性基础，实际上把业务活动渗透至借款国内部的制度建设以及国际制度的安排中。而《AIIB协定》中对宗旨、职能和融资条件中并没有“特殊情势例外”的规定。业务原则第4项包括但不限于保护环境和社会影响方面的政策，关于环境和社会影响方面具体可参照亚投行发布的《环境与社会框架》；第5项和第6项的规定将市场融资不能和偿债能力这几个因素作为可选择或同时作为贷款协议的先决条件；第7项是对融资风险的考虑；第8项是对“条件性”进行限制最重要的一项原则，即明确规定不管是普通业务或特别业务，银行不应对融资项目的货物和服务采购进行国别限制。在此前各国际金融机构协定中都没有相关规定，而采购条件也是“条件性”被诟病的主要方面，一般贷款协议都会附加采购的国别限制，尤其是发达国家进行的捐赠和技术援助项目一般都会进行国别限制，即用贷款和技术援助换贸易。另一重要原则是第11项对“控制权”作出的明确规定，除了保护银行投资需要外，银行对其所投资的实体或企业不应承担任何管理责任，也不应寻求对该实体或企业的控制权，这是对借款国自主性方面做出的重大突破。

其次，本协议的其他对“条件性”限制的条款包括：《AIIB协定》第1条和第2条在宗旨和职能上的限制，其最核心的就是“基础设施”（infrastructure）和“其他生产性领域”两个概念，而“其他生产性领域”这一概念可能会对“条件性”范围的扩展提供一定空间。因此，亚投行应在一定程度上对“条件性”范围进行限制，包括职能上的限制性和业务范围上的针对性，需要对“其他生产性领域”作出明确的或限制性解释，使其有效杜绝“条件性”的过度干预，避免合法性危机；另外《AIIB协定》第31条规定的不干涉成员国政治事务原则，是指银行及其行长、高级职员和普通职员不得干预任何成员的政治事务，也不得在决策时受任何成员政治特征的影响，决策只应考虑经济因素，当然这里规定的“经济因素”也给“条件性”留下很大的谈判空间。

最后，就是保障银行收益和财务所需，这一规定其实质包含了以上一些条款的规定，如对偿债能力的考察、股权投资金额不得超过相关政策文件规定投资的一定比例，以及对有关货币风险最小化的政策规定等。

（二）《AIIB主权支持贷款条件通则》对贷款条件的选择性规定

《AIIB条件通则》是较为具体条件性金融条款的一般选择性规定。与《IBRD贷款条件通则》相比，《AIIB条件通则》虽在名称上强调了“主权支持贷款”（Sovereign-backed Loans），但对比两个贷款条件通则文本，实质上其所适用的对象都是银行与成员国或银行与项目实施实体之间签订的贷款协议条款，且条款内容大体一致。其中有一部分是修改和新增的条款，在贷款“条件性”的合法性和有效性方面有重大改善和突破。

其一，之所以《AIIB条件通则》是贷款条件性的一般选择性条款，是因为《AIIB条件通则》第1条第2款就规定了其法律地位，即如果任何协定的任何条款与通则的某项条款不符，以法律协定条款为准。换言之，《AIIB条件通则》规定的条款不具有强制适用的效力，贷款协议可以选择其中的条件安排并可根据不同需要进行修改和补充，这也充分体现了贷款协议的“条件性”谈判遵守如国内合同中的意思自治原则。

