咸阳市公用事业和公益性服务价格改革的原则及思路

王军社，李 妮

（1.咸阳市物价工作办公室，陕西 咸阳 712000；2.咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳 712000）

公用事业和公益性服务是受公共利益和社会利益制约的经济性行业、服务及其活动，是直接影响民众基本生产和生活的具有自然垄断性质的行业或服务。一般而言，供水、供电、供气、供热、交通运输、邮电、公共安全、垃圾和污水处理等公共产品和服务的经营活动都属于公用事业和公益性服务的范畴。公用事业和公益性服务关系民众的日常生活，其价格高低、供给数量、服务优劣直接涉及民众的切身利益。二十世纪七八十年代，在公用事业和公益性服务改革的过程中，学者们开始对公用事业和公益性服务价格改革进行研究，形成了一系列研究成果，主要表现在公用事业和公益性服务价格管理法律制度不断完善，使针对该领域的价格管理实现了“以法律为基础和保障”[1-3]；形成了公用事业和公益性服务价格改革的专门机构[4-6]；对公用事业和公益性服务价格改革进行分类管理[7]；重视对公用事业和公益性服务价格的监督[8]。尽管从总体上看，我国公用事业和公益性服务已摆脱严重短缺和供给不足的状态，但随着改革开放的深入推进，其价格管理体制的弊端与不足也日益呈现，政府“越位”、垄断价格的形成、强制服务的存在以及乱收费、乱涨价等现象仍十分突出。本文以陕西省咸阳市为例，通过分析咸阳市公用事业和公益性服务价格改革中的缺陷和不足，理清公用事业和公益性服务价格改革的思路和应坚持的原则，创新咸阳市公用事业和公益性服务价格管理模式。

1咸阳市公用事业和公益性服务价格管理的现状

咸阳市公用事业和公益性服务价格改革伴随着我国社会主义市场经济体制改革不断推进。长期以来，咸阳市公用事业和公益性服务价格改革现状主要体现在以下3个方面。

1.1进行了较大幅度的价格调整

通过贯彻《中华人民共和国价格法》和《陕西省价格条例》等法律法规，对长期偏低的公用事业和公益性服务价格进行了调整，改变了过去公用事业和公益性服务价格改革偏低的状况，但这并不等于改革公用事业和公益性服务价格管理体制。

1.2落实了部分价格管理权限

随着中央和陕西省对部分地方性特点较强的公用事业和公益性服务价格管理权限的下放，咸阳市认真贯彻落实了部分价格管理权限，比如自来水、煤气等公用事业和公益性服务价格的定价权，并严格按照规定的权限实施价格管理和监控。

1.3实行了部分价格的国家指导价

对部分公用事业和公益性服务价格采取国家指导价格的形式，在国家相关部门核定的价格幅度范围内，根据具体情况，上下浮动价格。

目前，咸阳市公用事业和公益性服务价格改革取得了一定的成效，公用事业和公益性服务价格基本稳定，公用事业和公益性服务价格在一定程度上能够反映成本和供求，价格管理对经济和社会生活产生了一定的正调节作用，推动了咸阳市公用事业和公益性服务的健康发展。?

2咸阳市公用事业和公益性服务价格管理的瓶颈

改革开放以来，公用事业和公益性服务价格改革有效地促进了咸阳市公用事业和公益性服务的发展。但不可否认，原来的政策和措施随着市场经济体制的完全形成已呈现自身局限性而不能适应公用事业和公益性服务发展的需要，部分政策还成为束缚其发展的瓶颈，主要表现在以下几个方面。

2.1公用事业和公益性服务价格管制的法律法规不完善

目前，咸阳市对公用事业和公益性服务价格监管的主要依据是《中华人民共和国价格法》和《陕西省价格条例》。然而，无论是《价格法》还是《价格条例》，均对公用事业和公益性服务价格监督管理的主体、方式及原则等规定不明确，这在较大程度地影响了咸阳市价格管理部门对公用事业和公益性服务价格的监管，导致监管效率不高。具体而言：其一，依据《中华人民共和国价格法》和《陕西省价格条例》，咸阳市价格管理部门不能对如何协调国家财政能力、企业经济效益、消费者合法利益的关系问题方面做出明确的标准的界定。其二，依据《中华人民共和国价格法》和《陕西省价格条例》对公用事业和公益性服务价格进行调整时，涉及面较广，影响范围较大。咸阳市价格管制部门在进行价格调整时大多妥协于施加压力大的一方，从而导致主动性降低管理水平的下降。

