域外技术侦查报告制度及对我国的启示

严椰铭

（中山大学 粤港澳发展研究院，广东 广州 510275）

导言

我国2012年修改刑事诉讼法时，在原有规定的基础上，对采用技术侦查措施侦查案件的程序性规定、获取的证据材料的使用予以明确，填补了以往法律规定的漏洞。但对技术侦查措施事后监督的问题，2012年修改刑事诉讼法却并未涉及。从域外的实践来看，报告制度因其能反映技术侦查权的运行的全貌和效果，且技术侦查报告所包含的运用技术侦查的罪名范围和案件数据信息可以为立法工作提供翔实的实证资料，能达到预期的监督效果。在构建我国技术侦查报告制度之前，对域外制度作出系统性的考察和比较分析，有助于总结出域外该制度的普遍规律，为结合我国技术侦查实践描绘出制度蓝图提供充足资料储备。

一、技术侦查报告制度的功能

技术侦查是指“侦查机关为侦查严重犯罪的需要，在使用其他侦查方式不能取得预期的效果时，经过法定的审批程序，而实施的运用高科技装备、不为侦查对象所察觉的特殊侦查手段的总称。”[1]7-9技术侦查是一种特殊侦查措施，通常包括秘密监听、邮件检查、密搜密取、密拍密录、电子监控等专门技术手段。[2]46

域外技术侦查事后监督制度有两种：一种是通知制度，另一种是技术侦查报告制度。[1]1技术侦查报告实质上是报告义务主体向报告客体就技术侦查措施某一时期内的运行情况，以书面形式作出说明的事后监督活动。从域外的实践来看，技术侦查报告在对技术侦查权运行情况进行系统化、书面化的披露时，也需要对敏感信息作出遮蔽处理。技术侦查报告制度由多个要素组成，其中“报告主体与客体是基础，报告内容是必备要件，报告形式是重要组成部分，报告公开方式、配套机制是补充。技术侦查报告制度，是指规范技术侦查报告主体与报告客体的权利义务关系、报告的内容和表现形式，以及诸如报告公开方式、辅助性机制等有关问题的规则和政策的总和”。[1]11-12

基于以上分析，笔者认为，技术侦查报告制度可以发挥以下几点作用：

一是预防技术侦查权滥用。技术侦查报告能收集来自侦查一线的数据和素材，在由报告主体进行整理和分析之后，形成全面、系统的结论，送报告客体审阅，经过必要的脱密处理后，应公开综合性定期报告并接受公众监督。通过这样的制度安排，可以消除“披露技术侦查有关信息会泄露侦查秘密”的担心，将技术侦查纳入专门机关与公众监督之下。以美国为例，近年来美国刑事侦查活动越来越多地使用监听。一方面，年度监听报告（Wiretap Report）给出的获授权的监听申请这一项数据持续增长；另一方面，因联邦法院趋向于采纳监听所获的证据材料，使得侦查人员可以获得法定案件范围之外的监听授权，实质上拓宽了刑事侦查领域监听适用的案件范围。比如白领犯罪案件侦查阶段，令状签署法官降低审查监听申请的法定标准；检控阶段，检察官几乎在每一白领犯罪案件均使用监听所获材料提起检控；审判阶段，联邦法院又倾向于忽略对监听授权“必要性”的审查，导致监听被滥用的风险大大增加。[3]监听年度报告所披露的数据，可以显示技术侦查被滥用风险的高低，并警示技术侦查令状授权人、审判人员等针对风险采取措施，从而预防技术侦查权的滥用。

二是反映技术侦查权的运行。技术侦查报告制度在侦查一线与监督机关之间建立起了可靠的信息反馈机制，当立法机关意图完善技术侦查有关立法时，便可以通过报告获取有关信息；甚至，在现有报告并未包含该统计项时，可以建议报告主体增加该统计项，改进报告的结构和内容。

三是验证技术侦查的实效。技术侦查措施运用于侦查严重犯罪的必要性已得到普遍的认同和接受，但无论用域外学者所主张的“必要的恶”[4]理论，还是我国刑事诉讼法规定的“侦查犯罪的需要”来解释，都差强人意。实际上，笔者认为，对这种必要性的解释可以在技术侦查报告中找到。技术侦查报告提供的数据和素材，是可以为技术侦查在追诉犯罪中所发挥的作用予以佐证的。

四是为完善技术侦查立法提供依据。技术侦查报告在为立法者提供实证资料的同时，其作为一种沟通机制，亦可为立法者满足司法实务中的需要带来契机。[5]266一旦这种机制构建完成，还能对技术侦查程序规范的实施效果起到积极的反作用。

五是促进技术侦查的公众监督，知情权是民众对重要的公共决策或与有切身联系的事务的知的权利和自由。[6]202技术侦查报告不仅能满足公众对域内技术侦查实施情况的知的权利和自由，而且能为公众认识和理解技术侦查有关的法律法规提供一个便捷的途径。英国技术侦查监督机构对2013年发生的“斯诺登泄密事件”的反应，可以说明这一点。2014年4月，英国通信监察专员在其2013年年度报告中梳理了成文法有关侦查人员获得监听令状的条件、法定的保护措施的规定，以及可能发生的技术侦查权滥用的具体情形等内容，“为公众提供了一个认识技术侦查有关法律规范的框架”。[7]1,43

