城市居民参与社区治理的问题、原因及对策研究
——以沈阳市第一城社区为例

彭 跃

（安徽大学社会与政治学院,安徽 合肥 230601）

党的十八大以来，基层群众自治深入发展，社会力量的协同作用日益显现，社区服务水平和居民群众福祉不断提升。但总体而言，我国城乡社区治理目前仍然存在社区自治和服务功能不强，基层群众自治活动的内容和载体相对单一，社区治理参与机制还不健全，政府部门包办过多，社会力量、市场主体的参与缺乏长效机制等问题。虽然城市社区和农村社区在发展的起点和阶段方面有所差异，但推动多方参与、共同治理的社区治理体系目标具有一致性[1]。在社区治理上，党的十九大报告中提出要“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[2]。社区居民参与所在社区公共事务的程度可作为社区建设的一项重要衡量指标，在城市社区治理的有效性方面具有不可忽视的强大作用，不仅能够推进城市社区治理的科学化、民主化进程，使城市社区治理的能力和水平上一个新的台阶，而且城市社区居民从自身利益出发贡献智慧，既可有效满足自身的利益诉求，也会大大降低社区治理的成本。

1.城市居民参与社区治理的问题分析——基于沈阳市第一城社区的调查分析

第一城社区位于辽宁省沈阳市铁西区建设西路18号，占地42万平方米，现有77栋住宅楼184个单元，共计 11869户，总人口达30983人。2017年，笔者以沈阳市第一城社区居民为调查对象，采取走访式的半结构访谈和问卷调查的方式，遵循有代表性、针对性、说服性的样本选取原则发放问卷。调查对象涵盖的职业类型多样，包括医生、学生、个体户、退休及无业人员；年龄结构合理；教育程度各异；婚姻状况具体明确；收入档次不同。本次问卷共发放了160份，实际收回149份，回收率93%，然后通过SPSS软件录取数据进行统计分析，发现沈阳第一城社区居民主要存在以下几个方面问题：

（1）参与率低且内容有限。在调查中了解到，虽然社区居民的参与意愿比较强烈，但从具体的实践数据情况来看却不是很理想。问卷数据表明，有50%的受访居民从未参加过任何形式的社区活动，在参加过社区活动的41%的居民当中，有28.7%的居民表示仅参加过一次。根据社区所开展活动内容的不同，笔者将社区公共活动分为如下几类：文体娱乐类、公益志愿活动类、邻里互助活动类、环保卫生类、社区民主选举及社区建言。在所有这些类别活动中，社区居民对文体娱乐类活动的参与意愿最为强烈，占到总人数的39%。其次为邻里互助活动类、公益志愿活动类、环保卫生活动类和社区民主选举类，而社区建言活动则成为社区居民参与意愿最低的社区活动类别，仅占到调查总人数的7%左右。总的来说，第一城社区居民的参与意愿随着社区公共事务的类别不同呈现出显著差异，文体娱乐类活动最受居民欢迎，而在政治参与方面意愿最低。

（2）参与能动性不高。少数经常参与社区事务的居民表示，多数情况下自身的社区参与行为与社区的党支部要求和居委会的动员或行政命令相关，有时是在一定的物质奖励等刺激因素下产生的，属于非主动自愿参与。从居民的作用空间来看，其参与也仅限于根据社区党支部、居委会的要求开展活动，如参加居委会组织的环保活动、文化宣传活动、社区工作的通报和部署等，并不涉及社区居民的现实需求、社区公共权力的运行和社区公共服务的决策，居民的作用基本上是陪衬。调查显示，8.6%的社区居民明确表示 “不愿意参与”社区事务；“希望参与”的居民只有15．8%；在有参与社区事务意愿的居民中，也会因为活动开展的时间安排有冲突、组织宣传形式单一或发动力量不足等，有75．6% 的社区居民实际上并没有参与到社区活动中 。