2.2价格监管机构管制无力，政企不分

2.2.1价格管控范围有限，管制效率低下

目前，价格主管部门只拥有对公用事业和公益性服务价格制定的权力和价格调整的权力，而无法对影响公用事业和公益性服务价格形成的其他相关条件进行严格把控。比如，价格主管部门不参与公用事业和公益性服务市场准入与退出的管理，一旦某个公用事业和公益性服务项目开始投资运营，就意味着价格主管部门要根据已形成的成本制定价格或者不得不批准既定价格。

2.2.2公用事业和公益性服务主体性质混杂，政企不分

虽然咸阳市已经设立了公用事业和公共性服务的专门机构，但这些机构既从事公用事业和公益性服务的经营活动，又进行城市公用事业运行的管理工作，出现公用事业和公共性服务机构主体性质的混杂现象，形成了比较严重的政企不分的格局。

2.3公用事业和公益性服务价格形成方式不完备

2.3.1公用事业和公益性服务价格的形成方式存在缺陷

目前仅依靠政府或市场的价格形成机制不仅阻碍了公用事业和公益性服务经营企业生产率的提高，而且造成其服务质量差，缺乏生产积极性。另外，淡旺季同价、不区分差别的定价方式，造成资源利用率低，必然导致资源的严重浪费和政府财政的较大负担。

2.3.2公众在价格形成过程中参与率偏低

公用事业和公益性服务在制定其价格时要充分考虑到公众的参与程度，采取有效措施保证公民参与的渠道，提高公民参与积极性，从而体现价格的科学性、民主性、合理性。咸阳市统计局资料显示，在2013—2016年咸阳市价格主管部门举行的各类价格听证会上，公众参与率仅有46.9%，公众意见采纳率仅为10.3%。由此可见，公众在价格形成过程中的参与积极性普遍较低，参与效果不太理想。

2.4公用事业和公益性服务价格管制监督体系不完善

要实现对公用事业和公益性服务价格的监督，需要建立相对完备的监督体系。这个监督体系应整合社会各个方面的力量，形成司法监督、行政监督、社会舆论监督三位一体的监管格局，才能确保价格监管工作的顺利进行。但目前咸阳公用事业和公益性服务价格管制监督体系不完善，主要表现在：

2.4.1司法监督乏力

司法监督应该成为最有力的保障。政府制定的市场管制的措施都应该具有合法依据，遵循法定程序。由于我国行政程序法的缺失，这使行政机关在行使管制权力时没有程序性限制。同时，司法审查缺乏对政府规制权利的实时监督。

2.4.2行政监察滞后

消费者或者被管制企业对违法公用事业和公益性服务价格的举报渠道不畅，造成行政监察机构难以获得有效及时的信息，从而造成行政监察效度的被动性和滞后性。

2.4.3社会舆论监督缺失

公用事业和公益性服务价格管制应该公开透明，充分发挥新闻媒体，社会公众的舆论监督作用。然而我国在公用事业和公益性服务价格管制方面依然存在严重的信息不对称问题，同时，舆论监督受到阻碍，其作用微乎其微。

3咸阳市公用事业和公益性服务价格改革应遵循的原则

由于公用事业和公益性服务有别于其他商品，其所具有的基础性、自然垄断性、公用型和公益性要求须秉持符合自身特点的原则。公用事业和公益性服务价格形成应遵循的原则主要有以下几个：

3.1需求保障原则

公用事业和公益性服务在制定和调整价格时要充分考虑居民收入的多少、消费水平的高低等，而且要考虑到在保证社会良性运行前提下的社会普遍承受能力，更好地满足人们最基本的生活需要，保持社会组织进行正常的生产经营。

3.2利益平衡原则

在对公用事业和公益性服务的价格进行管制时努力使处于不同社会阶层间的公众的利益得到统筹兼顾，着力实现社会效益和经济效益最优化。此外，在制定价格或调整价格的过程中，政府要考虑到国家、企业、消费者等各方利益，尽最大努力实现利益平衡。

