新型城镇化视域下县级政府职能转变的困境与对策

摘 要：新型城镇化是衡量现代化的一个重要尺度，是我国扩大内需和推进城乡社会经济一体化发展的根本途径，是推动经济结构转型升级的重要手段。新型城镇化的健康发展离不开政府职能的有效发挥。在新型城镇化进程中，县级政府面临着职能转变的困难和挑战，因此，应该在行政管理体制、优化职能和制度上进行改革和创新，从而促进新型城镇化发展。

关 键 词：新型城镇化；传统城镇化；县级政府；职能转变

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0035-07

收稿日期：2018-07-04

作者简介：李巍（1982—），女，山东蓬莱人，中共烟台市委党校行政管理教研室讲师，硕士，研究方向为行政管理。

基金项目：本文系山东省行政学院系统科研合作课题“新型城镇化视域下县级政府职能转变研究”的阶段性成果，项目编号：SHZKT201625。

党的十八大明确提出了“新型城镇化”的概念，我国城镇化进入了新的发展阶段。新型城镇化追求的是城乡协调发展，而新型城镇化的发展必然会带动经济社会的快速发展。新型城镇化的关键是促进农村人口转移到城镇，实现县级区域内的城镇化。县级政府是直接参与新型城镇化的地方行政机关，应通过统筹规划推进新型城镇化的进程。

一、新型城镇化和县级政府职能概述

（一）新型城镇化的内涵及其与传统城镇化的区别

新型城镇化坚持以人为核心，以实现城乡一体化为最终目标，以新型工业化和信息化为动力，以统筹兼顾为主线，合理布局城市空间，促进大中小城市均衡发展和城乡协调发展。新型城镇化把城镇化、信息化、工业化和农业现代化结合起来，通过信息化和工业化等方式推动农村城镇化和农业现代化，进而全面提升城镇化的质量和水平，在发展理念、发展目标及发展内容等方面与传统城镇化有较大不同。

⒈与传统城镇化的发展理念不同。传统城镇化是以简单的城市经济聚集为基础，由城市聚集促进产业规模不断扩张和产业结构转型升级，从而促进规模递增和城市经济不断发展。传统城镇化主要侧重城市物质领域的发展，过度追求城市经济数量增长和规模扩张。新型城镇化以科学发展观为指引，坚持以人为核心，促进经济、社会、环境和人口的全面协调发展。

⒉与传统城镇化的发展目标和内容不同。传统城镇化以城市为出发点和立足点，目标是促進城镇经济发展，内容是城市土地扩张和人口增加。新型城镇化以人为核心，发展目标由“土地城镇化”向“人的城镇化”转变。新型城镇化由过去的追求“规模城镇化”向“质量城镇化”转变，重视发展质量和水平，由单纯追求城镇化速度向提高城镇化质量和水平转变。新型城镇化致力于促进经济社会之间协调发展、城乡之间协调发展、资源环境与人口之间协调发展。

⒊与传统城镇化的发展动力不同。传统城镇化的动力是传统工业，主要依靠外向型的工业来带动城镇化发展，高增长、高排放、高消耗的粗放型发展方式导致资源浪费和环境污染加重，城镇化发展质量不高。新型城镇化强调城市化、工业化、信息化和农业现代化相结合，通过工业产业转型升级促进经济增长，同时转变农业生产经营方式，促进农业现代化，最终实现低消耗、低排放、高效率发展。

⒋与传统城镇化的发展方式不同。传统城镇化是以政府为主导的自上而下的城镇化，政府通过行政方式促进城镇化发展进程。一方面，可以提高城镇化发展速度；另一方面，政府的过度干预也容易出现土地城镇化快于人口城镇化的问题。新型城镇化是以市场为主导的，通过自下而上的方式，政府、企业、社会共同推动的城镇化。传统城镇化是粗放式发展，片面追求城市规模和人口扩张，城市用地简单粗放，效率不高；新型城镇化更加注重内涵和发展质量，坚持可持续发展，追求人与自然的和谐统一。

（二）县级政府概念及其基本职能

⒈县级政府。我国是从1983年开始实行市管县体制的，县级政府成为下设在地级市政府的一个行政层级，从而形成了省（自治区、直辖市）——市（设区的市）——县（自治州、自治县）——乡（民族乡、镇）的政府行政体制。县级政府是连接市级政府和乡镇级政府的中间环节，管理本县行政区划内的各项行政事务，是整个国民经济和社会发展的基础行政机构，是地方政权的基础。