二、技术侦查报告主体与客体的模式

不同国家或地区的政治制度、司法传统以及技术侦查授权模式决定了各国在配置技术侦查报告义务与技术侦查报告审阅权时的不同做法。大致来说，有以下几种：

（一）授权人与司法行政部门

技术侦查令状的授权人向司法行政机关报告技术侦查实施情况，目的是管理监督司法活动。授权人的报告可以给司法行政部门汇总各司法管辖区的基本情况提供原始材料。在这种模式之下，技术侦查的实际情况由授权人进行监督，同时授权人本身又接受来自司法行政部门的监督。域外技术侦查的授权方式大体上可以分为司法令状和行政令状两种。但无论采用何种授权方式，从本质上看，授权人与司法行政部门之间的关系均属于以权力制约权力的纵向分权监督制约模式。

以美国联邦法院系统的令状签署法官所作的监听年报为例，有批准权的联邦法官须在每年一月，向美国法院行政管理局就“在上年已期限届满的令状”或“上年曾被拒签的申请”①18 U.S.C. §2519(1).，作出的包含(延期)令状申请，(延期)令状授权的监听类型，准允、变更或拒签（延期）令状申请，准允延期数及延长期限，（延期）令状运用的案件类型，侦查人员身份及机构，被监听通信的所在地等内容的年报。令状签署法官的报告义务是由1968年《犯罪控制与街道安全综合防治法》设立的，该法同时还规定了总检察长的年度报告义务以及美国法院行政管理局的年度报告义务。

之所以将令状签署法官作为报告主体，除了直接获取技术侦查授权信息，保证数据准确性和真实性的考虑之外，令状签署法官享有的签发权决定了其负有对技术侦查行动有审查和监督的职责。2013年“斯诺登泄密”事件后，令状签署法官们开始积极反思，认为包括手机数据监控在内的电子数据监控（electronic surveillance）行动，应当受到更为严格的限制。[8]实践中，一方面，越来越多的联邦治安法官倾向于否决隐私权侵犯程度过高的电子数据监控申请。在这些案件中，独立第三方、代理商抑或信息服务提供商直接将从侦查目标人物名下的所有账号、电子设备中提取的全部材料移交给侦查人员，而未预先剔除不相关信息，例如，2013年8月，堪萨斯州的一项电子数据监控申请，因所列信息范围过宽，被联邦地区法官拒绝签署。[8]另一方面，围绕着现行电子数据监控令状签署标准的讨论愈加激烈，美国多地侦查人员还被曝出未向令状签署法官披露实情而获授权，甚至未获令状授权而直接开展行动的丑闻。[8]这也说明，令状签署法官在监督技术侦查方面，发挥着不可替代的重要作用。令状签署法官对技术侦查的监督可以分为事前和事中监督。前者指令状签署法官在对技术侦查申请进行审批时，对该申请符合法定条件与否进行核查的活动；后者指技术侦查行动开始后，令状签署法官基于技术侦查延期申请、变更种类申请的审批权，对已开展行动和将要开展行动的核查活动。也就是说，令状签署法官对技术侦查的监督是基于职权产生的，其与侦查人员之间构成纵向分权监督关系。

美国法院行政管理局是法官年度报告的客体，与此同时，其也是向国会作出年度监听报告的报告主体。从内容上看，监听报告是对法官年度报告、检察官年度报告的信息汇总和综合分析。那么，美国法院行政管理局有什么职责，为何其有权审阅令状签署法官、总检察长年度报告，但须定期向国会报告呢？要回答这些问题，需要对该机构的性质和设立背景有所了解。

美国法院行政管理局作为美国联邦法院系统的行政管理机构，负责为联邦法院提供后勤支持，同时还负责促成司法机关与国会之间的沟通。①28 U.S.C.§604.美国法院行政管理局的负责人由最高法院首席大法官任命，其工作职责是汇总各司法管辖区法院的数据和材料，并对法律、政策的执行情况予以说明。②28 U.S.C.§530D.该机构设立时，被定位为独立且对全体法官负责的行使联邦法院行政事务的机构。[9]可见，美国法院行政管理局是独立于美国联邦法院体系的专门性机构，其主要工作任务是研究法律运行情况及政策可行性，将法官从繁重的司法调研任务中剥离出来，保证法官有充足的时间完成审判工作。因此，令状签署法官向美国联邦法院行政管理局报告监听授权情况，主要是为了协助其履责。另外，成文法未授予其主动向各联邦法院采集数据的权力，令状签署法官的主动报告亦可提供部分数据。

