论我国政府职能转移的内涵及其对民营化发展的作用

乔亚南

(中共广东省委党校 法学教研部，广州 510053)

一、概念廓清：如何界定政府职能转移的内涵

(一)“政府职能转移”的内涵

目前，政府职能转移一词已经在理论中和实务中被广泛使用，成为“通用概念”，使用上似乎没有明确的争议，但对其内涵的认识未必是清晰的。现有成果中鲜有对“政府职能转移”一词做出定义的，有不少关于政府职能转移的内涵探讨，但相关探讨似乎也不太集中。另或认为“政府职能转移”是个集合概念，在集合概念中的元素概念廓清之后似不用再对集合概念下定义。但是本文认为，“政府职能转移”显然是被作为一个专用名词来使用，那就应该进行正式的定义。丰富的职能转移实践也为定义该词语提供了必要的实践认知基础。从语义学上来说，政府职能转移是个集合概念，可以先对其元素概念“政府职能”和“转移”分别给予探讨，在此基础上进一步探讨“政府职能转移”这一整体概念的内涵。

何谓政府职能，存在不同解读。一般来说，政府职能是指政府对整个社会经济生活进行管理时所应当承担的职责和所具有的功能；从不同的角度还可以做出不同的分类，有学者从立体角度进行分类，认为整个政府职能由两个层次、四大职能构成：政治统治职能和公共管理职能，后者包括经济管理职能、社会管理职能、文化管理职能；另有意见认为经济管理职能与政治统治职能和公共管理职能并列，公共管理职能仅包括社会管理职能和文化管理职能。[1]同时，政府职能不是静止的，而是动态的，是随着经济社会的发展而演变的。当前来说，政府职能演变的最新动力来源于20世纪70年代以来对凯恩斯主义的反思，反思政府对经济社会的过多干预，要求释放民间活力，本文所凭以论述的民营化趋势便是其一个重要表现。基于此，政府职能内涵有了新的发展：国家职能范围进一步扩展，政府职能的强化与政府职能的社会化同步进行，福利国家的到来致使政府社会职能不断增强，经济职能的实现对外国的依赖度较高，等等。[2]政府职能转移在汉语中既是动词又是名词，即使以名词使用，其中也包含了动作意味。转移作为动词在汉语中被分类为“趋向动词”，不仅是动作，还表征一种动作趋势或者该动作所引发的某种趋势。既是动作，便有动作的主体、动作的对象、动作的内容及动作的方式方法；既是趋向，自然就要探讨动作的趋势或方向。那么本文就从动作及趋向的角度来探讨政府职能转移的内涵。

第一，政府职能转移的主体。主体是转移动作的发出者，动作的发出者是多个，则主体便有多个。政府职能转移中的主体也有可能是多个，本文将其统称为“转移主体”。如果职能转移不涉及职权转移，则政府可以自主实施职能转移，政府就是转移主体。如果职能转移涉及职权转移，那么还需要立法机关的授权，那么此时，立法机关实际上是真正意义的转移主体，在获得立法授权后，政府就可以实施转移活动，政府自然也是转移主体。这种情况下，可以将立法机关称为转移主体中的决定主体，将行政机关称为转移主体中的实施主体。就政府作为转移主体来说，实施转移工作涉及政府多个部门，往往需要多个部门合力完成职能转移，其中承担主要工作的一般是原职能承担部门，可称之为“职能转出部门”。

第二，政府职能转移的方向。从表面词义看，职能转移包括向外部转移和在政府内部的转移，我国目前政府职能改革实践中也存在内部转移和外部转移两种情况，所以职能转移的方向应该包括两个向度：内部转移和外部转移。内部转移源于对政府系统内部层级之间及同级不同部门板块之间职责、任务、功能和作用的再思考、再整理，将公共职能和公共任务在政府系统内部进行整合重组、实现优化。外部转移与内部转移相对，是指将政府的职能向政府系统以外转移，向非政府组织转移，向社会转移。

诚然，内部转移是政府职能优化的重要方面，但本文所谈政府职能转移的方向专指外部转移。外部转移旨在打破政府对公共职能的垄断，外部转移直接导致政府职能持有“量”的绝对减少，真正实现公共职能的导出，以达到政府瘦身的目的。外部转移有利于真正实现在政府与社会之间进行公共职能的优化配置、重组整合，使公共职能更加有效率、有质量地得以实施。换言之，应将政府管不好、管不了而且适合社会自我履行的职能移交给社会自主承担。政府职能转变的目的是实现“小政府、大社会”，而我国政府目前臃肿体态尚未根本改观，因此在职能“持有量”上应当呈现出逐步减少的趋势，只有通过外部转移才能实现“持有量”减少，所以政府职能外部转移才是政府职能转变的核心出路。

