“互联网+”时代下广西食品安全智慧监管研究

江 童

(广西师范大学 法学院 政治与公共管理学院，广西 桂林 541000)

0 引言

人们对幸福生活的期待，最基本的就是饮食上的安全.舌尖上的安全才能使人民安其居乐其业，甘其食美其服.目前随着我国互联网技术发展的日益成熟，食品行业安全监管形势也变得更加复杂.除了传统的线下食品经营模式，一些以互联网为依托进行交易的新兴餐饮服务电商平台也层出不穷，食品监管问题越来越突出.例如2018年曝光的一些食品安全事件：日本“核污染区”食品惊现中国、海底捞后厨场所老鼠乱窜、网红电商三只松鼠开心果霉菌超标等食品安全问题的出现，使人触目惊心.十八大的召开，以习总书记为核心领导的党中央非常关心百姓的食品安全，多次就食品安全问题作出重要讲话.2017年10月18日，习总书记在十九大报告上提出，我们要建设科技强国、网络强国、数字中国和智慧社会，积极贯彻落实食品安全战略，推动互联网、大数据、云计算、人工智能技术和食品安全监管的深度融合.“十三五”规划期间国家印发的关于食品安全监管信息化建设《指导意见》明确要求，将“互联网+”技术应用于食品安全监督管理中，建设食品安全大数据资源共享、社会共治平台，积极推进食品安全由“传统监管”向“智慧监管”转型升级，以切实提高监管水平[1].广西相对东部沿海属于欠发达地区，经济落后，网络技术人才力量不足，食品行业小摊小贩居多，小、散、乱问题严重，食品安全智慧监管共治面临着严峻的考验和挑战.目前随着互联网技术的推广，广西地区的食品安全智慧监管建设已初见成效，取得了长足进步和新的发展，但是尚处于初步探索时期，所以还面临着很多问题.本文以广西一些城市推行的食品安全智慧监管实践为例，分析其存在的问题，并提出对策建议，以推进广西自治区食品安全监管的进一步创新.

1 相关概念解析

1.1 “互联网+”

“互联网+”的概念是易观国际董事长于扬在第五届移动互联网博览会上首次提出，2015年总理李克强在十二届全国人大会议发言时提出我们要制定“互联网+”行动计划，积极推动互联网与传统行业相结合[2].“互联网+”是以网络信息技术为基础，将其创新技术与传统产业深度融合，充分凸显出互联网对优化、集成生产要素配置的重要作用，促进社会经济产业自主创新能力和生产效率的提高，以获取新的经济增长点.近年来互联网与不同领域的深度融合已成为一种经济发展新趋势，有利于我国经济社会发展转型升级.

1.2 智慧监管

2010年，美国IBM提出了“智慧城市”，最早将智慧引入信息化领域，希望能依托网络信息技术实现城市管理的智能化.本文中的智慧可以解释为依托“互联网+”时代产生的新一代信息技术，对不同领域进行智能化管理[3].智慧监管是建设智慧政府的一个重要领域，在智慧监管时代，监管体系可以自动追踪、识别监管对象，为人类提供个性化服务.智慧监管可以理解为：一是智能化的信息技术，二是依法监督，三是提升管理效能.

1.3 食品安全智慧监管

食品安全领域的智慧监管是将“互联网+”时代下的信息通信技术应用于食品行业，利用智能化手段对食品领域信息进行搜集、整合、分析和应用，对食品行业的问题做出回应，确保食品的每一个环节得到智慧式的管理监督，从而实现食品行业的有序运行.

2 广西食品安全智慧监管现状及存在的问题

图1 “明厨亮灶”结构图

广西是一个多民族聚居地，南面与北部湾相邻，正面向着东南亚，我国与东南亚的外交中占据着重要的地位，经济贸易往来频繁，人口流动量大.“十三五”时期是桂林市建成国际旅游胜地的决定性阶段，预计到2020年游客人数将突破5 000万人次.作为拥有国际旅游胜地的广西壮族自治区，保证食品安全是提升国际竞争力的关键.广西自2015年启动食品安全示范城市创建活动以来，全面强化了对食品安全监督管理的力度，提高执法能力，针对人们反映强烈的滥用食品添加剂、违规生产制售假劣食品、无证经营等企业持续展开专项整治和综合治理，排查治理餐桌污染，形成食品安全“从产地到餐桌”的监管制度，促进了食品安全治理能力的提升.随着网络信息技术应用的推广，互联网在食品安全监管中作用日益彰显.“十三五”规划期间颁布的《国家食品安全规划》提出，要提高食品安全智慧监管效能，实施“互联网+食品安全智慧监管”项目.当前，国内一些省份开始运用“互联网+”现代信息技术推进食品安全智慧监管项目，广西也积极响应十九大提出的建设智慧社会目标，创新食品安全监管方式，运用“互联网+”技术建立了“一个平台、两个中心和八大业务应用”的监管网络，提升了监管效能，创造出广西的智慧食安监新模式[4].