⒉县级政府基本职能。在汉语词典中，职能的意思是指人、事物、机构本身应有的作用和功能。政府职能本身存在狭义和广义之分，北京大学张国庆教授认为，狭义的政府职能等同于行政职能；[1]广义的政府职能并不限于公共行政职能。本文主要是从狭义政府（即行政机关）角度进行分析。关于政府职能有几种代表性的观点：一是“职责说”，认为政府职能是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。[2] 政府职能主要是解决管什么和怎么管的问题，前者是指管理的业务内容，后者是指管理手段和方式方法，二者共同构成政府职能的内在逻辑结构。二是“权力说”，强调权力是政府职能实现的基础，政府职能体现于公共权力的运行过程之中，因此，政府职能是指政府在国家和社会中使用行政权力的范围、程度和方式。[3]三是“系统说”，将政府理解为是嵌入于社会系统中的子系统，政府职能体现为一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。[4]以上所述各种观点都有一定的合理性，本文主要从系统角度来研究县级政府职能。县级政府职能是为了适应经济社会环境发展的需要，县级政府在整个县域治理系统中所扮演的角色以及所体现的功能。县政府职能不是一成不变的，它是县级政府适应县域社会经济环境变化的产物，是对社会需求的某种回应，会随着社会环境和要求的变化而有所变化。

二、新型城镇化视域下县级政府面临的困难和挑战

（一）如何科学规划本县域城镇化发展进程

新型城镇化不能一蹴而就，而是一个复杂的、长期的过程。因此，新型城镇化规划是否科学直接影响城镇化发展的速度、水平和质量。我国县域新型城镇化规划相对滞后，很多规划还处在宏观层面，缺乏具体的实施细则，特别是缺乏一些乡镇和行政村的具体发展规划。现有的一些规划没有根据乡镇和行政村的实际经济和资源情况制定，不能体现乡镇特色，无法适应乡镇具体发展需要，导致乡镇在规划执行过程中随意性比较大，出现了一些不符合新型城镇化规划的情况。县级政府作为本县域新型城镇化建设的具体规划者和执行者，要起到承上启下的作用。一方面，要认真贯彻落实中央政府的方针和政策，执行省级、市级政府的新型城镇化战略规划；另一方面，要结合本县域的实际情况，制定符合本县域新型城镇化发展的实施细则。县级政府要根据本地区的资源条件、地理位置、人口状况、经济社会发展程度等因素，因时因地制宜，探索不同的新型城镇化发展模式，在新型城镇化规划中充分体现县域特色。

（二）如何加强社会管理，建设服务型政府

新型城镇化要求县级政府加强自身改革，实现政府治理现代化。县级政府要从过去的“管理型政府”向“服务型政府”转变，为本县域的公众提供均等化的优质公共服务。但是，很多县级政府的财政资金不足，基础设施建设不完善，公共服务供给不充分，不能满足人民群众追求美好生活的愿望。县以下乡镇发展规模比较小、层次低，乡镇内道路、医疗卫生、文化休闲、垃圾中转等公共基础设施比较匮乏。县城内的各项教育、医疗、养老等福利都与户籍制度挂钩，对外来人口和项目资金的吸引力较弱，导致新型城镇化发展水平不高，影响了经济和社会的发展。县级政府要加强社会管理，在文化、教育、医疗、养老和保障性住房方面增加财政资金支持力度，对外来人口管理和户籍制度等进行改革创新，创造吸引人和留住人的社会环境，促进人口的城镇化。户籍制度改革重点是要消除与户口挂钩的各项福利，实现社会福利平等分配，增强城镇的包容性，从而有效吸引外来人口。户籍制度改革后实行什么样的社会管理方式也是亟待解决的问题，基层的社区治理和农村自治在实践中还存在着一些问题，需要政府采取一定的措施引导基层民主的完善。

（三）如何发展壮大县域经济

产业化和新型城镇化是相伴而生、互相促进的关系，产业化离不开新型城镇化，新型城镇化也离不开产业化。随着产业化的不断发展，就业人口不断增多，需求规模扩大，各项经济活动更加频繁，从而促进了新型城镇化的发展；新型城镇化的不断发展繁荣会带来更好的基础设施和技术人才，从而促进产业化的发展。目前，很多县域的工业产业对资源依赖性较大，资源主导型工业企业多，其他类型工业企业发展缓慢、总量过少，上规模的工业企业不多，对经济发展的贡献力度不大。经济转型升级的一个重要指标是第二、第三产业快速发展，能够提供大量的就业岗位，对经济发展的贡献率占比提升，而现实中很多县域农业人口所占比重居高不下，第二、第三产业发展水平不高。在乡镇，农业生产没有完全实现机械化和现代化，农业产业化仍处于起步阶段，农业企业整体实力偏弱，没有形成完整的产业链条。由于经济发展动力不足，影响了人口聚集和产业发展，新型城镇化发展后劲不足。