第三，政府职能转移的内容。政府职能转移的内容当然是政府职能，问题是应当转移哪些职能。试从以下两个方面予以阐释。首先，更加适合放在社会上实施的公共职能。那么何谓“更加适合”？作何解释？“更加适合放在社会实施”包含了两个含义，所转移的职能本身适合放在社会上实施，而该职能也适合放在政府实施，但比较而言前者更为“适合”。关于适合以及更加适合的评判标准，本文认为至少有三个：能力标准、效率标准和风险标准，即在政府与社会组织之间进行比较，谁更有能力履行某项职能、谁履行职能更有效率、谁履行职能的风险更小，更加不会出现履行不能的风险或者出现权利侵害、公益损害等副作用。不能笼统地认为某项职能由政府实施风险大还是由社会实施风险大，需结合具体职能实施情况进行分析，另外要看监管机制是否可以有效跟进。鉴于我国当前政府职能转变任务之艰巨、形势之迫切，对于“适合”标准宜采用广义解释或者宽泛性解释。

其次，不宜由政府实施的职能。前述对于公共职能放在社会上实施“更加适合”的论证在一定程度上也包含了这个含义，但在此主要还是想表示某些职能在根本上不需要由政府实施或者政府根本上不应该享有该职能。所谓根本上不需要政府承担的职能，主要是指社会完全可以通过自我管理而实施的公共职能，例如广东省在政府职能转移的规范性文件中对此类职能进行了解释。[注]参见广东省政府《政府向社会转移职能工作方案》，2012年11月6日颁布。公共职能的存在是为了实现公共目的，通过社会自我管制而足以达成公共目的，则不需要政府再行承担该项职能。这本身也符合宪治国家的“补充性原则”。[3]

综上，笔者不揣浅陋，试将政府职能转移定义为：政府职能转移是指为了发挥社会主体在公共服务和管理方面的优势，在政府的主导下，国家将公共行政职能向社会主体转移的行为或活动，通过转移促进政府职能转变、推动公共服务的社会化、实现国家与社会共同治理。

(二)狭义上的职能转移和广义上的职能转移

基于目前实践中的两种不同做法可以将政府职能转移区分为狭义上的政府职能转移和广义上的政府职能转移(简称狭义职能转移和广义职能转移)。狭义上的职能转移是指职能转移给社会组织之后，政府不再承担该项职能，社会组织以自己的名义独立地承担并实施该项职能，并独自承担相关法律责任。广义上的职能转移除了上述狭义职能转移的含义之外还包括委托转移，即政府将公共职能以委托的形式交由社会组织实施，社会组织不是以自己的名义，而是以政府的名义实施职能，相关法律责任由政府承担。委托转移名为职能转移，实则职能委托，职能没有真正转移，所以也可称为“不真正转移”，而狭义上职能转移可称为“真正转移”。当然也可以将上述两种转移称为职能保留式转移和职能放弃式转移。就我国政府职能转变而言，狭义职能转移明显更有价值，只有将职能真正地转移给社会才能真正实现职能转变，广义职能转移中的委托转移显然不能完成职能转变的目的和任务，因为职能仍保留在政府手中，职能现状没有根本改观。政府职能转移的本意是狭义上的真正职能转移，即职能放弃式转移，转出之后政府不再承担该职能，真正实现政府的“瘦身”“减负”。