（3）参与缺乏广泛性。在经常参与社区活动的人群结构中，从年龄角度分析，以社区年长离退休老者、家庭主妇为骨干，而充满活力和朝气的中青年居民参与程度普遍较低。从收入这一角度分析，参与社区活动的居民以下岗、失业和低保户等人员为主，他们因为可以定期到社区居委会领取最低生活保障金并且受到社区的优先照顾和帮助，与社区联系较多缘于自身利益与社区联系较为紧密，有较强的意愿积极参与到社区事务的治理中来。而社区中的中年青年这类骨干力量则较少参与到社区治理中。从社区居民参与途径分析，居民参与社区活动的方式较为单一，通常是在居委会觉得必要或接到有关部门的通知和要求后在居委会安排下，召集社区居民进行传达、动员和布置。

（4）社区服务水平有待提高。良好的社区必须能够提供良好的社区服务，这其中不仅包括服务项目的数量和质量，也和社区服务人员的素质和服务水平有着重要的直接关系。社区管理缺少一定的规章制度，工作人员在对待居民的问题诉求方面态度较差。调查时，就曾遇到居民因物业费纠纷和社区工作员争吵的情况。分析发现，社区居民对于社区提供服务的类型要求众多，其中占最大比例的就是对于社区良好治安的需求，占到了24.4%，其次是对于清洁社区环境的需求占20.3%，对于便民方面的服务要求也较为强烈，达19.3%，对于完善的服务设施的需求为19.2%，这形象地说明了居民积极参与社区治理离不开各项社区服务的提供和良好社区环境的建设。

2.城市居民参与社区治理存在问题的原因分析

（1）行政主导社区参与机制，居民被动参与居多。由于我国行政体制改革时间不长，实际经验不足，政府依然主导着大部分的社区事务，尚未理顺政府与社区居民委员会之间的关系，对社区管理以行政命令为主，过多地干预社区治理，甚至越位直接插手社区事务，社区的各项事务决策及监督的权利主要还在政府的掌握中。在进行实地走访时就发现，第一城社区虽然存在居委会，但是被政府的街道办事处控制，难以发挥自身的治理能力，从而导致居民缺少民主参与的渠道，不利于居民参与社区治理。即便有些居民参与到其中，也只是被执行参与，是社区居委会在己经做了决定之后走的表面化的形式，居民并不能真正行使自己的权利。在整体的社区满意程度调查中，提及居民对于本社区管理体制的满意程度，不知是出于对调查者意图的质疑，还是出于其他顾虑，居民大多都选择了满意或者较为满意，即使没有选择满意，也很少在下面具体写出不满意的方面，提到不满意的地方集中在社区的自主性不强、宣传力度不够等方面。

（2）社区治理体制尚不完善，工作人员服务意识缺失。社区居委会本应是服务居民的基层群众性自治组织。但是在实际运作中，居委会逐渐退化成为政府机构的代理人，而非居民代表，社区居民和居委会之间产生信任危机，居民不相信自己的政治参与可以影响到政府和居委会的决策，这也直接导致了居民社区参与意愿的不足。加上部分社区工作人员缺乏工作责任感，总是抱着得过且过的心态，当有居民来到社区提出自己的意见或反映问题的时候并非虚心地接受提供反馈，而是以不耐烦的态度来接待居民。他们也许并不希望居民参与其中，而是觉得，社区怎么规定，居民只要接受就好了，减少操作的麻烦。这样，即便有一些居民真想参与到社区活动中来，也会因工作人员的态度而退避三舍。日积月累，社区管理者与居民间的矛盾终会以一种对抗的方式呈现出来。

（3）社区参与制度化保障缺位，居民缺乏参与渠道。在社区中有很多居民并没有参与过社区的重大决策，没有参与过社区的选举，有些时候并不是居民不想参与，只是不知道这些活动由谁组织、在哪举办、在什么时间什么地点来召开。在调查中我们发现，居民参与机制的不健全是导致居民参与率低的因素之一。目前，第一城社区居民参与社区治理的形式主要是以个体参与为主，有一部分社区志愿者队伍集体参与，但是尚不普遍，社区内的各类组织机构也很少参与社区治理，基本没有非营利性组织和民间组织参与社区治理。此外，参与渠道也以单一的逐级书面或者口头反映为主。有学者对社区居民参与程度低的原因进行了分析，认为造成这个问题的主要原因是制度供给不足，国家对社区建设的居民参与重视程度不够，相应地在制度上就无法提供有效的保护。