2.1 广西食品安全智慧监管现状

2.1.1 建设“互联网+明厨亮灶”，实行食品安全量化分级管理

广西自治区高度重视食品安全工作，将2016年定为“食品安全年”，实施“明厨亮灶”是推动广西食品安全工作和创建国家食品安全城市的重要举措之一.明厨亮灶是国家推行的一种食品安全智慧监管的民生项目，通过透明厨房和视频厨房向消费者公开食品加工过程，对餐饮服务单位形成一种约束[5].明厨亮灶3.0以透明化为核心，由4个服务端组成亮厨平台，包括“餐饮端安全等级量化”“公众端社会监督”“企业端诚信自律”“政府端政府引导”(见图2).为了提升食品质量安全水平，北海市从2015年8月开始在本市推广明厨亮灶项目，鼓励和引导学校建设“互联网+智慧学校食堂”系统.在学校食堂的厨房安装录像设备，进行全天监控，老师学生可以通过显示屏观看菜品制作流程，并将视频连接到北海市食品安全监督管理监控中心，以便于政府端在线管理.北海市食药监督管理部门打造的“食安北海”微信公众号于2017年1月1日起正式上线.市民可以关注微信公众号查询餐厅服务单位、农产品抽检情况等工作动态，也可以通过“点赞”参与“笑脸餐厅”评选活动.北海市在餐饮企业中推行了食品安全监督量化分级管理制度，以日常检查结果作为考核依据，对餐饮服务企业进行量化评级[6].目前北海市共建成明厨亮灶1 343家，在线远程监控企业189家，成立了12 331个举报监管平台.借助大屏幕、微信公众号公布了1 894家餐饮单位量化分级情况，已有1 270家餐馆、食堂对食品及原材料的台账采用信息化登记和管理，餐饮服务企业逐渐实现智慧监管.

2.1.2 建设“互联网+网格化监管”模式

图2 食品安全网格化信息采集上报流程图

“互联网+网格化监管”是一种全面监管、职责分明的动态食品安全智慧监管体系，它将监督管理人员定岗定位细化到不同网格责任区域，负责属地巡查、监管任务，实现“互联网+网格化监管”，构建集大数据、远程监控与移动执法为一体的综合性监管服务平台.该体系包括企业用户端和移动监管端.企业用户通过企业端登录查询食品监管信息，并配合移动监管端上传所需的数据、图片.监管部门通过移动监管端安排人员进行移动执法[7].如图3所示，协管员负责所管区域食品安全巡查，通过网格监管APP采集信息，以照片、文字形式上传至“互联网+网格化监管”平台.网格监管人员对自行解决问题直接备案存档，对重大问题审核报送至管理所，由县局、市局审核通过后提交到三安联动中心处理，最后结案存档.2017年桂林市按照划分网格、职能到位、责任到人的监管模式，启动了市、县、乡和村四级监管部门网格化监管体系，实现全市“四品一械”日常监管工作的网格化、格式化和痕迹化.桂林市食药监督管理部门把全市划分为6个片区大网格、31个乡镇中网格、361个村居小网格，把监管任务细化到每一个片区、每个网格.把266名一线执法人员、361名协管员全部纳入监管网格，形成“以政府为主导，监督部门各负其责”的监管新局面，切实打通食品安全监管基层“最后一公里”，构建食品安全“横向到边、纵向到底”的无缝隙监管体系，为全市人民食品安全提供更强有力的保障[8].