其二，《AIIB条件通则》在条件的设定上有一个重要的变化，即《AIIB条件通则》没有使用《IBRD贷款条件通则》第2条提款条件中规定的“银行的特别承诺”这一条款，即借款人依据与银行协商的条件可请求银行书面作出特别承诺，如果银行或借款人日后终止或取消贷款，银行也将支付合理费用的款项。《IBRD贷款条件通则》有多处条款使用“特别承诺”之表述，如《IBRD贷款条件通则》第7条第1款规定：借款人提出的取消贷款中，借款人可在通知银行的情况下，取消任何一笔尚未提取的贷款余额，但借款人不得取消属于特别承诺范围内的任何款项。笔者认为，《AIIB条件通则》没有借鉴这一规定，是因为“特别承诺”为银行或借款人之间约定的附加“条件性”提供了更明确的金融条款安排，用“特别承诺”可以另行约束借贷双方的某些权利和义务，在贷款协议中引入此条款，实质上是强化和细化对“条件性”实施作出的保障性安排，如果违反“特别承诺”，借款人将面临违约而被要求提前还款或被中止发放贷款的风险。

其三，《AIIB条件通则》规定的是贷款协议中较为具体的金融条款，包括：提款的申请条件；贷款条件；项目执行条款；消极担保条款（negative pledge，也称限制抵押条款）；贷款的取消、终止和加速还款条款（acceleration，即提前偿付的条件）；仲裁条款；协议的生效和终止和其他条款规定。在实践中，最为重要的也是较容易产生争议的两个条款是消极担保条款和加速提前偿付条款。值得注意的是，《AIIB条件通则》第6条第2款规定，银行可暂停发放贷款中新增加的（c）项“Prohibited Practices”（禁止行为）情形，即如果借款人或担保人或是项目实施实体从事与贷款收益使用相关的禁止行为，银行可在任何时候决定暂停发放贷款。此条款可以理解为对《AIIB协定》第14条融资条件中应考虑保障银行收益配套的具体条件。对此，亚投行专门出台了配套文件《有关禁止行为的政策》（Policy on Prohibited Practices），该文件制定了最高道德标准，并列举了“禁止行为”的具体情形，包括胁迫、共谋、腐败、欺诈、滥用资源、阻碍和盗窃行为，在今后的贷款协议中可根据贷款性质自由协商选择适用禁止行为的具体规定。

四、亚投行贷款条件的发展理路

国际贷款条件的历史沿革与国际法的发展有着密切联系，始于冷战时期并发展起来的国际贷款条件，经历了国际法共处与合作的历史发展阶段，而当前国际社会正向“共赢”国际法迈进。“一带一路”建设为“共赢”国际法治实践提供了平台，同时催生了公正和高效的国际公共新产品，是国际法治转型发展的重大机遇。笔者认为，亚投行的建立标志着多边开发银行发展的新时期，作为“一带一路”建设融资的主要平台，“共享共赢”国际法治思维最终将以国际贷款条件的具体内容体现，贷款条件的合理设置关乎银行和借款国投资项目的可持续发展。［13］

（一）亚投行贷款条件的理念转向

“共赢”国际法包罗万象，在道德和伦理进步方面比其他方面更为专注，且以人类繁荣为其终极目标。［1］“一带一路”是包容性发展，涉及不同发展程度、不同社会制度和不同价值观念的国家和地区的共同发展。为此，亚投行贷款条件应以“共享共赢”国际法治理念为导向，实行“统一原则，共同参与，因时制宜”，在保障借款国的参与程度和自主性的同时，针对各国不同的发展状况拟定贷款条件，使援助的项目更具可持续发展的能力，具体表现为三个兼顾。

1．兼顾系统性与关联性。所谓条件系统性是指条件的设计和原则性规定方面有一套规范的体系，这些规则要适用于所有亚投行贷款项目，条件的系统性构建既包括在程序上对条件形成的规定，也包括内容上条件应遵循的原则和具体指标的明确，即要把有关亚投行贷款项目的共性内容进行归纳、总结作为通用条件，如《AIIB条件通则》对具体的金融条款作出系统的规定和《AIIB协定》第13条件业务原则中规定的市场融资不能、环境因素等构成条件系统性的一部分。目前，IMF执行董事会于1979年制定了《贷款条件指南》（IMF Guidelines on conditionality），共有12条，对贷款条件和贷款程序作了更为细致的规定，之后于2002年和2009年进行两次修订，内容上虽没有实质性的改变，但这也是IMF“条件性”改革和规范化进程的重要发展，故亚投行还需要在条件程序方面作出进一步规范。

