新旧动能转换背景下地方财政金融风险
——基于贵州和陕西的调研

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”西部调研组

2017年中国经济增长呈现良好态势，经济韧性显著增强，究其原因主要是供给侧结构性改革指引下中国新旧动能转换在加速。新旧动能转换可以用“结构”来定义，不仅是一种状态，更是一种动态的结构演进过程；既有旧要素的重组，更有新要素的产生。新动能覆盖一二三产业，重点是以技术创新为引领，以新技术、新产业、新业态、新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑，体现了新生产力发展趋势，是实体经济转型升级的强大动力。实践表明，新旧动能转换较好的地区经济增长质量更高。

贵州、陕西两省供给侧结构性改革取得显著成效，新旧动能转换加快。一是供给侧结构性改革成效显著。2016年贵州省压缩粗钢产能220万吨，关闭煤矿121处、化解过剩产能2107万吨；通过降低用电、物流、税费、融资、制度性交易“五大成本”，为企业减负700亿元。2017年前三季度降本减负442亿元。2016年陕西省压减炼铁产能160万吨、炼钢产能70万吨，提前4年完成钢铁行业去产能任务；压减煤炭产能2934万吨，超额完成本年度任务。2016年，全省规模以上工业企业产成品存货同比增长0.1%，较上年下降2.7个百分点。产成品存货周转天数为9.7天，同比减少0.7天。40个大类行业中，19个行业产成品存货同比减少。规模以上工业企业资产负债率为55.9%，比上年同期下降0.7个百分点。全省规模以上工业企业近4年成本费用增速始终高于收入增速的情况得到明显改善，企业盈利状况好转。二是新旧动能转换加快。2016年，贵州省市场主体户数和注册资本分别突破200万户和4万亿元，招商引资到位资金突破8000亿元，新增国家级和省级创新平台28家、双创示范基地15家、众创空间20家，高技术产业产值增长27.2%，科技进步贡献率提高到46.4%。2017年1-10月份，贵州省大数据、大健康、装备制造等新兴产业延续快速发展之势，计算机、通信和其他电子设备制造业，电气机械和器材制造业，医药制造业增加值分别比上年同期增长86.2%、34.3%和20.5%。前三季度，贵州省规模以上互联网和相关服务、软件和信息技术服务业营业收入分别比上年同期增长40.7%和20.7%。2017年陕西省前三季度战略性新兴产业实现增加值1595.7亿元，占地区生产总值的10.5%；同比增长11.5%，比地区生产总值增速高3.4个百分点；其中，太阳能电池产量增长68.4%，工业机器人增长28.4%，智能手机增长25%。其中，陕西省规上工业战略性新兴产业实现产值3163.4亿元，增长15.1%；规上服务业战略性新兴产业实现营业收入538.6亿元，增长14.2%。在看到成绩的同时，我们也发现西部经济社会发展中存在着一些风险隐患，需要引起各方高度关注并采取相应的政策来减少其可能诱发的公共风险。

一、投资驱动增长的路径依赖无形中助长财政金融风险

经济理论和实践表明投资是拉动经济增长的重要因素，这一点在西部地区表现尤为明显。和东部发达地区相比，西部的基础设施投资历史欠账多，市场化程度低，政府力量更强，因此西部的投资多依赖政府投资拉动。政府拉动的投资可以在经济起飞阶段助推增长，但是如果长期依赖政府投资拉动，就会带来各种外部性问题，例如对民间投资的挤出效应或是债务累积风险，不仅财政不可持续，金融系统也会积累更大的系统性风险。