2.1.3 构建食品安全追溯管理体系

食品安全追溯管理体系被认为是食品安全信息披露的有效工具，它能将食品生产过程进行全程监控，可实现“从田地到卖场再到餐桌”的所有环节质量安全追溯管理[9].2015年我国新修订的《食品安全法》提出，要利用互联网技术收集食品生产销售过程信息，加快构建食品质量安全溯源制度.肉菜追溯体系是综合运用现代互联网技术，在肉品及蔬菜生产、储存、运输各个环节建立流通追溯、电子化交易信息记录机制，建设完善的“来源可追溯、去向可查证、质量可把控、责任可追究”信息链条，同时配合监管部门的严格把关，最终实现透明可控、放心安全的产品全过程监管体系.南宁市肉菜追溯体系包括城市监督管理平台、指挥中心和各流通节点溯源子系统，覆盖肉类蔬菜从批发零售到消费等环节，与商务部肉菜流通追溯体系中央管理平台对接.南宁市的肉菜都有自己身份的二维码，只需要对产品二维码扫码便能获取肉菜的进货、运输和销售信息.南宁双汇食品有限公司构建了食品安全追溯信息管理体系，明确数据信息从采集到使用等各个环节的责任、职权范围和要求，保证数据及时准确构成不可修改的闭环控制系统.该体系能够清晰记录肉制品的产地来源、生产加工及市场流通等信息，能够利用产品代码对食品质量安全进行顺向可追踪、逆向可溯源[10].

2.2 广西食品安全智慧监管建设的问题分析

2.2.1 智慧监管意识不足，公众互动性差

表1食品安全传统监管与智慧监管的区别

智慧监管是“互联网+”时代下创新食品安全治理模式的最佳推手，目标是运用新一代网络信息技术手段提升监管水平，让食品安全管理对公众的需求做出智能化回应.表1是食品安全智慧监管与传统监管在监管渠道、事中监管、事后处理、应急处置、服务发展等方面的区别.与传统监管相比，智慧监管的优势在于可以通过手机端APP和微信公众号发布监管信息，依托大数据为政府决策提供依据，打造食品追溯管理信息平台，确保食品材料来源全程可追踪，提升监管透明度.为创新食品安全监管方式，广西地区运用“互联网+”思维，打造食品安全信息平台，统筹推进智慧监管系统，但在实践中却面临着效率不高的问题.其一，我国在计划经济条件下已经形成了传统的监管方式，政府在食品安全监管服务中一直占据主导地位，致使监管部门缺少竞争的压力，工作人员缺乏智慧监管意识，监管理念滞后，监管积极性不高.监管人员在面对网格化监管时反应迟缓，信息化能力差且使用不熟练，对网络信息新技术具有抵触心理.意识上依然还是传统的监管思维，从事监管工作时重权利，轻服务，重命令，轻实践[11].其二，由于宣传不足，食品加工经营企业，市民对食品安全智慧监管不了解，将“互联网+明厨亮灶”与“摄像头”监管等同，只是被动地接受.广西地区经济发展相对比较落后，互联网体系尚未全面覆盖，居住在偏僻落后山区的农民信息化水平低、信息闭塞，对智慧监管更是缺乏了解渠道.其三，公众互动性差，广西的食品安全信息主要是发布在网站、APP及微信公众号中，这些应用设计不合理、查询不便，群众参与互动性差.广西地区食品案件来源主要有日常监管和专项检查、抽检监测、投诉举报和执法检验.其中日常监管和专项检查占比最高，群众投诉举报仅占12%，其他部门通报为0，说明全区食品安全问题的发现主要还是依靠食品安全监管部门，群众参与积极性有待提高，与其他部门的合作极度缺乏，社会参与不充分(见图3).

图3 案件来源情况

2.2.2 信息技术人才缺乏，资金投入不足

“互联网+”时代是一个将食品安全监管与信息技术融合的机遇期，李克强总理明确要求各大城市应坚持创新食品安全监管方式，加快运用互联网信息技术手段提升食品质量安全监管水平，实现产品流通全程可追溯、信息可查询，杜绝问题发生，确保消费者饮食健康，从源头上消除食品质量安全危险.传统的食品安全监督管理主要是以人工为主，对工作人员的信息化技术要求较低.智慧监管是“互联网+”时代下食品安全监管方式创新的最新成果，具有覆盖面广、技术要求高、应用性强的特征，是提升食品安全治理水平的最佳途径.实现智慧监管必须要有高素质、高能力，熟练掌握物联网、大数据和云计算等技术的复合型人才.当前广西的“互联网+食品安全智慧监管”模式各具特色，但是仍然存在信息技术人才缺乏的问题.广西高等科研院校数量少，缺少高层次的具有自主创新能力的智慧产业人员，院校所培养的人才无法满足信息技术飞跃发展的需求.各院校设置的课程多是与传统产业有关，而关于互联网、大数据、云计算等领域的新兴人才极度缺乏，高校培养的毕业生无法适应智慧监管的要求.广西的人才发展环境没有得到优化，经济发展滞后，工资水平较低，国家政策扶持力度不够，对外来人才吸引不够，而且本地人才也大量外流[12].关于资金方面，政府财政收入紧缩，对信息技术产业投资力度不够.食品安全智慧监管项目建设对资金投入需求大，单纯依靠政府资金支持已无法满足其建设，而且资金的融资渠道也十分有限.如果没有雄厚的资金支持，智慧监管将很难快速发展.