按照目前中央有关文件规定及精神，政府职能转移主要定位于狭义职能转移。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》的规定，其中明确要求政府停止承担该项职能并交由社会组织实施，即采取的是 “取消并转移”的基本思路。2002—2012年国务院共颁布六批行政审批改革目录，第二、三批改革决定中要求将职能转移给社会组织也是采取“取消并转移”。当然，广义职能转移的委托转移虽不是真正转移，但并非没有意义，也可以促进社会力量在社会管理和公共服务上发挥重要作用，同样是实现国家和社会共同治理的重要途径。委托转移着眼于利用社会力量来增加公共服务的供给数量、扩大供给范围、提高供给效率和供给质量，在此意义上讲具有非常重要的价值功用。基于此，委托转移也是值得提倡的。委托转移似乎可以作为狭义职能转移的过渡形式，可以先以委托的形式交由社会组织实施，待成熟之后再行转移。另外，某些职能，尤其是公共服务职能，在真正转移与不真正转移上是难以区别的。例如，杭州市上城区提供逾800万资金支持，将某社区的养老服务交给四家社会组织[注]详见中国社会组织网，http://www.chinanpo.gov.cn/1940/68555/preindex.html。，如果采取职能放弃式转移，那么这项公共服务责任政府就可以不再承担了？显然是不行的。对于这样的公共服务职能实际上也不存在所谓的真正转移或不真正转移，其中所谓服务职能的内涵和外延也都是难以限定的。这种服务职能虽委托于社会组织，但政府并不免责，政府应当与社会组织一道提供好公共服务。

有的地方坚持狭义职能转移的做法，例如广东省要求职能转移出去之后，政府不再承担该职能，也不再承担管理责任。有的地方采用广义职能转移的做法，既有狭义职能转移，又有委托转移，例如陕西渭南专门规定了这两种类型的转移，并且分别规定了转移程序及监管等问题。[注]参见渭南市政府《渭南市政府向社会中介组织转移职能工作方案(试行)》，2013年7月颁布。目前实践中也存在着大量的委托转移实践。

二、实践追问：政府职能转移与相关活动之辨析

(一)“政府职能转移”与“政府职权转移”：职能转移是否意味着职权转移

1.政府职能与政府职权的关系

职权更具有法治化意味，要求职权的存在需有法律的授权，职能则更具有政策化意味，是从应然的角度来分析政府应当享有哪些职能。行政法学重视职权研究，而行政管理学重视职能研究，许多管理学教材将政府职能专列一章进行阐述。[4]

政府职能与政府职权两个概念在使用上的倾向性实际上代表了我国法治政府建设的两个维度，两个似乎相互矛盾的维度。第一个维度是法治维度，系法治考量，即法治化是我国政府的基本目标，依法治国原则要求任何职权的存在和运行都应当受到法律的规范，否则不具有合法性及正当性，政府的职权应当总体抑制于法律的范围。第二个维度是转型维度，系政策考量，即我国当前处于经济社会激烈的转型之中，政府职能亦随之处于激烈的转型态势以适应经济社会发展需要，政府的转型概言之，就是要从过去的大政府转到小政府，从无限政府转到有限政府，从低效率政府转到高效率政府，从管理型政府转到服务型政府，这其中的核心就是职能转变，职能转变的核心之一就是职能转移。因为上述两个维度的存在，所以职权与职能两个概念的内涵之间存在一定的张力，职权的稳定性与职能的变动性之间存在一定的张力，其背后是法治的刚性与政策的柔性之间的张力。职权与职能的关系需要从法政策学的视角进行分析和调和，法政策学可以对上述两者关系给予更好的沟通和协调。法政策学着力于实现“权利与权力的平衡”，自诞生以来便坚决要做“法律”和“政策”的第三者。[5]政策与法律同为社会调控手段，政策的柔性可以弥补法治的刚性，是法律适用的重要考量，也是法解释学的重要考量。[6]法政策学的立场是不放弃法治，同时考虑政策的价值，力求寻找二者之间的平衡点。这正是我们在政府职能转移活动中所应当有意识寻找的平衡点，既要实现政府职能转变的目标，又要实现转移活动法治化的目标。

2.职能转移是否意味着职权转移

职能与职权分别是政策学和法学两种视域下的概念，内涵不同，意义也不同。因此职能转移并不意味着职权转移，这是我们从概念内涵上的基本判断。讨论这个问题还有其实践意义，即在政府职能转移活动中，职能转移的同时是否需要安排职权转移。

