财政体制改革要不忘“初心”

高培勇

这一节的主题是中央和地方关系的改革，中央和地方关系的改革如何才能到位?我想到了十九大之后频率出现非常高的一对概念，叫“不忘初心，牢记使命”。如果把这个初心比作财政体制改革的设计图，把这个使命当作我们围绕财政体制改革设计图而进行施工的一系列操作和安排，我想当下我们最需要做的，就是回过头来看一看我们当初关于中央和地方之间关系改革的设计图纸是怎么设计的。再回过头来看一看在经过多年之后，围绕这个设计图取得的进展怎样，遇到了什么样的阻力。我想这是在讨论中央和地方关系改革问题时特别需要注意的。

讲到初心或讲到设计图，我立刻想到两条。其一，财政是国家治理的基础和重要支柱。这句话我们已经烂熟于心。但是要注意到，当我们说“财政是国家治理的基础和重要支柱”是第一次、开天辟地似的提法时，与它同时第一次出现的是国家治理体系和国家治理能力的现代化，也就是全面深化改革的总目标。换言之，这是作为一对孪生姐妹一并来到人间的。因此，必须注意，当我们说财政是国家治理的基础和重要支柱的时候，专门讲的是，它是国家治理的基础和支柱，而不是其他别的什么的基础和支柱。这样一个定位实际上告诉我们几件事：第一，财政已经由一个经济范畴上升到国家治理范畴；第二，财政体制已经由经济体制的一个组成部分上升为国家治理体系的一个组成部分。这两个变化非同小可。它实际上告诉我们，谋划中央和地方财政关系的改革必须立足于国家治理体系和治理能力现代化这样一个全局视野，否则的话就难以推开。

当然，我们也可能说事权与支出责任的改革是一个高阶问题，在财政层面解决不了。但同时如果想到另外一层关系，比如，我们总讲生产力、生产关系之间的矛盾，总讲上层建筑和经济基础之间的矛盾。当谈到矛盾的时候，它是一对对立统一体，一方决定另一方，另一方反作用于一方。两者之间既有矛盾也有统一，否则的话，我想参与撰写中共十八届三中全会报告的人，以及统稿的人绝对不会把两个第一次出现的概念同时放进一个文件当中去。因此，要在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程当中，注重发挥财政体制对于推进与国家治理现代化相匹配的中央和地方之间关系的基础和重要支柱作用。我的意思是说，既然赋予了财政这种职能，你就得想方设法去谋这种职能、履行这种职能。如果不去谋、不去履行的话，按照我们现在面临的体制环境，天上不会掉馅饼。难以设想，你什么都不改，机构不变，体制不变，理念、思想、战略不调整，财政就一下子变成整个国家治理的基础和支柱了，财政部门所做的工作就一下子成为国家治理的基础和重要支柱了。所以，推进中央和地方关系的改革，特别是推进中央和地方财政关系的改革，要同与国家治理现代化相匹配的中央和地方关系改革捏在一起，财政必须有意识地发挥基础性和支撑性作用。这是一个初心，不能忘。

第二个初心是分税制。分税制最早提出是1994年。我们一提1994年财税体制改革的时候，立刻想到的就是分税制财政管理体制。那时我们是怎么给分税制财政管理体制定位的？大家从网上立刻就可以下载相关的文件。当时是这样讲的：分税制改革的原则和主要内容是，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。那时候没讲支出责任。接下来是，根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方两套税务机构分别征管。这是1993年12月份所颁发的《国务院关于实行分税制财政体制改革的决定》中的核心内容。当然也许有人会说这是20多年前的事情了，我们今天是否还要按这个初心往前走。我提醒大家一句话，2015年新颁布的国家预算法有一个专门的条款是这样讲的：国家实行分税制财税管理体制。因此，从这个角度讲，分税制或以分税制为灵魂、为基础来构建中央和地方之间的财政关系格局，即便在今天，这个初心是没有变化的。如果有变化，那可能是具体层面和操作层面的东西。我想，很有必要把这样一个事情讲清楚。