（二）总检察长与司法行政部门

此种模式见于德国和美国。德国通讯监听、住宅监听均采用司法令状的审批模式。检察院负责向法院提出通讯监听申请和住宅监听申请，由法院发出命令。当不及时采取行动就有危险之虞时，检察院可签发通讯监听令，但在规定时间内须向法院获取事后追认。③《德国刑事诉讼法典》第一百条b第一款。如果说美国令状签署法官的报告是从审批端口获得技术侦查情况的信息，德国总检察长的报告就是从申请端口获得情报。实际上两者出发点相同，均是为了更准确、更高效、更全面地获取来自侦查一线的数据，更真实地反映技术侦查实际的运行状况。同时，总检察长报告技术侦查情况也是其追诉犯罪职能的体现。以美国为例，美国联邦总检察长亦是司法部长，是在参议院准允后由美国总统任命的。④28 U.S.C.§503.总检察长的报告按照法定的指标对监听实施的实际效果进行评估，这些指标包括因监听行动中所获情报而被逮捕的人数（案件数）、被起诉的案件数、遏制案件数、最终被定罪的人数（案件数）等。⑤18 U.S.C.§2519(2).总检察长的年度报告摘要应当在美国联邦法院行政管理局向国会提交的年度报告予以体现。⑥18 U.S.C.§2519(3).也就是说，美国总检察长年度报告目的主要是为了便于司法管理部门行使其职责，在联邦法院行政管理局与检察机关之间并未形成一种具有上下隶属关系或者基于授权与被授权关系形成的监督关系。这一点，从美国法院行政管理局不具有指令总检察长提交报告的职权可见一斑。

（三）政府与议会

政府向议会报告技术侦查情况的模式主要见于德国和英国。德国联邦政府领导国家被视为“一种在议会和政府之间的合作过程”。[10]202联邦议会监察政府的行为，并非是静态监督，监察的直接后果是对政府违法行为的惩处。[10]186对采用“行政首长向议会报告”模式的国家或地区来说，报告的主要目的不是监督，这种制度设计更多地是出于促进立法权和行政权相互配合的目的。比如在英国，“议会主权原则”并不意味着立法权吸收了行政权，恰恰相反，英国制度而是立法权和行政权相互融合的产物。[11]10首相汇报通讯截取的职责正是该原则与首相领导政府职能共同作用的结果。报告的目标是真实、客观地将技术侦查实施情况反馈给立法机关，便于立法机关适时地作出调整，确保社会治理的高效和有序。[12]73

（四）专门机构与行政首长

此种模式见于英国、我国香港特区。

英国通信监察专员（Interception of Communications Commissioner）是首相任命的，有高级司法职务人员工作经历，须向首相呈交通信截取报告的公职人员。①Interception of Communication Act 1985`, s.8(1), s.8(5), s.8(6).《2000年侦查权规制法》第五十八条明确了专员应当向首相报告。首席监视监察专员亦由首相任命，定期书面向首相述职并对其负责，其职权是通信监察专员和情报监察专员职权的补充。[1]34

香港特区截取通讯及监察事务专员由行政长官委任适格法官②参见《截取通讯及监察条例》第39(7)条规定。，其履职行为独立于所属法院。③《中国香港特别行政区截取通讯及监察条例》第55条。专员有权检查执法机构运用截取通讯或秘密监察的实际状况，并且通知执法机构负责人检查的结果；专员亦应当履行通知义务，告知申请人其是否曾作为技术侦查的目标对象；专员还有提交周年报告和在“必要时”提交述职报告的职责。

可见，专员是行政首长对其执政团队发挥领率作用的协助者。有别于行政监察专员，专员不隶属于代议机构，而是就专门性事项进行监督，向行政首长报告、对行政首长负责。

（五）混合模式

该模式较为典型的是我国台湾地区通讯监察年度报告。执行机关、监督机关向“立法院”报告，作为后续审查的留存资料。这种模式的优点在于，可以充分保障数据、资料来源的可靠度和真实性，促使制度能切实发挥监督效用。

三、技术侦查报告的内容

侦查技术报告在内容上，因报告期限的定期或不定期，而有所不同。

不定期报告旨在反馈异常情况和典型案例，通常有典型违法案例简介、报告人履职情况、保障手段的缺漏等内容，以英国通信监察专员的不定期报告为代表，大致分为以下几种：1）针对“应由特别法庭向首相报告而未报的违法行为”所作的报告；④See U.K. Investigatory Powers Tribunal, Who We Are And What We Do： Key Role, http：//www.ipt- uk.com/section.aspx?pageid=1.2）汇报保障措施⑤“保障措施”是指按照英国《2000年侦查权规制法》第十五条和第五十五条所采取的防止技术侦查权滥用的措施。See Regulation of Investigation Powers Act 2000, s.58(2), s.58(3).不足之处的报告，即遏制数据保存过程中公权力机构滥用权力，抵触“信息披露最小限度”的行为；3）除每年定期的述职报告以外，专员亦可于其自认的“必要”时间进行述职。⑥Regulation of Investigation Powers Act 2000, s.58(5).