2006-2011年期间，陕西省投资对经济的贡献率基本稳定在70%以上，成为拉动经济增长的主力军。2016年贵州、陕西的全社会固定资产投资占GDP比例远高于全国平均水平。从政府财政自给能力看，2016年贵州省和陕西省的一般公共预算财政自给度均低于50%，大量的基础设施投入给地方财政带来的压力可想而知。2015年在新《预算法》实施以来，地方大多采用PPP模式来提供基础设施等公共服务，一些项目没有经过严格的可行性论证，各种明股实债的变相违规违法融资形式，无形中加大了地方的财政金融风险。譬如说贵州省PPP项目主要依赖商业银行的中短期贷款，无法有效匹配PPP项目的长期需求；相对单一的投资机构和融资渠道，不利于分散项目风险，无法有效降低资金成本；PPP合同缺项最集中的是缺乏价格调整机制和项目绩效考核机制，对预期现金流不能充分科学预测，权责分配不合理，给未来项目实施埋下很大隐患。

客观地讲，工业化和城镇化带来了大量的投资需求，保持适当的投资既能为经济增长提供动力，又能满足经济社会发展的基本需求，但是如果只靠大量投资或无效、低效投资拉动则不可持续，只会加剧财政金融风险，因此未来必须要减少对投资尤其对政府投资的过度依赖，将经济增长转变到创新驱动这个路径上，通过改善投资结构来培育经济发展新动能，只要新动能能够足够壮大，就能够增强一个经济体的韧性和活力，抵御各种公共风险的冲击。

二、资源路径依赖导致经济转型升级难度加大、经济发展不可持续性风险增加

“资源路径依赖”是资源富集地区普遍存在的现象。西部地区多属于资源型省份，资源能源丰富，过去较长时间内由于对自然资源初级产品的过度依赖，使经济发展陷入了自然资源比较优势“陷阱”，经济增长方式基本上走的是一条粗放型道路。过去经济发展较快因素可以归纳为“两靠”，一是靠“老天”，即大自然留下来的资源能源，如煤炭、石油、矿石等，靠拼卖资源来保证经济发展的速度和财政收入的增长。二是靠“宏观形势”，宏观形势好，西部地区发展就更好；宏观形势不好时，西部地区发展就掉得更快。这说明，西部地区的经济发展欠缺内生动力，波动性大，可持续性不足。就像一艘帆船，要靠风来驱动船的运行。对于经济来说“风”就是外部需求和资源价格。外部需求旺盛，能源价格上涨，资源型省份发展就好；但近两年外部需求萎缩，能源、原材料价格下降明显，资源、能源、原材料产业比重大的省份，无论是工业增速、经济增速，还是财政收入、工业利润，均受到相对较大的影响。

此外，受资源路径依赖的影响，西部地区产业结构相对单一，多以能源化工产业为主，“一煤独大”“油主沉浮”都是对其形象的比喻。而能源资源产业大多数是工业产业，过去讲“无工不富”，但现在来看，能源工业较多的地方可能也会背上生态环境治理、经济衰退、资源枯竭等风险和包袱。这种资源路径依赖，导致经济转型升级难度加大，经济发展不可持续性风险增加。

三、政策依赖易弱化创新激励，还会造成财政资金使用低效的风险

和全国一样，贵州和陕西两省政府都在通过各种政策来积极培育经济新动能。贵州省为了鼓励战略新兴产业发展，成立了战略新兴产业基金；为了推动产业集群集聚集约发展，贵州省共建成工业产业园区107个，重点园区36个，新型工业化产业示范基地39个，其中国家示范基地9个。无疑，这些园区企业享受了大量的财税政策优惠。陕西省建立一批产业基金，设立集成电路、智能制造、新能源汽车、新材料、生物医药等产业基金，扩大航空、航天等现有产业基金规模，总规模达到1000亿元以上，重点用于新的支柱产业培育和重大项目引进。

对企业而言，创新是提升竞争力和产品附加值的必由之路，但是创新充满了不确定性，具有极大的风险，企业的创新投入未必能短期见效。相比之下，申请政府资金和优惠政策则相对容易，一些企业的利润大量来自优惠政策。这无形中会弱化创新激励，不利于新动能培育，毕竟政府来选择企业或项目没有市场那么有效，而且现实中充满了各种信息不对称，还会带来逆向选择和道德风险，这会带来财政资金配置低效的风险。如果资金由财政和银行共担，对控制金融风险也是一种挑战。项目失败带来的成本最终会转化为债务风险。