职能的内涵比较宽泛，是从应然的角度来探讨政府的作用和功能，现实中不是所有的职能都有法律予以规定，法律不可能也不必要把政府所有的职能都明确规定出来，职能与法律之间不存在一一对应关系。一般认为，政府的职能来源于法律的规定，无法律授权就无职权，所以职权与法律规定存在对应关系。所以，职能的内涵较职权的内涵宽泛得多，职能转移不一定就是职权转移。例如杭州市上城区将养老服务职能转移给四家社会组织共同承担，[注]详见中国社会组织网，http://www.chinanpo.gov.cn/1940/68555/preindex.html。最后访问日期为2015年3月3日。再如广州市将反倾销、反补贴的前期调查职能转移给社会组织承担，[注]详见《广州市行业协会商会承接政府有关职能的监督管理试行办法》第七条关于“可委托职能事项”的规定。这都基本不涉及职权转移，相关职权仍保留在政府手中，只是委托社会组织承担。但是我国行政审批改革中的政府职能转移基本上都涉及职权转移，例如全国人大授权广东将法律规定的“工程监理企业专业乙级和丙级资质认定”职能转给社会组织，[注]2012年12月，第十一届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》，明确将25项法律规定的职能在广东调整实施，包括停止实施和转移给社会组织实施。其中包括将法律规定的“工程监理企业专业乙级和丙级资质认定”职能转给社会组织实施。再如广东省将地方政府规章规定的广东省著名商标认定职能转移给社会组织，[注]2012年7月，广东省以地方政府规章的形式颁布了《广东省人民政府2012年行政审批制度改革事项目录(第一批)》，列举了55项“决定转移的行政审批职能”，其中第45项为“广东省著名商标认定”职能。这都涉及职权转移，政府不再享有这些职权。

从职能转移的表面意思来看，通过一定方式将职能从政府移交给社会组织，转移的动作基本完成，似乎职权转移不是职能转移的的主要动作，然而在法治的视野中，职能转移如果涉及职权转移，就必须受到法律保留原则的约束。如果职能转移需要同时转移职权，那么应当遵循法治原则。法治行政原则认为政府的职权来源于法律，政府不能将法律授予的职权再转授予其他组织，即便法律的授权未必“指名道姓”地将权力授予某个行政机关或组织，但也不能违反法律的概括性表述。因此，法律规定的职权的转移应基于法律的授权，法规规定的职权的转移应基于法规的授权，规章规定的职权的转移应基于规章的授权。全国人大和国务院关于政府职能转移活动的决定便是践行法治原则的示范和表率。

(二)“政府职能转移”与“政府购买服务”的区别与联系

政府购买服务也是我国目前大力推行的一项改革举措，2013年国务院出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，之后各个省市基本上都制定了相对应的执行文件，例如广东省2014年颁布《政府向社会力量购买服务暂行办法》。从上述文件来看，政府购买服务是与政府职能转移相并列的一项制度，两者的初衷和目的有所不同，前者是为了创建政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式，利用社会力量、民间力量，扩大公共服务的供给规模，提高公共服务的供给质量和供给水平。后者是为了优化政府职能配置，将属于或者适合社会自我管制的事项交由社会自我管制，实现职能转变。所以，后者的主管机关是机构编制部门，前者的主管机关是财政部门。政府职能转移的承接主体主要是社会组织，不能是企业和个人，但根据上述关于政府购买服务规定，购买服务的承接主体包括社会组织，同时还包括企业和个人。政府转移职能的同时要向社会组织支付相应的经费，经费支出行为则被纳入政府购买服务的相关规定中予以规范，经费支出要符合中央及该地方有关购买服务的规定。

(三)“政府职能转移”与“社会组织自律管理”的竞合关系分析

“凡是行业组织或者中介机构能够自律管理的事项”政府不再承担而交由社会组织实施，这是我国政府职能转移的总体理念基础。但两个问题值得探讨，一是既是社会组织自律管理事项，那转移之后政府就无须再提供财政支持，也无须监管，由社会组织自律管理即可，是这样吗？二是我国目前转移的职能是否都属于社会组织自律管理的事项？答案均是否定的。

首先，上述总体理念基础无可非议，然而对于社会组织自理管理事项政府也是可以提供财政支持的，因为社会组织同时也是在承担和实施公共职能，例如在美国，社会组织获得了政府的大量资助，1980年联邦政府对社会组织(第三部门)的直接资助高达410亿美元，相当于社会组织总收入的35%，州以下的地方政府对第三部门的资助也达到了80—100亿美元。[7]这与我们关于社会组织的经费主要来自(会员或非会员)捐款和自筹的一般认识是大相径庭的，在美国，在1963年到1993年的三十年里，私人捐款在第三部门的经费比重逐渐下降：1963年为53.5%、1974年为34.7%、1984年为30.6%、1993年则不足24%。[8]受到政府大量经费资助的社会组织蓬勃发展，甚至成为社会就业的重要渠道。在我国，目前社会组织发展不成熟，大部门社会组织处于无钱无人的困难局面，需要给予财政支持，否则其承接的公共职能根本无法落实。此外，政府应当对承接转移职能的社会组织进行必要的监管，而不是放任其进行所谓的“自律管理”。