定期报告的内容，各国和地区存在较大差异。总体来说，美国、英国、中国香港地区的技术侦查报告数据类目多，内容复杂，德国和我国台湾地区报告内容较为简洁明了。

美国、英国、我国香港地区的技术侦查报告包含以下内容：

1）令状的总体情况，包括申请总数、获核准申请数、被驳回申请数、授权期限、案件类型或罪名以及延期的情况等；

2）技术侦查的实际效果，包括被逮捕、追诉的人数和案件数，被定罪的案外人和案外案的数量。藉由这些数据分析，报告主体亦可完成对技术侦查打击犯罪的实施效果评估。

在报告内容的确定问题上，美国成文法明确规定了报告内容，英国则是由报告义务主体自行决定报告内容。英国《2000年侦查权规制法》并未予以规定，实践中通信监察专员报告的内容与专员法定职权密切相关，涵盖了对诸如国务大臣行使职权、执法人员取得被截取信息、加密被截取信息并妥善保存的说明。但报告的框架和内容更多地是取决于，专员对法律规定的理解程度和实践需要，甚至某些本不属于专员监察职责的事项，也会被纳入。例如，专员没有监督监狱内通信截取的法定职责，但2002年内政大臣专就此事与专员签署备忘录，针对受专员委派的专职巡视员应检讨狱内通信截取活动的合法性并及时反馈检讨结果做出了具体安排。[7]65

在分析方法上，美国的报告是以每个州的案件数为分析指标，德国是以司法管辖区中每十万人中被监听的案件比率为分析指标。[13]

3）揭示的问题及对策。我国香港地区借鉴了英国的实践经验，建立了一系列成熟、有效的反馈机制。例如，专员分析后发现，截取行动在授权被撤后持续二十余分钟。[14]45专员认为通过技术措施不能消减授权撤销与行动实际终止间隔的时间，上一位专员亦检讨过，当局正在根据上一位专员的提议修订法律，试图对间隔时间施加合理限制。根据修改后的法律和实务守则，在合理时间内执法人员未完成截取通讯的终止，应向专员进行说明。[14]46显然，设置该部分目的是要进行类型化分析，提出有效的解决方案，促成执法机关与立法机关之间沟通与交流，规范实务操作。

与英国和我国香港地区不同，美国的技术侦查报告并不十分注重该部分的撰写。究其原因，与美国司法审查在技术侦查中发挥的作用有关。在美国，令状签署法官在进行审批时，需要就申请是否符合宪法第四修正案的宪法性要求（the constitutional standards）进行审查，且在案件庭审阶段，亦需审查是否符合第四修正案的要求。[3]作为使用最为频繁的技术侦查之一的监听，或多或少会波及犯罪嫌疑人之外的人，这一点美国司法界是有充分认识的。[3]为此，法律针对监听设置了严格的限制条件，意图在获取犯罪证据与人们的隐私、安全、财产利益之间寻求合理的平衡。[15]

侦查人员申请监听（wiretap）有两项首要要件：一是由联邦最高法院判例所确立的，以隐私权保护为核心的“必要性”标准；二是成文法规定的案件范围。[3]每一项监听申请须经过令状签署法官审核与案件审理法官复审两个司法审查环节，侦查人员或是检察官须就“必要性”要求达到与否进行举证。因此，在揭示和反思技术侦查行动存在的问题时，美国学界和实务界通常是将《监听报告》作为数据、素材库，从中摘取利所需的数据，再结合法院的判例进行抽象和概括。①See Seth M. Hyat, Text Offenders： Privacy, Text Messages, and the Failure of the Title III Minimization Requirement, (2011) 64 Vanderbilt Law Review, pp.1347-1392. Also see Kyle G. Grimm, The Expanded Use of Wiretap Evidence in White-Collar Prosecutions：Rebalancing Privacy Through More Vigorous Enforcement of the Predicate Offense Requirement and the Suppression Provisions of Title III, (2013) 33 Peace Law Review , pp.1146-1230. Also see Derik T. Fettig, When "Good Faith" Makes Good Sense： Applying Leon's Exception to The Exclusionary Rule to The Government's Reasonable Reliance on Title III Wiretap Orders, (2012) 49 Harvard Journal on Legislation, pp.373-410.这种做法与英国、我国香港地区将技术侦查活动领域揭露、解决问题的责任交给专门机构，是截然不同的。

美国有学者认为，法定的限制条件并未起到应有的作用，真正有效的是令状签署法官要求侦查人员对技术侦查程序的合法性承担严格的证明责任，从而排除因违反侦查程序获取的证据材料进入诉讼。[16]还有学者认为，令状签署法官严格控制审批程序亦可发挥作用。“斯诺登泄密”事件发生后，美国令状签署法官收紧了对电子数据监控令状的签署，起到了控制技术侦查的使用频次，防止超越令状授权范围滥用技术侦查的效果。[8]