四、人才外流和科技成果转化率低制约新动能积聚

目前，西部省份整体人口呈现净流出状态，出现“孔雀东南飞”现象，大量人口流入到东部地区，而且流出的人口绝大多数是青壮年劳动力和高学历科技人才，这无疑给西部经济发展带来了人才危机，提高了人才引进成本。教育大省的结果是“陕西打井、全国吃水”“墙内开花墙外香”。另外，科技成果转化率低也是长期困扰西部地区发展的一大难题。如陕西省作为一个科技资源和科技人才聚集的省份，拥有众多高水平的科研院所、高校、两院院士和专业技术人才，以及由之产生的大量科技成果。由于以粗放式能源化工为主导的产业结构对科技创新依赖程度低、科研活动和生产活动“两张皮”现象明显、企业创新主体地位尚未形成等因素制约，创新优势始终难以转化为引导发展的强劲引擎。目前科技成果转化是以技术开发和技术服务为主的技术交易，本地企业转化率较低，对省内规模以上工业企业的科技创新发展推动作用不显著。

五、部分地区的扶贫异化可能带来后续风险

脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务，西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、连片特困地区贫困程度深，扶贫成本高，脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。各地区也都把脱贫攻坚作为头号民生工程，聚焦精准，靶向施策，取得了积极成效。但随着脱贫攻坚难度加大，一些深层次问题逐渐凸显。一是少数村级班子和基层干部喜好短平快的扶贫项目，而忽视了建立长效机制的“造血式”扶贫。扶贫政绩考核机制，使不少地方官员热衷于追求短期效益。二是一些贫困群众还存在“等着送小康”“靠人来救济”的心态，主动脱贫的积极性、创造性还没有充分调动起来，将精准扶贫当作自己坐地获益的机会加以利用，甚至认准政府（官员）需要他们来完成扶贫任务。“精你的准，扶你的贫，拿我的钱”已成为许多贫困人口心照不宣的真实心理。三是一些为扶贫项目提供的资金和实施成本之间差距较大，没有考虑贫困农户自身的能力和需求。如有的村在实际扶贫工作中，提供种植产业方面的帮扶，给贫困户提供了种子或者化肥，但是有的贫困户家中没有足够的劳动力，也缺少相应的种植技术，根本无法开展农业劳作。四是大多数贫困县经济发展基础薄弱，自身财力紧张，中央与省安排下达的专项资金与扶贫开发工作需求有很大差距。

六、部分PPP政策规定约束项目建设，也可能带来后续财政金融风险

一是西部地区对PPP项目的需求较大，但随着近几年PPP项目的增多，不少地方PPP项目的财政支出责任已经接近一般公共预算支出10%的红线，新上项目越来越困难。尤其对于刚成立的一些新区，如陕西某些现代产业开发区等由于刚成立时间短，前期财税体制尚未理顺，收入和支出偏小，但建设任务重，受限于10%支出上限很多项目无法开展建设。二是整改急刹车易导致资金链断裂。按照财预〔2017〕87号文件精神，整改过程中，以政府购买服务形式购买建设工程的相关协议被中止、贷款被叫停，容易导致组建工程面临停摆风险。不少银行将提前还款或补充相应抵押物等作为地方政府撤回担保函、承诺函的前提条件，导致资金链紧绷，流动性风险增加。此外，解除政府承诺、担保、回购等违规协议导致银政企三方利益难以协调。尤其是在建工程项目模式已经成型，引入社会资本转为PPP后，权、责、利管理难以理顺。而且受PPP项目支出“10%红线”约束，大量政府购买服务项目实际上难以转化为PPP项目。三是属于棚户区改造、异地扶贫搬迁的项目，西部不少地区无力将其全部纳入预算安排。按照财预〔2017〕87号文件精神，棚户区改造、异地扶贫搬迁项目可以购买服务，但必须纳入年度预算和中期财政规划期限内。但西部省份大多扶贫攻坚任务艰巨，很难将棚改及异地扶贫搬迁项目全部纳入预算，仍有不少地方涉及棚改及异地扶贫搬迁购买服务项目因未纳入预算安排而被视为违规行为。