其次，从我国目前转移实践来看，很多转移的职能并不一定是所谓“行业组织自律管理事项”，例如广东省商标协会承接“广东省著名商标认定职能”，再如杭州市上城区将养老服务职能转移至四家社会组织，其中一家社会组织具有信息化专业人才，可以收集整理社会老人的信息，便于提供精准服务和差异化服务，提高服务接受度和满意度。这些职能未必是社会组织自律管理职能，而是利用了社会组织的专业化优势。另一方面，何谓社会组织自律管理事项，难以界定，目前来说似乎需要给予广义理解以促进我国政府职能转移活动的开展，只要与社会组织行业性、专业性有关的事项似乎都可被认为是属于“社会组织自律管理事项”，通过职能转移交由社会组织实施。

三、民营化新形态：政府职能转移对民营化的发展

(一)民营化概况及其特点

1. 民营化概况

民营化运动大约发端于20世纪70年代末80年代初，背景为福利国家的困境和“政府失灵”，政府面对日益繁重的经济调控和社会给付任务难以为继。新公共管理学说兴起，认为应当减少政府干预，放松管制，释放民间活力。弗里德曼在1962年所著的《资本主义和自由》一书中首先提出“政府机构在资本主义社会中应该发挥怎样的作用”这一重大问题。他认为，身处自由市场中的政府，作为创立政治和经济自由的一种工具，其作用应该限制到最低限度。[9]弗里德曼强调回归自由市场，可以说是为民营化开辟了理论通道。之后，美国管理学家教授彼得·德鲁克明确主张民营化，认为政府部门将会经历一个再民营的过程；德鲁克宣称民营化不会导致国家的消亡，恰恰相反，它只会给我们带来一个精力充沛的、强壮积极的政府，与其紧抱着一个臃肿庞大、步履维艰的政府，不如去寻求一个致力于决策、指挥，而将其他事务放手交给民众的政府，再民营化不但不会削弱政府，而且还是一帖良药，可以让疾病缠身、难以作为的政府恢复健康，重振声威。[10]继德鲁克之后，纽约市立大学巴鲁克学院的萨瓦斯教授(Professor E.S.Savas)被誉为“世界民营化大师”。萨瓦斯认为：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”[11]350上述民营化理论反过来进一步推动了民营化实践的发展，英国最早大规模推行民营化，国有企业释股于民间，到20世纪80年代后期，民营化扩展至政府职能的民营化，将部分公共职能委托给私主体承担。受英国和美国的影响，欧洲国家如法国、德国也逐渐开始民营化，在20世纪80年代末以及90年代以后的时间里，民营化浪潮逐渐席卷全球。

2. 民营化的特点

民营化的内涵非常丰富，可以尝试从民营化的两个特点来探究民营化的内涵，一是动态发展的特点，二是层次性的特点。

关于动态发展特点。从20世纪70年代产生之后民营化内涵不断发展变化，即便从现在来看，似乎也在发展之中，民营化早已是全球化的实践，各国的民营化实践会给民营化的内涵注入新的内容。从过程视角来分析，民营化的内涵经历了国有企业释股于民间到政府职能民营化的过程，并正在继续向前发展。民营化最初的内涵是国有企业释股民间，引入私人资本。之后，民营化的内涵又扩展至公用事业外包，即将政府提供的某些公共服务通过对外承包的方式交由私主体承担，由私主体独立地向民众提供公共服务，政府只进行监管或价格干预。公用事业民营化已经开始涉及政府职能的民营化，但只是涉及公用事业领域的公共服务职能，然而民营化继续朝着政府更加重要、甚至是核心的职能进发。一些较为重要的国家任务的民营化逐渐在开展。例如美国监狱的民营化，美国的私营监狱越来越多，数量有100多座，私营监狱已经成为美国监狱的重要组成部分，有100多座，并且数量不断增多，目前看来运转良好，既节约了成本，又能实现盈利；[12]有的州甚至是整个监狱体系全面实现民营化。[13]这是行政任务民营化的表现。[注]台湾许宗力教授则认为，如今民营化已经扩张适用到一切由民间或者说私人、私人部门参与履行行政任务的现象，若从国家的角度观察，民营化指涉的则是国家利用民间或结合民间资源履行行政任务的现象。参见许宗力：《论行政任务的民营化》，《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集》(中)，元照出版公司 2002年版，第 582 页。司法任务民营化现象也存在，例如当下比较热络的替代性纠纷解决机制( Alternative Dispute Resolution，ADR)。ADR并不排斥民间力量的参与，民间ADR成为美国ADR实践中的重要组成部分，纠纷解决主体是民间自发形成的各类纠纷解决机制。这种民间ADR或是司法领域民营化的一个表现，是司法领域一种典型的公私合作，并受到美国联邦最高法院的支持的推广。[注]另外，美国《1991人权法案》第118节也鼓励使用ADR程序。