4）汇总信息，包括反映本报告年度的数据和某特定时间段（通常是五年或十年之内）的各项指标。

5）前一年度报告中的未尽事项。

6）行动的费用，所得材料的保存、销毁等其他事项。

德国和我国台湾地区的技术侦查报告大致由以下部分构成：1）获批准的申请及案件的数量；2）令状内容，例如，德国住宅监听年报监听案件数量及个案中被监听场所的数量说明；3）被监听对象的人数。我国台湾地区通讯截取年报则不含该项；4）中断、停止行动的情形以及行动的持续期间；5）通知当事人职责的履行情况。除此之外，德国住宅监听报告还对监听是否取得预计效果、监听费用等事项进行了说明。台湾地区的通讯监察报告还包括对法院监督通讯监察的工作、通讯监察行动中所获材料的销毁工作、截听记录的种类、数量等内容。

在构建我国的技术侦查报告时，德国和我国台湾地区的报告事项安排更值得借鉴，同时应吸收和借鉴英美两国反映技术侦查实行情况的指标，强化对信息的归纳分析，建立有效的信息反馈机制，为完善技术侦查立法提供科学的依据。

四、技术侦查报告的期限与脱密处理

（一）技术侦查报告的期限

报告期限是指提交定期报告的时间限制。

定期报告中，同种类的前一份报告与后一份报告之间，间隔固定的时间跨度。因不定期报告的报告义务人如认为有必要，即可以随时进行，故不定期报告没有固定的期限。定期报告有年报、月报两种形式。有的国家或地区明确规定了上报截至日，如德国通讯监听和住宅监听年报；还有的根据主体不同分别规定期限，如美国令状签署法官与总检察长的年度报告相隔2个月，总检察长年度报告与美国法院行政管理局年度报告期限间隔3个月；还有的并未明确具体期限，由报告主体自行安排，如英国通信截取年报按照惯例于4月至7月间面世。

实际上，影响报告期限的因素在于，该种报告在整个技术侦查报告体系中的地位。比如，美国令状签署法官的年度报告为总检察长年度报告提供了数据和素材，总检察长年度报告则为美国联邦法院行政管理局的报告提供数据和素材，实践中这三种报告的期限紧紧相连。在我国构建技术侦查报告制度，除了应关注报告的体系性，还应当注意报告客体的审阅方式对报告期限的影响。假若我国采用“人民检察院—人民代表大会”的技术侦查报告审查权配置模式，省级检察院的报告期限应不晚于省级人民代表大会会议召开时间、最高检察院的报告期限则应当不晚于全国人民代表大会会议召开时间。

（二）技术侦查报告的脱密处理

技术侦查报告公开的原则是在不泄露技术侦查工作秘密的前提下，将报告内容公诸于众，便于公众即时获取信息。因此，技术侦查报告制度应当在公开与保密之间找到动态的平衡点。各国或各地区通常会在由报告主体负责运营的网站上公开技术侦查年度报告，有的还会提供纸质版供公众查阅。需要注意的是，报告文本在公开之前，业已经过脱密处理，将涉密内容从文本中删除。

英国、我国香港地区在报告公开与脱密处理的问题上，已形成了成文法依据，其处理方法可供我们参考。英国《2000年侦查权规制法》规定，首相与通信监察专员商榷后，可删除妨碍“国家安全、预防或侦查严重犯罪、英国经济的良好运行以及正在进行的通信截取行动”的内容。在向议会提交报告时，首相应就脱密处理情况作出说明。①Regulation of Investigation Powers Act 2000, s.58(7), s.58(6).香港特区行政长官在专员首肯后，可以删除报告中妨碍犯罪防治、侦查或保障公共安全的内容，否则应向立法会提交一份声明，用以说明未经专员的同意擅自删除了报告的某部分。②《中国香港特别行政区截取通讯及监察条例》第49(4)条，第49(5)条。由此，我国可以考虑借鉴英国、我国香港地区的做法，由负有公开义务的报告主体删除会对国家安全、侦查严重犯罪的效果或者进行中的侦查工作造成妨碍的内容，并附加一份脱密处理的情况说明。同时，负有公开义务的报告主体还应当模糊处理技术侦查细节，以防披露技术侦查策略或行动。

五、域外技术侦查报告制度对我国的启示

域外技术侦查监督实践经过十多年的发展，已积累了丰富的经验、形成了较为成熟稳定的体系，发展出较成熟和高效的制度。对域外技术侦查报告制度的系统性考察和分析，可以在拓宽视野的同时，厘清制度逻辑和理论基础。不仅如此，在前文提及的各国或地区，技术侦查内涵和外延虽有所不同，但通过前文的比较不难看出，监听是运用最为普遍的技术侦查措施，同时也是受到最为严格规制的技术侦查措施。这也决定了各国或地区的技术侦查报告制度的内容以监听为主。因此，在构建我国技术侦查报告制度时，需要立足本地法律制度，提出符合我国国情的方案。