七、新旧动能转换凸显政府风险管理能力不足

新旧动能转换过程并非一蹴而就，在这个转换中会有各种风险出现，迫切需要政府做好风险管理以避免出现各种不测事件。提升政府风险管理能力是政府治理能力现代化的迫切要求，这需要政府的监管者能够及时识别并化解新旧动能转换中所隐含的各类经济、社会等风险，统筹做好已有财政资源与政府目标的良性匹配，让新动能可以顺利壮大，抑制公共风险的扩大化。如果政府风险管理能力不足，就会带来财政与金融风险的扩大，进而推动公共风险上升。

（一）新旧动能转换中财政收支不平衡风险日益突出

培育新动能需要持续政策支持引导，新兴行业税收还不足以抵消传统主导行业的减收部分，收入具有一定的脆弱性，同时还要为旧动能退出提供社会稳定支出保障，加之各类碎片化的民生增支政策，因此加快新旧动能转换在短期内会给财政收支平衡带来相当大的压力。

陕西省随着经济转型，煤炭、石油等传统能源产品主导行业正面临节能减排和需求放缓的双重约束，财政收入增长已经从高速转为中速。但是以往形成的刚性支出，特别是教育文化、社会保障、农业水利、公共卫生、保障性住房、移民搬迁等民生支出持续快速增长。值得强调的是，在如此紧张的财政状况下，各级政府出台了大量的民生增支政策可能会固化财政支出结构，弱化调控职能，为新旧动能转换提供新政策的空间有限。

贵州省同样出现类似情况。一方面，贵州省的煤、电、烟、酒等传统支柱税源增速下降明显；另一方面，金融、医药、电子信息等新兴税源贡献有限，虽然增长较快，但占比不高导致难以形成大的支撑力。实施全面推开“营改增”和减税降费政策，执行新的中央与地方收入分享体制后，减收将大于增收速度。预计“十三五”期间财政收入将继续维持低位增长态势。另一方面，“十三五”时期，机关事业单位、企业退休人员基本养老金以及城镇居民医保政府补助提标，补齐“扶贫、基础设施、教育医疗”三块短板，做强“大数据、大生态和大旅游”三块长板，财政支出需求压力大。

（二）金融风险有结构性扩大态势

金融业的风险在西部表现主要体现在一些传统行业以及局部地区上，再次表明地方金融的结构性风险突出。

一是不良贷款和不良率在某些行业较为突出。金融机构中农村中小金融机构风险较为突出。从不良贷款行业分布看，煤炭等能源矿产行业向好迹象能否持续尚有待观察，不良贷款行业风险较为集中。陕西省上半年新增不良贷款大部分集中在制造业、农林牧渔业和建筑业。

二是地方法人银行金融机构不良率突出。2017年前三季度，陕西省地方法人银行业金融机构不良贷款率高于全省银行业不良贷款率，小额贷款公司不良率问题突出，一些地市大部分小额贷款公司处于停业状态；村镇银行存贷比显著偏高。地方法人银行类金融机构资产质量及抗风险能力有待进一步提高。