2.2.3 信息孤岛现象凸出，信息安全存在隐患

信息孤岛出现于数据交换与共享的环节，是指数据信息之间缺乏完善的共享机制，搜集的数据信息没有进行有效的沟通，导致数据断层现象发生，信息孤岛问题严重[13].首先，自“十三五”国家食品安全规划提出，要大力推进食品药品“智慧监管”工作以来，各省就投入到探索科技创新监管手段、推进“互联网+食品药品智慧监管”的热潮中.从全国范围来看，广西虽取得了阶段性的成效，但是各省发展水平差异化明显.东部沿海地区智慧监管体系日趋成熟，而广西等经济发展滞后地区由于基础设施配套不全，网络覆盖范围小，食品安全智慧监管项目只在一些经济发展比较领先的城市进行.其次，虽然相关部门在长期的搜集中积累了大量食品安全监管信息，但国家食药监部门与基层的技术标准出现了断层，各省在“互联网+食品安全智慧监管”建设中各自为阵，都按照自身发展战略进行，系统建设分散，各省、各部门信息共享困难.最后，信息更新不及时，不同部门所使用的信息监管平台不同，不能与关联平台进行数据的有效对接，导致很多数据资源浪费，智慧食品安全监管项目建设缓慢，信息孤岛问题凸出.智慧食药监项目是利用网络信息技术搜集大数据，然后对其进行归类整合，处理形成可运用的数据信息，因此监管数据是它的支撑基础.互联网是一把双刃剑，在提高食品安全监管效率的同时，信息开放与共享也增加了大数据丢失和泄露的安全隐患.智慧食药监涉及监管部门、食品经营企业和消费者等隐密信息，一旦泄露可能会被不法分子所利用而给社会带来严重的危害.广西地区食品安全智慧监管建设还处于初始时期，在信息安全保障方面存在一些问题.一是信息安全管理体系不完善，尚未制定与之配套的法律规范，虽启动了信息安全保护的立法程序，但未明确出台信息安全保护法.二是由于教育内容滞后，信息安全保护重视不够，信息保护管理技术人员不足，群众、企业信息安全防范意识缺乏，信息安全预防机制尚未构建完善[14].

3 “互联网+”时代广西食品安全智慧监管问题解决对策

3.1 树立智慧监管思维方式，强化宣传培训

“智慧监管”是食品安全治理创新的最新成果，是面对网络时代新环境下的必然选择.当前智慧监管的重点是要求监督管理部门人员必须从思想意识上摒弃传统监管理念，树立智慧监管思维，促进食品安全监管模式多元化，构建食品安全现代化监管体系[15].智慧监管依托网络信息技术促进了食品生产加工全程可追溯并向着精细化管理方向的发展.监管部门人员要真正认识到互联网技术对食品安全监督管理事业改革创新和可持续发展所起的推动引领作用，自觉学习掌握智慧监管技术，提高信息数据应用、整合处理方面的能力，充分利用有效的数据信息.强化督导考核，将推进“智慧食药监”建设纳入食品药品监管工作情况考核中，组织开展专项工作督导考察.政府应加强对智慧监管知识的科学普及和宣传培训，通过网络、手机端、新闻媒体以及召开座谈会等方式向社会发布权威的智慧监管知识内容，举办食品安全智慧监管进社区、进校园的活动.针对偏僻山区，行政人员应深入农村，向百姓介绍智慧监管的应用方法，提高智慧监管创建知晓率.强化对餐饮从业人员进行智慧监管相关知识培训，宣传动员微信公众号推广工作，并讲解微信客户端的使用方法.同时要增强餐饮服务人员的法律意识和食品安全意识，加大食品安全智慧监管的相关立法的宣传，引导大众自觉投入到食品安全智慧监管项目建设工作中.在食品安全智慧监管产品设计时应注重人性化和大众化，坚持以群众需求为导向，开发简单易操作、功能人性化、公众互动性强的APP软件，拓宽群众参与监督管理的渠道.