关联性是贷款条件谈判所关注的重要内容，条件需与项目或政策的发展性宗旨和目的具有密切相关性。与投资贷款相比，政策性贷款着眼于市场体系、社会政策以及公共部门资源管理改革等结构性内容，与发展性宗旨并无直接的关联性，这也是世界银行政策性贷款饱受批评的主要原因。为此，亚投行进行的贷款项目一般都是作为国内公共财政性质的重大项目，关联性主要是对条件性的内涵和外延进行限定，需在符合亚投行宗旨和职能的前提下，亚投行贷款条件须与申请的项目目标、政策目标方面与国家、行业和地区的发展战略，以及受益需求群体之间有较高的相符程度。如果以条件关联性作为一级指标，那么，条件关联性的二级指标是对与亚投行贷款政策关联性和国内政策关联性的考察，而条件关联性的三级指标是国内政策中国家政策、行业政策和地区需求之间的关联性。

2．兼顾自主性与灵活性。条件自主性包括程序上的自主性和内容上的自主性：程序上，首先由借款国根据自己的国内需求和相关经济、社会状况拟定适当的项目计划和政策措施即借款国国别战略计划书，连同贷款申请一并提交亚投行，这取代了传统的国际金融组织与借款国直接进行条件谈判的程序，亚投行对借款国自拟条件承诺实施的国别战略计划进行实质性评审其可行性，此评审过程是一个较为关键的步骤，这需要对其战略安排、条件的合理性、材料的真实性等因素进行考察。亚投行如果认为借款国自拟条件安排不符合其宗旨或不具有充分合理性，可驳回借款国申请或就相关方面进一步协商谈判。这与借款国向IMF提交的意向书相似，但不同之处在于亚投行主要是对条件的相关性和效果性进行评估，而不会增加不具有相关性内容的条件，条件内容仍是以借款国自我约束和完善为前提。内容上，一个方面主要是条件的合法性问题，要严格禁止干涉成员国政治事务和遵守经济主权原则；另一个方面是涉及受援助国的所有权、主导权和参与权问题，使借款国保留对项目财政和管理的控制权。［14］

在条件提出的自主性方面就可体现其灵活性，此外，灵活性还应体现在贷款协议签署之后，如果借款国没有完成条件中所预定的指标，这将会导致银行中止发放贷款或引发违约情形条款而需提前偿还贷款，此时亚投行可借鉴IMF“签订—执行—中止—再谈判”重复循环模式的灵活处理方法，不能完成条件不必然中止发放贷款或引起违约情况下的提前偿债，因为一些项目建设如果资金出现断裂，则可能造成较大的损失。因此，可视条件完成的指标和贷款项目的性质来决定是先中止贷款发放再进行条件谈判，还是仍继续发放贷款，同时与借款国进行条件的进一步谈判，这需要亚投行以更加包容的态度来灵活性处理贷款条件的安排。

3．兼顾效果性与合规性。效果性是指条件的实施除应考虑贷款项目预期的直接效果外，还应考虑条件的实施后期可能会带来的经济影响，包括对借款国经济发展的影响和财政安全的影响；社会影响，包括公益影响、扶助影响和扩散效应；环境影响，包括环境改善效果、环境安全影响和节能减排效果。例如：针对能源基础设施项目建设贷款可将节能、减排所完成的指标因素作为贷款“条件性”条款。

合规性是亚投行贷款协议条件的内容应符合借款国国内的有关法律法规和其他国际协议，以及国际条约和宣言。［15］例如，2005年签署的《关于援助有效性的巴黎宣言》中提出所有权、和谐、合作、成果与共同责任五项原则和12项具体指标，被学术界称为“巴黎规则”，这些规定也是实行“条件性”的前提条件。此外，亚投行贷款条件形成过程和内容的透明度问题，涉及上述自主性中提到的对借款国自拟条件的评审，是采取机密的内部评审机制还是采取公开的外部评审机制，可根据借款国自愿申请是否公开原则为主，这需要在条件形成的程序中作出具体规定，这样以提高透明度来保证其合法性。