关于层次性特点。如萨瓦斯所言，民营化既是手段，又是理念，既是治理战略，又是管理工具，既是政府角色的反思，也是对社会组织角色的重新定位。很明显，在萨瓦斯看来，民营化的意义绝不限于民营化本身，更多的是帮助国家和社会走向善治。大致可以从理念和手段两个方面来理解民营化的内涵。理念上来说，民营化秉持着新自由主义理念，主张减少国家干预，放松对社会的管制，释放民间活力，推动社会向自我管制的方向发展，在此基础上，重新考量和定位政府与社会组织之间的分工关系，如萨瓦斯主张政府应当找到“政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色”[11]350。手段上来说，民营化的手段是开放性，凡是有利于实现国家职能良好实施，有利于推进公共服务水平提高，有利于利用市场化手段提高生产效率的，都可以被民营化接纳，或者说都可以被归入民营化范畴，基于此也说明民营化是一个极具包容性的概念。

(二)政府职能转移对民营化的理论发展

自20世纪80年代以来，民营化已经有三四十年的发展历史，时至今日，民营化绝不仅仅是国有企业私有化以及帮助政府经营公营事业，或者帮助政府提供公共产品那么简单，民营化已经发展到国家任务的民营化，目前来看主要是行政任务民营化，即私主体对行政任务的参与，相关问题成为民营化理论探讨的前沿问题，也会进一步促进民营化理论的创新和发展。

我国目前进行的政府职能转移有“撑破”民营化理论的可能，抑或为民营化注入新的内涵。因为在我国政府职能转移实践中，社会组织承接政府职能恐怕不仅仅是对行政任务的参与那么简单，而且是对行政任务的“分担”，对公共权力的“分享”，是在国家与社会之间进行公共权力的合理性再配置。换言之，社会组织既不只是对某项行政任务的“阶段性”参与，不只是对某项行政任务“执行部分”的参与，也不只是对某项行政任务承担部分责任，而是以自己的名义独立地、完整地实施行政任务并承担相应法律责任，同时公共部门不再承担该项任务，也不用承担相应法律责任，只承担监管责任。如此说来，当前民营化理论描述政府职能转移似乎力有不逮。同时笔者相信，20世纪80年代以来，民营化理论内涵不断发展，突破“公营事业经营或公共物品”，而发展到“对国家任务的参与”，必将朝着这一方向进一步发展，在国家任务的内涵上以及在国家任务“参与”深度和广度上将会有进一步突破。政府职能转移便会促进民营化理论的深入发展，理论突破的主要方向是：不再认为行政任务只能“委托”给私主体实施，而是将行政任务转移给私主体承担，政府不直接实施该任务，而对任务的实施进行监管， 避免让私主体成为“二政府”而无法发挥私主体的优势以至于失去转移的意义，政府仅仅承担监管责任和兜底责任，这个兜底责任仅是在私主体确实无法实施任务或者实施效果非常不好的情况下才产生，政府此时可以“以承担兜底责任之名义”要求私主体退出该行政任务的承担。

(三)政府职能转移对民营化的实践发展

政府职能转移作为一种新型民营化实践，与其他民营化实践类型存在区别。民营化的类型也不是固定不变的，而是不断发展变化的，不同的阶段有不同的表现形式。政府职能转移与目前存在的主要民营化实践类型均存在区别，值得分析。总的来说，根据民营化不同时期的发展，民营化实践类型大致可分为三种：国有企业释股于民间(简称释股)、公用事业或公共服务外包(简称外包)和公共任务委托(简称委托)，也代表了民营化发展的三个阶段。

(1)国有企业释股于民间。这是早期民营化的形式，也被称为“狭义民营化”法[14]，是民营化最狭义内涵，是私法意义上的民营化实践，例如1979年撒切尔夫人上台后便大力推行这种政策。