（一）我国技术侦查报告制度的立法路径

在我国，截至目前，并无技术侦查的专门事后监督制度，刑事诉讼法第九十八条也只是针对侦查行为的普遍性监督，并未针对技术侦查的特点专门进行制度设计，也就不能真实而完整地反映实践中技术侦查存在的问题和不足，无法达成有效监管的目标。检察机关的工作报告也从未涉及检察机关监督技术侦查的详情。这种现象可能有三种原因，一是检察机关从未对公安机关的技术侦查活动进行监督，二是以“保密需要”为由绝对地、不加区别地不予公开，三是监督力度不足，效果差强人意。因此，我国技术侦查报告制度的构建，应对以下几个问题予以回应：

首先是报告的数据来源问题。域外实践已充分说明，报告结论的准确性、监督效果的有效性与信息源的可靠性、全面性密切相关。以美国为例，美国联邦法律规定了签署令状法官须向美国联邦法院行政管理局定期报告③18 U.S.C. §2519(2).，但在2001年全美46个州仅有25个州，法律允许签署令状法官向法院行政管理局报告监听情况。[13]在设计技术侦查报告时，有必要考虑选择何种权力配置模式，可确保数据在报告主体与客体之间准确、全面、有效地传递。

其次是配套机制的构建问题。保障数据来源真实可靠的问题，再向前推进，就涉及到共享数据库的建设问题。按照前文的分析，报告主体不是单一的，包含多个处在不同层级的主体。在传递到报告客体之前，与技术侦查有关的数据、素材会在多主体之间经过多次传递、整合和解析。为避免庞杂的信息在传递过程中产生预料之外的损耗，确有必要搭建一个可以储存、管理这些信息的数据库。

最后是监督主体工作机制的问题。从域外的经验来看，有的国家，如英国，通信监察专员作为报告主体是享有调查权的，这种调查权通过派员巡视执法机关的方式进行；有的国家，如美国，美国联邦行政管理局作为报告主体并不享有调查权，亦不能强行要求总检察长提交数据。不同的工作机制下，暂不论其监督效果如何，所呈现的报告在内容上确实大相径庭。也就是说，报告主体是否有调查被监督者工作的主动调查权以及这种调查权对应的工作方式有哪些，也是需要纳入立法路径选择的考量因素。

以上问题的解决思路为我国技术侦查报告制度构建设置了基本方向，是制度构建的前置性问题。由此，笔者认为我国技术侦查报告制度的构建，可循以下立法路径进行：

1. 以侦查监督为报告的逻辑起点

检察机关应作为报告主体，在地方，各省级人民检察院是报告主体；在中央，最高人民检察院作为报告主体。具体而言，各省级人民检察院在本级人民代表大会召开会议时，向大会报告，且应将技术侦查的有关情况定期汇报给最高人民检察院，以便其在司法统计的基础上制作呈交全国人民代表大会审议的专项报告。

人民检察院负有追诉犯罪和法律监督的职能。依据现行宪法，人民检察院的属性是专门的法律监督机关。人民检察院对侦查行为的监督，是法律监督职能的有力体现，是在抑制公权力与保障个人自由的制衡配置下，赋予检察机关的监督权。[17]

根据职权交叉论，检察院两大职权的行使主体不能分离，但在权力行使的空间和时间上可适度分离。[18]若将两大职权分别交给不同部门，“监督信息和线索在不同部门的流转过程中会造成一定的损失，必然影响监督的实际效果”。[18]因此，应充分利用现有制度框架配置的监督权力结构，不必增设专门性监督机构，以免额外损耗信息和司法成本。

2. 以司法解释为后续立法的先导

2017年11月4日《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》发布，决定对检察机关享有的侦查权和监督权进行调整，同月7日，《监察法（草案）》公布。监察法的制定，牵涉到修改现行刑事诉讼法中有关检察机关职能的规定，笔者认为，这也为修改刑事诉讼法从而完善技术侦查立法提供了一个良好的契机。但在此之前，可以考虑以司法解释确立技术侦查报告制度的初步框架，待实际运行后总结经验，为后续立法提供参照。之所以选择这样的立法路径是因为：

一是法律保留原则决定了技术侦查报告制度只能由法律规定。法律保留原则要求国家限制基本权利只能依据代议机关通过的法律来实现；同时，对可能损及基本权利的法律规定进行解释时，应采用最有利于公民的方式进行。[19]

二是技术侦查报告制度涉及刑事诉讼中侦查权监督的配置和公民基本权利保护，影响面广。修法前若不经过充分论证是不妥当的。不妨在立法前，通过司法解释规定技术侦查报告制度某些内容，待实行一段时间以后，再修改法律，固化这些规范。这样一来，技术侦查报告制度在被纳入刑事诉讼法调整范围之前，有一段试行期，用以评估实施效果，并针对试行中的问题及时作出修正。虽司法解释的合宪性常有论争，但司法解释在创立新规范、统一司法尺度方面发挥的作用毋庸置疑。可见，我国以司法解释规定技术侦查报告制度是可行和必要的。

前文已论及，报告主体可以是各省级人民检察院和最高人民检察院。若先以司法解释来规定该制度，随着国家监察体制改革的推进，必会对原有的法律、司法解释中牵涉到检察机关的内容进行调整，此时将有关技术侦查报告制度的规定纳入原有司法解释中，不如就技术侦查报告制度创设新的司法解释。