（4）缺少利益机制，居民参与动力弱。社区建设本身就是一个相互博弈、相互协调配合的工作。居民是否积极参加到社区活动中来，主要是看其自身参与能否从中获取益处。比如社区中老年人参与社区文体活动较多，主要是他们觉得参与活动可以获得精神上的愉悦，年轻人参加社区活动少，过于专注自己的工作和学习，一定程度上也与他们认为参与社区活动不能获取实际收入或相应福利有关。实际上，居民参加社区的活动是有一定条件的，只有保持充裕的时间和精力才能够使他们全身心地投入到活动中来。在这个飞速发展的社会，每一个人都为了更好的生活而拼尽全力，把自己的全部时间与精力都投入到完成工作、定期补充知识、与客户的应酬、与亲友的聚会等社交活动中去。

（5）居民素质和参与观念存在较大差异。社区中的中老年常住人口对社区有着较强的归属感，而青少年由于从小接触社区事务少，与周围人的交往少，再加上平时工作、学习占用时间较多，几乎不跟邻里互动，社区意识普遍淡薄。在调研过程中发现，由于居民个人素质不足等原因，时不时会出现越级上访，阻挠社区、街道办工作人员办公等缺乏理性参与问题。部分社区居民由于文化程度较低、个人素质不高等原因，对政府的一些政策措施理解不足甚至曲解，令居委会难以开展工作。另外，我国居民受传统的政府包办自上而下的管理方式的影响，无形中滋生出了惰性思想，在社区协同治理中对自身的参与效用持消极态度。

3.城市居民参与社区治理的对策分析

3.1 宏观层面

3.1.1 政府部门

(1)强化政府社会管理和公共服务的职能。在社区治理层面坚持“政社分开”的原则，将社区具体事务的管理工作交还给社区党组织、社区居委会、社区组织和居民个人，划清基层政府与社区的职责界线，实现职权和责任的归位。换言之，政府的要归政府，社区的应归社区。行政机关工作人员在社区活动中要适当把一些权力下放，使社区组织机构及居民有更多的自由与权力。

(2)完善制度建设，做到有法可依。居民参与社区管理的方式、方法和过程都需要完善的制度保障，用制度去规范社区居民的参与权利和参与程序。建立明确的责任机制，拓宽参与渠道，政府信息应及时对民众公开，使社区居民和政府之间形成良性的互动。

3.1.2 社区方面

(1)重构社区居委会。摆脱居委会工作的行政化倾向，恢复居委会作为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织的职能，不应再将其视为国家行政链条上的末梢，与居民建立互信关系。

(2)加强社区文化建设，实行软性治理。软性治理有别于过去用行政权威的强制性手段，它运用文化、教育等手段对社会成员行为进行约束。社区治理不仅需要制度的强力作用，更需要文化、教育的支撑，可以兴建一些活动室和书屋，组建一些社区的文工团和居民舞蹈队，使居民参与进来，资金来源可以从社区的收入中支出，如果社区的收入无法满足，社区可以向上级部门申请专项资金，专款专用。

(3)加强社区工作人员队伍建设。社区治理无法离开工作人员的参与，社区工作人员的素质也决定了社区治理的成效。因此，社区应出台政策措施，建立起长效的人才吸引制度和社区工作人员的培养体系，建设一支素质优良、工作精湛的专业化社区工作人才队伍。

(4)通过社区的宣传教育，提升社区居民的参与意识。在宣传中要注意到宣传事件的真实性、居民参与的可行性、群众覆盖的广泛性，兼顾各年龄段的社区居民，也可以利用社区居民骨干的模范作用增强宣传效果。