再进一步讲，为什么当初要实行分税制财政体制？一方面是要提高中央财政占全国财政的收入比例，提升中央政府的宏观调控能力。但毕竟没采取行政办法，没采取其他别的什么办法。目的是什么呢？目的还是要发挥刚才楼部长讲的两个积极性。其实两个积极性在今天说来，主要是着眼于发挥地方政府的积极性。因此，这是另外一个初心。

如果明确了这是初心，这不是在半路上突然降下来的一个新的主张、新的思想，那么我们面临的任务，就是按照这样的初心，履行把一张财政体制改革蓝图绘到底的这样一种使命。按照这样的设计图纸，通过施工，把它做出来。如果不行，就改图纸。而不是在半路上把施工的操作方案变了。比如我设计的原来是新知大厦，结果盖出来是别的什么用途的大厦，那肯定就不是我们所要的中央地方财政关系。我想这是一条。

接下来是施工的问题。施工过程当中你遇到了哪些变化？我想最大的变化，就是十九大报告提出的新时代、新矛盾、新体系、新部署、新目标，是一个完整的逻辑体系。非常重要的两个新和财政体制直接相关，其一就是新时代。新时代告诉我们的是什么呢？我体会就是“对表”。你现在站在哪个时点上，就要干哪个时点的事情。过去想不到的事情现在该想到了；过去不敢想的事情现在要敢想了；过去既想到了又敢想、但是又没办法列入议事日程的事情，现在必须列入议事日程了。要有将财政体制改革蓝图绘到底的紧迫感。这是一条。

第二个新矛盾，人民对美好生活的需要包括两层意思，一层意思是原有传统意义上的物质文化的需要，另外是民主法治、公平正义、安全环境方面的需要。如果把对应两个方面需要的产品做一下分类，前一类需要对应的产品，一个是物质产品，一个是文化产品。后一层大家对应一下是什么产品？是制度产品和政策产品。你不会拿物质的和其他别的什么东西对应后一类需要的。那要求我们做什么呢？这样的美好生活的需要，并且是上了层次的，并且扩了范围的美好生活的需要，显然更加需要地方政府的责任，更加需要发挥地方政府的积极性。否则的话，你怎么去满足？物质产品相当部分可以推给市场，但是物质产品和精神产品中也有政府该提供的部分，特别是制度产品和政策产品无疑不可能推给市场，是党和国家理应牵头完成的供给。因此，我们说的不平衡不充分的发展，不仅仅指市场系统的不充分不平衡，不仅仅是哪个产业、哪个产品的不平衡不充分，而且还包括政府系统的不平衡、不充分。特别是政府所提供的公共服务，政府所提供的制度产品和政策产品的不平衡和不充分。因此，从这个意义讲，在新时代，在社会主要矛盾发生变化的条件下，我们更应该按照初心把财政体制改革蓝图绘到底，这是第二个想法。

第三，当前最需要做的。中央和地方之间财政关系的构建一直有两条主线索，一条是分钱，另外一条是分税。中华人民共和国成立即将70年，我们可以看到，大多数时间执行的是分钱制度。我们都很清楚，读书的时候就学过财政体制的三种做法，第一总额分成，然后是收入分类分成，再往前走就是大包干，分的都是钱。1994年是分界限，开始走所谓的分税制道路。分税和分钱有何区别？我们说分钱分的是财政收入的结果，分税则分的是财政收入的来源。我们总讲税收、税源、税本，如果分的是税收，那就是分钱。如果分的是税源和税本，那讲的是分税。这样一个界限非常清晰的问题一定要牢牢记在脑子里。

怎么把分税制财政管理体制这张蓝图绘到底，怎么把国家治理现代化条件下财政的基础和支柱作用这张蓝图绘到底，我觉得，这是我们当前特别要明确，并且深化研究的两个十分重要的问题。