（二）我国技术侦查报告制度的制度设计

1. 报告主体和报告客体

我国技术侦查报告制度的目标是实现对技术侦查的有效监督，报告主体是省级人民检察院和最高人民检察院，报告客体分别是报告主体同级的人民代表大会。之所以作出这种制度设计，有以下几点原因：

一是人民检察院有侦查监督的职能。我国现行的检察机关侦查监督制度主要包括，监督立案、在审查批捕阶段监督逮捕的执行、在审查起诉阶段监督侦查人员有无违法行为、派员参与重大案件的讨论以及接收诉讼参与人的举报等五个方面。[20]基于遏制滥用技术侦查权的制度目标，技术侦查报告以书面形式披露技术侦查的使用频次、运行实效，分析技术侦查行动中出现的问题，比如侦查人员超期使用技术侦查措施、不经过申请而任意采取技术侦查措施、以及因技术问题未按期终止技术侦查行动等，提出解决方案。因技术侦查报告制度与检察机关侦查监督工作机制存在契合之处，侦查监督工作机制吸纳技术侦查报告是具备可行性的。

按照这种设计，省级人民检察院既受到同级国家权力机关的监督，也受上级机关监督。在汇总了各地信息后，最高人民检察院负责以书面形式向全国人大说明全国的技术侦查实施情况。由此生成了将侦查一线的实际情况层层递进地反馈给最高权力机关的监督机制——依次是侦查人员、省级检察院、最高检及全国人大。需要说明的是，将省级检察机关作为监督链终端，一方面，是出于方便信息搜集和处理，避免多次传递产生额外消耗；另一方面，是基于省级检察院直隶于最高人民检察院。

二是人民代表大会具有代议机关的性质。技术侦查报告制度还能推动刑事政策运行领域的公众参与，涵盖刑事政策制定、执行和评估的各个阶段。刑事政策运行通常全程由国家垄断，是为预防和惩治犯罪所采取的对策。但国家在刑事政策运行中也可能存在偏差和失误，为了平衡国家调控的失灵所带来的消极影响，需将公众参与引入到刑事政策的运行过程中。[21]12-13例如，办案人员滥用技术侦查权、立法机关不合理地扩大技术侦查案件范围等，都属于在技术侦查公共政策运作中国家调控的失灵。这种对报告客体的安排，有助于实现技术侦查公共政策运行领域有序、有效的公众参与的目标。考虑到不可能以全民公投的方式解决所有公共政策运行的问题，人民选择有能力胜任的、可靠的代表组成代议机关，协助实现其参政议政权。人民代表大会作为代议机关，可为普通公民有序参与刑事政策的运行提供协助。

三是新设独立监督机构对技术侦查活动进行监督是没有必要的。为了采集的便利和保存的稳妥，新设监督机关是不必要的。一般来说，传输环节越多，信息消耗越大，保真也越难。对应到技术侦查监督领域，检察机关从已有信息渠道获取侦查机关技术侦查措施实施情况，可减少不必要的信息损耗。此外，检察机关亦可利用自身职权上的优势，在审查批捕、审查起诉阶段，监督技术侦查实施。此外，新设独立监督机构还会面临诸如如何保守技术侦查秘密、如何确保内部人员保守因工作原因所获知的秘密，以及对该监督机构的行为如何进行约束等问题。因此，与其另辟蹊径，不如利用好现有的制度资源。

2. 报告内容

1）技术侦查报告的依据。域外技术侦查报告通常会对报告有关的法律规定进行梳理。“有关规定”包括但不限于，报告主体、客体的法律地位、现行法对技术侦查报告的程序性规范和内容上的要求。前言还应概括侦查报告的主要内容，附录中应有介绍报告主要内容的摘要，便于受众快速、准确获取本期报告披露的信息，亦是对报告前言中简要介绍部分的补充。摘要还应包括，与往年相比，与技术侦查有关的各项数据大致的变化趋势及其原因。

2）技术侦查的实施情况。技术侦查实施情况在报告中应以何种形式予以呈现，应包涵哪些事项，各国、各地区一般有两种做法。一种是由法律明确加以规定，报告主体没有自主决定权，以美国联邦法院行政管理局、德国住宅监听报告为代表；另一种是法律未明文规定报告内容，但规定了报告主体职责，并允许报告主体视情况对报告内容予以适当增加，可以借鉴英国通信监察专员报告的做法。确定报告的内容，应以现行法为基础，将现有技术侦查程序性规范的实行情况纳入到报告审阅的范畴内。另外，从更好地发挥监督效果以及方便立法机关展开立法调研的角度出发，宜赋予报告主体对报告事项适度的决定权。