3.1.3 社会组织

(1)倡导参与式社区治理理念，完善社会参与机制。要以社区党组织为领导核心，重视和加强基层党组织的建设，提升基层党组织和广大社区干部切实为社区居民服务的能力和素质。需要完善社区自我教育、自我服务、自我管理和自我监督的各项制度，增强社区居民的归属感、认同感和社区自我管理能力[3]。

(2)鼓励社区组织的发展，为居民提供更多的参与途径。但“原有的自发性的社区非营利性团体组织惟有被纳入民族——国家的秩序建构过程中，才具有承担公共生活的公共性”[4]。这就要求既要大力扶持与引导社区非营利组织的发展，为其营造良好的社区发展环境和发展空间，让非营利性组织逐步实现从“自益”到“互益”再到“公益”的过程提升；也要充分利用包括社区非营利组织在内的各种社会力量，合理配置社区资源，实现社区治理的良性互动，使社区的非营利组织逐渐成为促进政府和社区、社区与社区居民之间关系的良性纽带，成为社区居民从事社区建设的重要载体。

3.2 中观层面

3.2.1 社会群体

(1)鼓励组建社区志愿者队伍。发挥社区志愿者易于接近居民群众、零距离反映民情的优势，适时在社区开展环境以及卫生方面的整治、居民之间矛盾纠纷的排查、帮助老人儿童、法律援助等等一些社会的公益性的活动。在辅助社区治理的工作上，居民对这一群体认可信任，服务的满意度相对较高。

(2)推动社会工作专业人才队伍建设。利用社会工作者群体在社区活动中发挥的组织者、增强居民参与能力的使能者、倡导符合社区治理相关政策制定落实的倡导者等专业角色来促进社区和社区居民之间资源的链接，从而发挥强有力的影响作用。3.2.2家庭

家庭是组成社会最基本的单位，就中国而言，家庭“是人生的第一所学校”，每个人置身其中，是归属感和自尊心的最初体验场所。换句话说，家庭的管理教育平台也会成为家庭成员参与社区治理实践的练兵场，传统家国观念中“修身、齐家、治国、平天下”的入世情怀在社会主义现代化建设疾速发展的今天仍有不可磨灭的指导意义。家齐而后治国要求每一个家庭应把积极参与社区治理主动放在日常规划中，为家庭成员提供正确的观念指引并增强实践技能锻炼。

3.3 微观层面

3.3.1 社区居民

（1）培育居民的社区意识是参与的关键。社区意识是社区成员对本社区的关心、认同、依恋、归属等等的心理感觉和价值观念，包括社区成员的社区认同感、社区归属感和社区自治意识[5]。加大教育和宣传力度，让居民真切地意识到“社区是我家、社区管理靠大家”，减少“事不关己，高高挂起”的独善思想，充分发挥社区这一单元网络中每一个个体的能动性，促进居民自身的社会责任感及主人翁意识的提升。

（2）提高社区居民的文化和政治素质。加强居民社区管理方面相关知识的学习，并且要提高社区居民的参与能力，让公民明白怎样才能融入到社区管理中，有序且高效地参与到社区事务的治理中去，让居民在实践中逐步提高自身参与能力的同时，实现相关政治知识的积累。

（3)建立长效激励机制。任何一种持续行为的产生都必然会伴有强烈的动机驱使，若要想居民长久地参与社区事务的治理，必须建立和完善社区居民参与社区治理的长效激励机制，以促进更多的人积极参与进来。

4.总结

城市社区居民参与热情的高低与所处的社会环境系统息息相关，城市社区治理中居民是否能够成功参与，除了社区居民的个人参与素质是否得到提升以及他们是否在过程中实现自身需求的满足，有无得到更多的获得感之外，政府和整个社会的支持与配合也是至关重要的。尤其是在宏观层面拥有资源配置能力的政府，应主动承担责任，打破居民参与社区治理遭遇的现实困境，创造社区居民参与社区治理的宽松环境，多方力量协同提供社区居民参与社区治理的有效途径，点燃社区居民参与社区治理的激情，从而实现有效的社区公共事务的治理，才能实现真正意义上的社区协商共治。