（三）债转股政策设计存在缺憾，不利于新旧动能顺利转换

债转股是在市场化和法制化下进行的，但是政策设计中有不足的地方。部分企业反映商业银行禁持实体企业股权这个条款，会迫使债转股在实务操作上必须引入第三方甚至第四方，导致债转股业务链条长、交易结构复杂，不仅推高了融资成本，而且操作的便捷方面也大打折扣。此外，本次市场化债转股除了要求固定收益外，在将来股权退出还要求实现溢价收益，客观上再次提高了融资成本，增加了企业的负担。目前符合市场化债转股的企业都是盈利能力强、经营情况好、发展前景好的企业，对具有发展潜力但急需资金支持才能实现发展的企业，基本难以实现。数据显示，陕西目前已签订的债转股协议中，落地率并不高。对煤炭钢铁企业来讲，煤炭和钢铁在经过上一轮去产能之后，才刚刚开始盈利，许多金融机构对煤炭等涉及去产能政策的企业依然采取一刀切的政策，因此要实现债转股业务有一定的难度。目前债转股主要集中于煤炭、石油、钢铁、有色、交通运输等传统行业，对纳入债转股鼓励范围内的战略性新兴产业领域的成长型企业服务暂未开展。

（四）互联网金融监管不足带来的风险隐患

作为一种发展迅猛的新兴业态，互联网金融在为人们提供便利的同时，一些风险隐患逐渐暴露，西部地区政府的专业能力不足，难以做出有效的互联网金融监管举措。网络贷款平台等新型金融服务机构在许多西部县域逐渐兴起，由于信息不对称和群众投融资专业知识不足，极易造成借款人失信和投资者资金损失。部分网贷平台贷款利息和手续费畸高，暴力收贷情况偶有发生。通过互联网非法集资的案件呈上升态势。例如杭州某企业利用互联网及服务站在陕西某市非法吸收公众存款，涉案金额5亿余元，涉案人数5500余人。2016年贵州省打掉了一个特大互联网金融非法集资团伙，披着互联网金融外衣的项目发展会员共计31700余人次，分布于全国31个省、直辖市、自治区，组织结构共6级41层，呈金字塔结构。

八、相关政策建议

（一）打破高投资依赖，真正转向创新引领发展的新路径

西部地区的投资驱动发展由来已久，政府投资拉动经济增长的思维定式在短期内也难以扭转，但是不顾投资低效率一味增加投资不可持续，即使短期内有利于增长，也可能埋下长期的发展隐患，比如各种生态破坏、债务包袱、金融风险等问题。一是政府考核要淡化对投资和GDP的考核，强化对全要素生产率等经济质量的考核。树立正确的政绩观是非常关键的，从数量考核到质量考核有利于地方转变发展理念，从而减轻政府投资压力。二是要优化投资结构。投资总量控制的同时，关键要优化投资结构，向一些符合本地资源禀赋优势的新兴产业倾斜，压缩落后产业投资，这有利于加快新旧动能转换。三是借力“一带一路”等海外投资机会。一些地方大量投资带来的过剩产能可以通过海外投资来适当消化。还有的行业可以加强国内外投资合作，实现优势互补，共同助推新动能成长。

（二）进行供给侧结构性改革，突破资源路径依赖陷阱

西部地区要想突破“资源路径依赖陷阱”，需要改变经济发展理念和发展方式，不能仅靠外部需求，而要靠内生动力。一是合理设定发展目标，进行产业规划，改变单一支柱和结构不合理的财政收入模式。既要利用优势资源带来的经济优势，又要及时发展替代性支柱行业，改变不合理的产业结构。二是对既有的传统资源进行转型升级。这就需要优化产业结构，既要对能源资源等产业做深加工，推动优势资源的“就地转化”，尽量拉长初级产品产业链，也要对高新技术和信息化加以利用，进行传统产业的升级换代。三是充分开发新资源，如农业资源。农业资源也是西部地区的优势资源，尤其在农业附加值越来越高的今天，在全国人民对美好生活向往和健康需求日益增长的今天，优质的农产品如果能够做出品牌，其附加值丝毫不亚于工业。此外，西部省份选择产业时，要综合科技水平、人力成本和市场水平等因素来考虑。