（四）如何促进县域城乡一体化

长期以来，过度注重城市发展导致的城乡二元结构是阻碍我国经济社会协调发展的一个重要因素。近年来，虽然国家惠农助农政策力度加大，但是农村人口收入和生活水平与城市相比还是有很大差距，城乡发展不均衡的状况没有得到彻底改变。具体表现为：一是农村基础设施建设滞后，公共服务供给不足。道路建设、医疗卫生所建设以及文化体育场所建设等方面都不充足，农村人口享受到的改革发展成果有限。二是医疗和养老保障水平较低。现在我国广大农村地区已经普及了新型农村合作医疗，2017年，各级财政对新农合的人均补助标准在2016年的基础上提高了30元，达到450元；农民个人缴费标准在2016年的基础上提高30元，原则上全国平均达到180元左右；政策范围内门诊和住院费用报销比例分别稳定在50%和75%左右。[5]但是，农民看病难的问题并没有得到彻底解决，有的农村没有医疗卫生室；有的虽然有医疗卫生室但医护人员配备不足；还有部分农民出现因病致贫、因病返贫的问题。农村老年人口的养老没有足够保障，主要依靠家庭养老，生活质量和水平不高。三是农村人口中的青壮年大量进城打工，出现了一些“空心村”。村里大部分人是留守老人和儿童，造成的结果一方面是劳动力不足，农业经济发展缺少活力，另一方面是留守老人的生活和儿童的教育存在问题。四是进城的农民工在就业、医疗、子女教育等方面和城市人口存在差别待遇，不能享受到城市人口的一些基本保障，没有真正实现农村人口的城镇化。

三、新型城镇化视域下县级政府职能转变的对策

（一）加快县级政府行政管理体制改革

⒈优化县级政府机构设置。政府机构改革和政府职能转变需要相互配合，只有实现县级政府机构改革，政府职能转变才能真正落实。建立机构改革——职能转变的联动机制，机构改革是基础，职能转变是目标。具体而言，按照发展新型城镇化的要求，对县级政府机构进行改革，整合一些职能相似、权责交叉、重复设置的部门，减少一些不必要设立的部门，增加一些公共服务、社会管理以及新型城镇化发展规划等部門的岗位和编制，以切实增强县级政府的社会职能。

⒉加快县级行政区划改革。按照发展新型城镇化的要求，在一些条件成熟的地方，探索“省直管县”模式。县级政府直接受省级政府的领导，一方面，可以减少行政层级，提高行政办事效率；另一方面，县级政府直接得到省级政府的一些政策指导和资源，可以避免市县两级政府互相争利，从而更好地促进县域经济和社会发展，大力推动新型城镇化进程。针对一些乡镇人口缩减的情况，可以把一些面积、规模、人口比较少的邻近乡镇进行合并，撤销一些乡镇政府，精简机构和人员，减少财政支出。结合不同乡镇特点，集中力量发展乡镇特色产业，增强乡镇经济实力，促进乡镇发展。学习城市管理模式，探索建立新型农村社区管理体制，增加乡镇公共服务支出，促进城乡基本公共服务和基础设施均等化。

⒊理顺县级政府权责关系。县级政府只有理顺各政府部门的权责关系，实现权力的有效配置，才能充分发挥县级政府的职能。为了更好地发挥县级政府的职能，上级政府要对县级政府充分放权，给予其根据自身特色独立自主发展的权力。要赋予县级政府一定的财政权力，建立适应新型城镇化发展的县级财政体系，为加强政府公共服务职能提供财力保障。县级政府既要理顺政府内部各部门之间的关系，明确界定各部门的管理权限和职责，避免出现权责交叉的情况，又要明确各乡镇政府应该承担的事权和职责，给予乡镇一定的独立发展权限。政府工作人员要树立有权必有责、权责一致的责任意识，同时要建立责任追究机制，对违反法律规定的行为严格追究责任，以保证各部门依法行政。