（二）亚投行贷款条件的形式选择

从“条件性”的形式上看，“条件性”会以多种形式出现在国际贷款中，大致有三种情况，即IMF特有的不具有国际协议属性的“备用安排”、其他多边开发银行国际贷款协议中的“先决条件”、涉及两个贷款协议中的“交叉条件”。亚投行贷款“条件性”选择哪种形式更为妥当?

亚投行采用IMF“备用安排”式条件显然不妥，因为IMF贷款具有“临时性”和“周转性”，主要针对的是解决成员国国际收支不平衡的短期贷款，同时，“备用安排”并非正式的国际贷款协议，在借款国违约的情况下没有强制执行力，虽然有可中止继续发放贷款的强制效力，但对组织实际造成的资金损失难以补救。不过“备用安排”的灵活性特点可值得亚投行贷款条件借鉴，1952年IMF创设备用安排的一个重要因素是由于早期IMF政策中条件的不确定性，在成员国无法达到条件性指标时，并不构成对国际协议的违约，而是可与IMF继续进行下一轮“条件性”安排的谈判。

“先决条件”是目前最为常见的条件形式，亚投行贷款条件作为贷款协议中的先决条件更为适宜，具备法律一般属性的国际贷款协议具有法律约束力，形式上较为规范和稳定，但缺乏一定的灵活性。如果借款国不能满足协议中的先决条件，可能会导致违约情形，在上述对“先决条件”的效力问题探讨上，目前国际社会上没有统一的定性，有些将其视为协议的生效条件，我国普遍的观点则认为先决条件不影响协议的效力，只是作为申请银行是否发放贷款的条件。对此笔者认为，可将贷款条件进行细化，具体可分为贷款融资的适用条件、贷款协议的生效条件和贷款的支付条件。其中，融资需求、市场融资不能作为贷款融资的适用条件；偿债能力和环境因素一般可作为贷款协议的生效条件；政策性方面由于具有长期性和阶段性，可作为贷款的支付条件。

“交叉条件”在实践中主要出现在世界银行和IMF贷款协议中，由西方大国所主导的这两个机构被视为经济援助的姊妹机构，而研究交叉条款的意义主要在于《AIIB协定》第1条宗旨中提到的与其他多边和双边开发机构紧密合作，推进区域合作与发展。目前，世界银行、IMF等国际金融机构都已经表示与亚投行合作的意愿，现已与亚投行建立了临时秘书处进行工作联系，未来将在项目融资、能力建设、知识共享、技术援助、人员交流和培训等方面展开合作。由此，亚投行与世界银行、IMF或是其他区域多边开发银行进行合作时，主要是进行联合融资和平行融资，因此介于此类交叉条件直接会产生扩大亚投行职能范围的效果，应谨慎考虑适用于亚投行贷款协议条件的安排，嵌入“交叉条款”可能会导致产生合法性危机。

总之，传统国际金融组织在进行经济援助时，用治理经济问题的法律手段日益扩大到对政治根源的考量，世界银行和IMF贷款条件的变化和发展正说明了这一点。针对由西方主导的传统国际金融机构贷款条件性存在的合法性和有效性问题，需对其贷款条件进行必要的修正或改革。作为标志性的由中国“研发”的国际公共产品，并由发展中国家主导的亚投行，在一定程度上承载了中国的智慧与包容，同时应肩负起向“共赢”国际法的历史使命。

注释：

①即禁止干涉成员国政治事务原则是国际法的一项基本原则。

②IMF于1952年8月第一次批准比利时关于备用安排的申请。

［1］曹鹏程.从“共商共建共享”走向共赢——唱响一带一路时代和声［N］.人民日报，2007-05-11(05).

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