(2)公用事业或公共服务外包。这是民营化的第二种形式，系指政府将公用事业或公共服务通过签订契约的方式外包于私主体，发挥私主体力量以及私主体的优势，由私主体向公众提供公共服务，政府予以监督。“公用事业”这一概念是采用我国的通用表述，在我国，公用事业一般是指服务于生产、流通和居民生活的各项事业的总称，公用事业的内容非常广泛，往往与民众生存及生活保障事项密切相关。或可称之为公共服务外包，可外包事项并不限于上述公用事业，包括所有公共服务，目前只是以公用事业为主。公用事业或公共服务外包活动开始涉及公法问题，不再只是私法意义上的活动。

(3)公共任务委托。系指政府将公共任务委托给私主体，由私主体承担并实施公共任务。之所以用“公共任务”一词，而没有使用“公共服务”一词，是因为笔者认为公共服务一词内涵过于宽泛、包容性很强，不易界定；另外使用“任务”能够更好地反映民营化深入发展的趋势。台湾地区许宗力教授《行政任务的民营化》一文中，使用了“任务”一词，与公共服务区别开来。[15]笔者认为公共任务不仅仅包括行政任务的民营化，也包括司法任务的民营化，例如替代性纠纷解决方案，所以本文使用“公共任务”一词，而没有使用“行政任务”一词，但是行政任务的民营化是公共任务民营化的主要内容。上文有述，公共任务的委托在某些国家已经出现涉及政府核心职能的委托，例如监狱、警察治安，涉及政府实质性职能的民营化，所以一系列公法问题扑面而来。

我国目前进行的政府职能转移活动与上述三种民营化实践都不相同，而且区别还是比较明显的。从全国人大的决定和国务院的决定以及广东省的试点工作中，我们可以非常明确地看到，职能转移后政府不再实施该职能，交由社会组织实施，且是“独立”实施，所谓独立实施是指社会组织以自己的名义实施并承担相应的实施责任，政府要对职能实施进行监管，但这种监管是以保证社会组织对职能实施的自主性为基础的，防止过于干涉社会组织以至于使社会组织成为“二政府”。此外，查阅从中央到地方的转移事项目录，目前转移的主要职能几乎都是行政审批职能，系干预行政职能或管制行政职能，而不是一般性的公共服务职能，这与上述三种民营化实践的内容明显不同，上述三种实践类型对于干预行政职能或管制行政职能的民营化基本上持保留态度或者审慎态度。总结来说，我国政府职能转移与上述民营化实践类型的不同点可以归纳为四点。第一，涉及更加重要的行政任务的民营化，以管制行政任务的民营化为主要内容，而不仅是公共服务任务的民营化，“释股”“外包”“委托”实践类型都是以公共服务任务的民营化为主要内容的。第二，政府职能转移这一民营化实践是实质性的民营化，与上述三种类型相比在民营化的方向走得更彻底，例如职能转移后，政府不再承担该职能，政府亦不再承担职能实施的具体责任，由社会组织承担具体实施责任，政府仅承担监管责任。“释股”“外包”“委托”实践形式都需要政府对公共任务的实施继续承担具体责任。第三，政府职能向社会转移，承接职能的私主体是社会主体，即社会组织，基本上不包括企业和个人，而“释股”“外包”“委托”实践类型中承接民营化的私主体主要是企业和个人。第四，政府职能转移之后，由社会组织以自己的名义独立实施职能，且自主地实施职能，政府可以对职能实施予以监管，但政府必须保证并促进社会组织的自主性。而在“释股”“外包”“委托”这三种实践类型中，承接民营化的私主体并非以自身的名义实施公共任务，而是以政府的名义实施公共任务，且接受政府的监督，这种监督并不以保证私主体自主实施任务为前提，而是以保证公共任务得以顺利实施为目的。

综上所述，政府职能转移活动是为了发挥社会组织在公共服务和公共治理上的优势和作用，将公共行政职能转移给社会组织，促进社会自我管制，这种公共职能从政府转移到社会的过程无疑是一种民营化的过程，政府职能转移是一种重要的民营化实践，可以把政府职能转移可以视为民营化运动开展以来出现的第四种实践。总结来说，本文将民营化实践分为四种：国有企业释股于民间、公用服务外包、公共任务委托以及公共职能转移，分别简称“释股”“外包”“委托”和“转移”。