（二）转变县级政府职能以适应新型城镇化发展的需要

⒈合理界定县级政府职能范围。县级政府治理的核心问题是县级政府在治理中扮演什么样的角色、承担什么样的职能。政府职能转变要正确处理好政府和市场、社会之间的关系，明确各自的责任，避免出现政企不分、政社不分的现象，政府应该把力量集中在自己应该管并且必须管的事情上，避免出现越位、缺位和错位现象，打造有限政府。具体来说，经济领域主要依靠发挥市场在资源配置中的决定性作用，社会领域加强社会组织建设和发展，充分调动起社会力量来解决社会问题，政府职能主要是在宏观调控、社会管理和市场监管上。在新型城镇化进程中，县级政府主要“负责建造和维护经济、社区及环境的基本设施，监督发展规划进程，制定当地各项政策和规章，并协助推行国家和上级政府的政策。”[6]

⒉鼓励多元治理主体共同参与社会治理。随着经济社会的发展，政府已经不是社会治理的唯一主体，而是政府和市场、企业、社区、社会组织以及公众共同参与社会治理。因此，要大力培育发展社会组织参与新型城镇化建设，社会组织可以弥补县级政府在职能设置、人员配备等方面的不足。一些专业性强的社会组织，比如律师事务所、会计事务所、行业协会等都有利于促进县域经济发展。县级政府应该改变以往对社会组织干预过多的做法，给予社会组织更多的独立发展空间，要切实转变职能，把不该管、管不了也管不好的社会公共管理事务交给社会组织，以弥补政府资源的不足，充分调动社会组织的积极性和主动性。探索多种公共服务的提供方式，可以把公共服务产品的生产交给市场和社会组织，政府进行购买，把生产和提供分离开来，充分发挥多元主体的作用，共同推进新型城镇化建设。

⒊县级政府要制定科学的城镇化发展规划。新型城镇化建设不能盲目推进，对发展的目标、程度和期限都要进行科学的规划和精细的设计。一是要根据当地实际情况，实事求是、因地制宜制定发展规划。根据县域的地理环境、拥有的资源和现有的产业优势，制定具有地方特色的发展规划。要结合乡镇特点，帮助乡镇确立发展重点和方向，鼓励和支持乡镇企业的发展。二是着眼于城乡一体化建设，设立新型城镇化发展目标。在城乡基本公共设施和公共服务上坚持一体化标准，不能以城乡二元结构的思路来设置规划，应使城市和乡村共享改革发展成果。在基础设施建设、公共服务供给和民生保障等方面制定具体可操作的实施细则和目标。三是发展规划要立足当前，放眼长远，既要有中短期目标，又要有长期规划，两者相互结合。长期规划要立足于宏观的发展方向，中短期规划要有具体的实施细则，强化针对性和可操作性。四是要强化监督，不仅要设置发展规划，还要加强规划的监督和实施，确保发展规划得到高效地贯彻执行。

⒋县级政府要大力推动县域经济发展。发展县域经济是县级政府的重要职能之一，经济快速发展可以有效带动新型城镇化建设，要以县城为中心，以乡镇为纽带，建立覆盖广大农村地区的完整的经济体系。一是产业聚集能够带动人口聚集和城镇经济发展，县级政府要坚持走产业化带动城镇化、城镇化引领产业化的道路，实现产业对人口城镇化的经济支持。根据县域现有的产业结构，要有所侧重，大力扶持发展特色产业，通过产业发展，吸引更多的农民进城镇就业、创业，吸引更多的人进城镇定居，城镇才能繁荣兴旺，才能实现真正意义上的新型城镇化。二是县级政府要推动工业企业转型升级，减少高污染、高排放、高消耗的产业，大力促进环境污染少、就业吸纳力强的中小企业发展。大力发展各种产业园区，支持龙头企业做大做强，通过人口、资本、市场的集聚，推动县域经济发展。三是大力发展第三产业。第三产业快速发展可以增强经济活力，促进就业，提高城镇综合承载能力。此外，县级政府要通过税收、土地政策等促进乡镇企业发展，建设农业产业园区，推动农业产业化，使农民逐步向产业工人过渡，最终实现城乡一体化发展。

⒌县级政府要增强公共服务能力。公共服务是政府职能的一项重要内容。基本公共服务包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等，建立社会安全网以保障全体社会成员基本生存权和发展权。教育、就业、环境等方面的公共服务具有区域溢出效应，这类公共服务做得好，有助于人口向县域流动，从而促进农村人口向城镇聚集。为此，县级政府要加大公共服务的财政支出力度，推进公共服务领域政府事权精细化改革，促进支出责任与财力相匹配，为基本公共服务均等化提供资金保障。不仅要加大政府财政投入力度，而且要规范公共服务资金管理，健全公共服务投入项目规划，完善公共服务投入运行和监管体系，统筹安排、合理使用各类公共服务投入资金。此外，还要加大对企业提供公共服务的力度，对有利于教育、医疗、养老等公共服务事业发展的生产经营行为给予税收优惠和补贴。