3.2 加强信息技术人才队伍建设，拓宽资金来源

党的十九大报告提出，要坚定实施科教兴国、人才战略，培养大批具有国际水平的科技创新型人才.人才是“互联网+食品安全智慧监管”的重要战略资源，智慧监管需要大量既熟练食品安全监管业务，又擅长信息技术的综合型人才，这样的人才必须加强培养和引进.国家应加强对信息技术人员的培训，为食品安全智慧监管提供智慧担当和人才后备军.一方面政府应当整合广西自治区内的科研力量，培养一支掌握智慧监管信息核心技术的人才队伍，提高智慧监管意识，加强技能培训，健全人才培养机制，拓宽人才培养渠道.着力推进政府与区内高等院校和科研院所平台的产学研合作，开设食品安全智慧监管专业课程，进行系统的人才教育培训.优化人才培养环境，落实提高食品安全智慧监管人才的待遇，借助奖励措施，鼓励和吸引更多信息技术人才和企业参与到智慧监管服务中.另一方面，政府要制定更多的优惠政策，通过与信息技术公司合作、学术交流、创新奖励等方式引进人才，拓宽人才渠道，构建与智慧监管相关的人才储备体系.随着社会经济发展进入新常态，国家财政资金紧缩，过去单纯依赖政府资金投入已经不能满足智慧监管项目实施的资金需求.政府应当积极应对，采取PPP模式撬动社会资本投入食品安全智慧监管项目中，取得收益，减轻广西地区政府的财政压力[16].广西地区经济发展与东部沿海地带相比还存在很大的差距，政府将资金投入的重点依然放在经济上，所以政府只有拓宽融资渠道，激发民间资本投资活力，拓展智慧监管项目发展空间，形成多渠道、可持续的资金投入机制，才能将“互联网+”时代的食品安全智慧监管问题落到实处.

3.3 构建信息平台管理体系，加强信息安全管理工作

打破信息孤岛限制，促进食品安全数据有效整合，实现部门信息交流共享是提升广西“互联网+食品安全智慧监管”水平的关键.第一，基础设施是智慧食药监项目建设的前提，政府应该充分利用物联网、云计算和大数据等信息技术加强广西地区智慧监管基础设施建设，及时上传更新相关数据信息.第二，应整合现有的食品安全信息平台资源，建设自上而下、统一权威的食品药品安全智慧监管数据云平台，推进平台之间的信息共享共治、联合惩戒[17].通过建立信息共建共享机制来打破全国各平台、各领域信息碎片化状态，通过建立利益共享机制来吸引多元主体参与智慧食药监项目的推进，以缓解资金、技术和人才不足的问题.第三，国家食品安全监管部门在智慧监管技术方面要做好整体规划，制定统一标准，明确各地区建设目标，构建全国综合管理体系.确保横向上智慧食药监各部门融合无碍，纵向上政府不同级别管理部门、各省之间贯通合作，避免不同地区在智慧食药监建设中各自为营[18].食品安全智慧监管建设涉及的环节众多，领域广泛，面对的主体复杂，数据信息在上传流通过程中会存在隐私泄漏的风险.面对信息安全隐患，政府首先应加强顶层设计，重视信息安全制度建设，制定完善信息安全保护法，成立信息安全管理机构，建设信息责任追究制，对泄漏机密者给予严厉处罚.其次，开展信息安全保护宣传教育活动，提高群众信息安全保护意识.对智慧食药监工作行政人员进行信息安全培训活动，提高信息安全专业素养，增强行政人员自我预防意识.同时与高等院校联合栽培信息安全领域技术人才，制定福利政策，引进外来安全管理人才.最后，为了防范与化解信息安全危险，应加快构建智慧食药监信息安全应急防护体系，针对信息的重要程度实行信息安全等级预防机制，对企业生产经营方面的商业隐私严格保护，感知信息态势，对信息安全危险进行预警[19].

4 结语

“国以民为安，民以食为安”，食品安全始终是涉及人类生存和发展的重大课题.在“互联网+”时代下，新一代信息技术迅速发展，逐渐运用食品行业，食品安全智慧监管由此走近我们的生活[20].智慧监管能通过信息技术搜集、整合、处理数据信息，有效分配资源，对公众需求做出智能化反应，为社会提供高效便捷的服务.广西地区积极推进食品安全智慧监管建设是顺应时代进步、推动食品安全监管方式创新的重大举措，将对提高食品安全监管效力、缓解监管人手不足的压力有重要的作用.虽然智慧食药监体系的建设取得了一定的成效，但依然还存在着智慧监管意识不足，技术人才与资金缺乏和信息安全保护缺乏保障等问题.此次以广西地区智慧食品药品安全监管项目实践成果为研究对象进行探索，希望能完善全区食品安全监管体系，全面提升监管效力.