报告的法定内容的选取，应当以能反映技术侦查实施全貌为标准。不妨比对我国技术侦查的程序性规范与域外报告的一般性要素，确定能够反映侦查实务的要素。这些一般性要素有，案件类型、授权的情况、纰漏和建议、授权期限及授权变更等。结合我国的规定分析，我国刑事诉讼法规定可在立案后申请采取技术侦查措施，初查阶段不允许侦查人员采取技术侦查措施；可适用技术侦查措施的案件包括严重危害国家秩序、社会秩序的犯罪，严重的暴力犯罪，重大的有组织犯罪，利用通讯手段所实施的重大犯罪，其他可能被判处7年以上有期徒刑的犯罪。此外，我国技术侦查授权有效期为3个月，遇有无法及时侦破的重大疑难案件，可申请延长；每次延期申请的有效期不超3个月，但对次数没有限制。结合以上分析，我国技术侦查报告制度应有以下内容：

一是案件总体情况，包括申请的案件、获批的案件、拒签的案件以及未获批擅自行动的案件的数量，其中，获批的案件数应分别统计常用的措施项下的案件数。

此外，还应以图表形式反映以上数据，并将表格插入相应的正文部分。省级人民检察院报告应一一统计其司法管辖区内各地方技术侦查案件数并列明；最高人民检察院应分别统计各省、自治区、直辖市技术侦查案件数并逐一列明。此外，报告还应如实反映侦破某一犯罪（法定的技术侦查适用案件范围中的罪名）采用了技术侦查措施的案件数。在报告中说明法定案件范围内每类案件项下的具体运用，以测评技术侦查刑事政策的实效，有益于立法完善。

二是授权变更情况，包括延期申请、变更种类申请数及变更次数、对象的申请数。由于现行法规定，立案后方可采取技术侦查措施，故存在侦查人员为获取授权而先立案，查实侦查对象未实施犯罪后再变更侦查对象的风险。为降低风险，应增加有关变更情况的说明及对典型案件作出变更必要性阐述。

三是侦查实践中的错误及对策。按照技术上的原因和侦查人员的业务能力为标准，可以将这些错误进行分类。也就是说，提升侦查人员利用技术侦查措施侦破案件的效率，分为对硬件的改善和对软件的改善。硬件的改善，包括对技术侦查设备器械的维护和对技术的改进；软件的改善则包括定期开展侦查人员业务水平培训，加大纪律教育力度，及时改进内部操作规程，督察违法行为等。以上这些内容，均应作为技术侦查软件、硬件的维护情况，反馈给决策制定者，为合理配置侦查资源提供依据。

3）技术侦查的实施效果

获取普通侦查手段所不能获得的证据材料，更好地实现刑事诉讼追诉和惩罚犯罪的目的，是采取技术侦查措施的最大动因。用投入产出比来衡量，国家投入了大量人力和物力侦破重大犯罪案件，公众应知悉关乎其切身利益的犯罪防治活动取得了可观的产出与否，即技术侦查的实施效果也应纳入审查范畴。技术侦查的实施效果，包括但不限于因技术侦查行动被逮捕的人数及因行动所获材料而被定罪量刑的人数。

3. 报告形式及提交时间

我国技术侦查报告宜采用定期专题报告的形式，从技术侦查报告性质上看，其应是检察工作报告的重要构成，但基于该事项的重要性以及纳入检察工作报告恐难尽其详的考虑，才自成一体。

报告期限的选定宜采用年报的形式。一是因为制作年报可以使其与检察工作报告的采编相衔接，有利于检察院统一调配人力、物力完成采编、拟稿和汇报。二是可以完成对技术侦查实践的连续性的材料累积，便于从整体上把握技术侦查实务的发展趋势。

结合各级人大在开幕时间上形成的惯例，最高检的报告应早于下一年的一月三十一日完成，而省级人民检察院报告则应于更早的一个月完成。以2017年报告为例，省级人民检察院的呈交日期为2017年12月31日，但考虑到在编写报告过程中，可能会有新的案件产生，可基于实际情况适当宽限7日，最高人民检察院报告的呈交日期是2018年1月31日，同样基于新案件、新情况的产生，可以适当延缓7日到14日。

4. 报告公开方式与脱密处理

报告如有涉及国家秘密、侦查机密等保密内容应如何处理？保守国家秘密和侦查机密是信息公开应坚守的底线，但因技术侦查的特殊性，披露有关信息时极有可能存在泄密风险。

因此，报告在提交人大会议审议之前，可先经检察委员会讨论，评议该份报告是否涉密，对涉密内容采取必要的信息遮蔽，并将讨论过程记入检委会会议记录当中。同时，形成一份提交给本机人大审阅的报告文本内容的补充说明。除检察委员会有权知悉完整的报告内容外，还应赋予本级人大主席团查看完整报告的权限，以防止报告主体滥用权力随意删除报告内容。经脱密处理的报告，方可提交给人民代表大会，并在审议通过后，通过主流媒体发布。

5.报告配套机制

为保障数据来源的准确和储存的稳妥，应建办案信息共享数据库，实现数据在公安机关与检察机关之间的流通与提取；同时，检察系统内部应当建立沟通各级检察院的、专门的技术侦查案件数据库，使得案件信息在不同机关之间无碍交换传递，减少额外信息消耗，提高报告准确性。