（三）创新财政政策扶持方式，激励企业自主创新

在西部后发地区新旧动能转换中，政府仍然会扮演重要的角色，但是一定要更加重视市场的激励作用，政府要创造宽松的创新环境，将政府“有形之手”隐于市场“无形之手”中，这就需要政府创新政策扶持方式。一是要创新财政资金使用方式。“拨改投”，为发挥财政资金的杠杆作用，推动股权投资基金业发展，通过一次性奖励鼓励社会资本参与设立私募股权投资基金；可以考虑设立政府新旧动能转换产业引导基金，运用阶段参股、跟进投资等方式推动股权投资基金业发展壮大，以支持重点产业和小微企业加快发展，同时要明确投入资金的退出期限避免与企业争利。“拨改引”，为强化财政资金引导作用，财政通过给予一次性补助或奖励的方式，引导金融机构在创新技术、产品和服务的领域内提高贷款支持力度。“拨改买”，政府购买服务可以充分借助市场化、专业化的力量来提高财政资金使用效率。例如可以购买金融服务来为创新型中小微企业提供挂牌、股权托管和业务培训，支持其利用场外市场融资。还可以通过对企业发放创新券的方式鼓励企业来购买科技服务，促进科技成果转化，提高财政资金使用效率。二是继续采取措施降低制度性交易成本。认真清理规范地方性法规、规章和规范性文件中涉及的税收优惠政策，大力压减行政事业性收费项目，违反法律法规的一律停止执行，有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。在扩大收费基金优惠政策免征范围、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多项措施，切实减轻了企业税费负担。积极实施收费目录清单制度，实行动态化公示、动态化管理。还要更多借助大数据等现代治理手段提高政府行政效率，减少改革带来的制度性成本。三是通过预算公开来保证政策公平普惠。预算公开有利于大众对财政资金使用的监督，提高预算的透明度有利于打造“阳光政府”，减少寻租设租行为的发生，减少财政对经济的不确定性扰动，有利于形成各方稳定的发展预期。就新旧动能转换而言，对研发、人才引进、发明创造、品牌建设和产业链发展等扶持政策，要向社会公开，做到程序透明公正。

（四）实行人才发展创新，健全促进科技成果转化政策

一是健全有利于人才发展创新的激励性人才发展政策。人才是当今社会竞争的核心资源，创新人才发展机制，健全市场化、社会化的人才管理服务体系，更好激发人才创新创造活力，使各方面人才各得其所、尽展其长，使人才成为支撑西部地区发展的第一资源。二是出台具备强刺激力的促进科技成果转化政策；建立与科技成果转化能力挂钩的科研人员创新评价体系。确保科研人员和技术推广专家在成果转化过程中的权益保障和收入合法性，加速科研成果转化形成现实生产力，促进产业转型升级和提质增效。同时，成立以成果识别、定价和推介为核心功能的科技成果转化公共中介平台，积极支持市场化中介平台建设。三是通过多种金融工具推进科技成果转化。为天使基金投资科技成果提供公共平台，以政府引导基金带动风险投资助力成果转化实现产业化和商品化，综合运用科技银行、萌芽贷、产权交易和风险投资等多种方式扶持科技型中小企业的创新性发展。