（三）加強制度创新，促进新型城镇化发展

⒈有序推进户籍制度改革创新。我国户籍制度中的不科学因素会阻碍人口的充分流动，容易固化城乡二元结构，不利于新型城镇化的发展。户籍制度改革是为了更好地方便人民群众工作生活，要树立“以人为本”的理念。县级政府户籍制度改革要灵活变通，根据本县域人口特点，一是从形式上破除户籍制度中束缚人口流动和转移的障碍，逐步放开城市户籍入口，方便外来人口落户和迁移，降低农民转变为市民的门槛，实现人口自由流动；二是在内容上要调整户籍与就业、教育、医疗、养老等各项社会保障之间的关系，为外来人口提供平等的社会保障和福利，从而提高城市的吸引力和凝聚力；三是县级政府在户籍制度改革上要注意吸收其他地区的成功经验，制定符合本地实际的户籍制度，同时要与中央、省和地市的户籍制度改革相配套。

⒉大力推动土地制度改革创新。在新型城镇化发展过程中，会涉及到农村土地征用和城市房屋拆迁安置等问题，因此要加快土地制度改革创新。一是既要保障农民对耕地的使用权，确保农民有地可种，又要创新土地使用权流转机制，完善制度建设，探索农民依法依规把土地使用权进行转让、租赁、抵押等的相关制度。二是制定科学合理的征地制度。征地是城镇化建设的一个重要内容，但是，一些县级政府在征地过程中不仅存在随意性和盲目性问题，也存在一些侵害农民合法权益的现象，引发群众不满，影响政府形象，制约了新型城镇化的进程。因此，县级政府要制定严格的制度，明确征收权力的使用范围和界限，对失地农民要进行妥善安置，加大各项补贴等配套措施力度。三是县级政府作为基层政府在用地政策上有一定的灵活性，要根据中央土地制度改革的相关要求，结合地方特点，学习发达地区的先进经验做法，制定科学稳妥的土地使用制度。

⒊切實推动社会保障制度改革创新。社会保障水平是新型城镇化发展程度的重要衡量标准之一，县级政府必须努力提高城乡居民的各项社会保障指标，使人民群众切实享受到经济发展的成果。一是县级政府要贯彻落实中央的各项惠民政策，着力解决与城乡居民切身利益相关的问题，切实保障本县域内居民在教育、就业、医疗卫生、住房、养老保障、文化体育等方面的基本需求，积极提高县域社会保障水平，提供高质量、广覆盖、均等化的公共服务，建设服务型政府。二是不断改进县域公共服务提供方式，加大政府购买力度，通过企业和社会力量的共同努力提高社会保障水平。三是通过设立县级行政服务中心的形式，将财政、工商、民政、交通等各职能部门汇集在一起，提高为民服务效率，以建立高效、廉洁、服务型政府。

【参考文献】

[1]张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，2000.84.

[2]金太军，赵晖等.政府职能梳理与重构[M].广东人民出版社，2002.4.

[3]齐明山.行政学导论[M].大众文艺出版社，2001.43.

[4]许文慧.行政管理学[M].人民出版社，1997.55.

[5]国卫基层发[2017]20号.关于做好2017年新型农村合作医疗工作的通知[EB/OL].https：//www.xnh.org.cn/gjzxfg/20170420/4570.html.

[6]联合国环境和发展大会.21世纪议程（里约热内卢）[M]中国环境科学出版社，1993.264.

（责任编辑：刘 鹏）

Research on the Transformation of County Government

Functions under the View of New Urbanization

Li Wei

Abstract：Urbanization is an important measure of modernization and is the fundamental way for China to expand domestic demand in the future and to promote the integration of urban and rural social and economic development.It is an important means to promote the transformation and upgrading of the economic structure.The healthy development of the new urbanization can not be separated from the effective function of the government function.In the course of the new urbanization，the county government has the difficulties and challenges of the transformation of its functions.In order to promote the development of new urbanization，we should make reform and innovation on the administrative system reform， the optimization function and the system.

Key words：new urbanization；tradition urbanization；county-level government；governmental functions