3.3可持续发展原则

首先，资源的可持续利用。在制定公用事业和公益性服务价格时要实行层次定价，根据资源的稀缺程度制定合理的价格，体现“物以稀为贵”，以便促使人类增强资源的节约意识，提高对资源的利用率，以实现重复利用，循环利用。其次，公用事业和公益性服务自身通过成本补偿和合理利润实现可持续发展。

3.4区别管制原则

要对不同的管制地区、管制对象做到具体问题具体分析，依据实际情况实施与之相适应的管制措施。由于资源分布状况不同，各个地区经济发展的规模、速度、水平等存在差异，因此区别管制是改革和完善管制措施的一个平台。

3.5成本刚性约束原则

一是对公用事业和公益性服务实行严格的成本监督审查措施；二是从宏观和微观两个层面，充分发挥“看得见的手”和“看不见的手”两种作用。若出现亏损，则根据实际情况进行政策性补偿。

3.6激励性管制原则

通过激励性管制措施，刺激企业调整内部结构，优化资源配置，提高生产效率，降低生产成本来实现经济效益和社会效益的均衡，并按照成本相关、单一预算、非歧视、磋商、管制等方式推动公用事业和公益性服务价格管理体系的创新。

3.3.1 加强电力需求侧管理。在现有用户负荷管理范围内，选取部分可中断负荷，建设毫秒级精准负荷控制系统，优化升级现有负荷管理系统。应用大数据平台，试点对用户用电行为开展实时分析，进一步挖掘其在用电预测、错峰调度等方面潜力，促进供需互动。

3.7公开透明原则

公开透明，即做到信息和资料的公开、公民参与途径和决策制定过程的公开、决策结果公开。程序公开有利于提高公民参与性，增强信息的公开性，减少违法腐败行为，避免权力运行的随意性，推进政策的民主化，合理化和科学化。

4咸阳市公用事业和公益性服务价格改革的思路

在推进公用事业和公益性服务价格改革过程中，应当建立什么样的机构，应当履行哪些职能，应当如何实现有效监督等，都是价格改革的重要方面，这将有利于公用事业和公益性服务总体目标的实现。

4.1设置独立机构

可以按照机构设置的独立性和专业性原则，使公用事业和公益性服务管制机构独立化、统一化和专门化，如公用事业和公益性服务管理委员会。其主要职能有：按照“节约资源，合理补偿，效益均衡，公平公正”原则研究公用事业发展规划；制定符合现实情况的公用事业和公益性服务价格，适时调整其价格的程序性规则；严格监测公用事业和公益性服务成本和价格水平的变化；实行切实可行的目标激励机制等；根据本地区的经济发展状况制定、调整区域公用事业和公益性服务价格；若出现违反价格管制的不良行为，依法进行相应处罚等；对公用事业和公益性服务的价格采取有效措施进行科学的核查和监管；对公用事业和公益性服务重大价格事项进行宏观的审核和调控，采取微观的方法改革修缮等。

4.2加强价格监督

4.2.1立法监督

立法机关应对价格管理机构严格监督，约束其公用事业和公益性服务管制机构及其工作人员的一切活动，严格遵循依法办事的原则。否则，对其进行法律制裁，严惩违法行为。

4.2.2行政监督

行政监督可采用两种形式：一种是来自管制机构系统内部的监督；另一种是专门设立的行政监察机关、审计机关以及公务人员对管制机构的监督。

4.2.3司法监督

司法机关依法对管制机构及其工作人员司法活动的合理性进行监督，其具有特定性、具体性、稳定性等特征，对管制机构起到“定纷止争”的作用。

4.2.4社会监督

由国家机关以外的社会组织、公民、法人对管制机构进行的社会监督具有普遍性、标志性和启动性。其包括社会公众监督、社会团体监督、社会舆论监督和法律法规监督等。

5结语

目前，咸阳公用事业和公益性服务已经呈现不可抑制的市场化趋势，公用事业和公益性服务正朝着与社会主义市场经济相一致的目标和要求发展。为克服咸阳市公用事业和公益性服务价格改革中的缺陷和不足，必须坚持需求保障、利益平衡、可持续发展、区别管制、成本刚性约束、激励性管制和公开透明等原则，设立独立机构，加强价格监督，才能促进咸阳市公用事业和公益性服务的市场化进程，实现社会主义市场经济的快速、高效发展。

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