（五）精准施策，形成精准扶贫的多方合力

一是制定合理帮扶措施。重视片区贫困的独特性和差异性，制定具有地方和个人适应性和有效性的扶贫攻坚帮扶措施。二是建立产业扶贫机制。在实施精准扶贫过程中，产业扶贫是重中之重。一方面，产业帮扶要实现精准化，量身定做产业帮扶政策，合理调配统筹扶贫资源。另一方面，产业帮扶要与贫困户有机联结。要下大力气将贫困地区的农产品变成有市场竞争力的商品，要善于建立有特色、有规模、有实效的扶贫产业链条，真正把贫困群体纳入到精准帮扶的产业链条主体中去，实现持续发展和永续脱贫。三是注重基础设施和公共服务扶贫。要建立资源整合机制，充分发挥民政、教育、卫生、住建、交通、水利等相关部门积极性，加大项目资金整合力度，加强贫困地区基础设施建设。要注重把优质扶贫资源向贫困村和贫困户倾斜，保障扶贫对象基本的生活需求能够得到满足，保证贫困区内基本公共服务主要领域指标达到地方平均水平。四是提升脱贫致富能力。扶贫不能局限于贫困群体眼前的经济条件改善，更应强调从内培养自力更生的能力，使扶贫效果具有可持续性，彻底阻断贫困的代际传递，使扶贫模式从传统的“输血式扶贫”转变为“造血式强身”。要培养新时期的新型农民，着力提高农民文化技术水平、市场意识和自主自强意识。五是健全干部帮扶制度。要树立正确政绩观，摒弃“政绩工程”以及“面子工程”，把扶贫资源切实投入到真正的贫困村、真正的贫困户上。落实干部精准帮扶责任制，督促干部认真分析致贫因素，制定精准帮扶方案，协调帮扶资源和项目，认真监管项目进展情况，力争扶出实效。

（六）PPP政策制定需统筹防风险和稳发展的关系

遵循积极稳妥、有序过渡的原则，统筹防风险和稳发展，对利用政府购买服务名义变相融资造成的存量隐性债务分类梳理，在一定年限内逐步化解。重点围绕防范在建项目烂尾风险、资金链断裂风险，根据项目性质和现金流情况，对隐性债务项目进行甄别梳理、分类处置，避免潜在风险转为现实的风险。通过多种方式保证在建项目后续融资。对于债务风险较高又有确实需建项目的地区，可以考虑收紧举债审批，以有效控制增量，防止风险扩散。

（七）提升政府风险管理能力，为新旧动能转换提供治理支撑

新旧动能转换中带来的风险增加完全被政府风险管理能力提升所遏制，政府风险管理能力是现代政府治理能力体系的核心。一是从行为主义的视角来防范财政风险扩大化趋势。认真分析地方财政收支失衡压力尤其是债务压力的根源，对地方政府、地方融资平台、金融机构、财政部门、企业、居民等各类主体的行为进行系统分析，找出影响财政风险的风险源以及风险传导机制，建立有效的风险防火墙机制。更为重要的是要认真贯彻落实新《预算法》精神，打破人们旧有的刚性兑付和预算软约束的预期。二是科学设计债转股政策。首先是严格遵守市场化和法制化前提，减少地方政府的行政干预带来的各种扭曲现象，减少不当的审批带来的成本；根据筛选条件来严格选择合适企业进行债转股，将战略性新兴产业领域的成长型企业纳入债转股名单，并将企业名单向社会大众公布来接受各方监督。其次是适当修改《商业银行法》。《商业银行法》规定，商业银行不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。很多地方为了回避这一风险，没有给予商业银行债转股主体以合适的身份和财税优惠政策，导致其积极性不高。再次是要加快落实债转股企业可享受的相关财政税收优惠政策。同时对构建市场化债转股参与各方的失信行为进行联合惩戒，并追究相关人员的法律责任。最后是完善“债转股”退出机制。目前已实施的债转股项目，在规定了市场化退出的同时，还附加了大股东回购的安排，金融机构更加倚重大股东回购作为退出手段，这一方面加重了大股东未来经营负担，另一方面与债转股降低杠杆率的初衷存在一定差距，难以避免“债转债”的尴尬境地。三是增强地方金融风险管理能力。地方政府监管者要强化金融知识的学习，财政、人民银行、发改等综合部门要强化监管合作、信息共享，更多借助先进的技术手段和第三方市场化力量来协同治理各种互联网金融乱象，强化穿透式监管和功能监管；增强对金融风险突出的部分行业和地区的监控与风险化解，减少其对地方金融机构的风险冲击。