新形势下民族地区精准脱贫机制研究

刘 利

一、引 言

自1978年改革开放以来，为实现全民富裕，国家制定并落实了一系列扶贫脱贫计划，在政策的推动下，有近8亿人口实现了基本脱贫。然而2016年国民经济和社会发展统计公报的数据显示，我国尚有农村贫困人口（年人均收入低于2300元）4335万人，因此，如何帮扶这部分贫困人口脱贫致富，让全体人民都能享受到经济发展、社会改革的成果，是当下我国推进全面建设小康社会进程中亟待解决的问题。目前贫困人口的分布主要有两个特点，其一是分布格局由“大面积、普遍性”转向“区域性、大分散小集中”，其二是贫困人口逐步向少数民族地区集中，且民族地区的贫困程度深、脱贫任务重。在这样的情况下，原来粗放的脱贫政策很难起到应有的作用，而建立系统化的脱贫机制，提升政策落实的效果和效率，走精准脱贫之路才能对症下药。2016年，我国民族八省区贫困人口总数从2015年底的1813万下降到1411万，虽然数量有所下降，但民族地区的贫困人口仍然占据全国农村贫困人口32.5%的大比例。根据上述数据，如果民族地区的贫困问题得以解决，全民小康的进程就向前迈进了一大步，所以我国脱贫工作的重心应该倾向于推动民族地区的精准脱贫。由于民族地区具备特殊的历史、经济、社会以及生态环境，民族地区的精准脱贫政策也因此和其他地区的同类政策有很大差别，带有鲜明的民族地区特点。关于民族地区精准脱贫的研究，国内学者多聚焦于贫困成因、精准脱贫政策以及政策效应方面，然而面对党的十九大提出的“2020年全面建成小康社会”的目标，如何更高效地帮助民族地区精准脱贫是精准脱贫工作的重中之重。高效率的基础保障是具备一整套完善的机制，这套机制不仅要照顾到民族地区的特殊情况，还要考虑伴随着新形势出现的新问题，并且从精准脱贫政策的制定阶段到精准脱贫成果的验收阶段，每项具体机制环环相连、共同作用。结合新形势的民族地区精准脱贫机制的建设，对于整体规划布局民族地区的精准脱贫方案，提高民族地区人民的生活水平，实现民族地区自然、社会、经济的可持续发展，完成国家建设小康社会的目标等方面都具有重大意义。

二、贫困现状

2014年以来，中央政府积极推动精准脱贫政策的实施，针对不同地区和民众的贫困状况，力求做到精确识别、精确帮扶和精确管理。这样的政策在取得一定成果的同时，仍没有完全解决现阶段我国民族地区存在的贫困问题。民族地区贫困现状主要有以下几个特点：

一是贫困覆盖面广。大部分民族地区仅仅解决了温饱问题，贫困的辐射面广，距离全面建设小康社会的差距还较大。以湖南龙山县为例，在此次调查的57万人次中，贫困人口占到了64.4%，贫困人口不仅数量庞大，而且分布在全县范围的12个镇35个乡。

二是贫困程度深。民族地区的贫困人口在收入上远低于全国平均水平，仍以湖南省龙山县为例，该地区的人均耕地仅为0.8亩，年人均收入仅为2775.4元，其中最低年收入只有1300元。

三是返贫率高。除了人均收入与全国水平差距大之外，民族地区还存在返贫率高的问题。根据2016年一项对湖北、贵州、云南、广西四省民族地区贫困户的调查，在年龄结构方面，41岁以上的中、老年群体占到采样群体的87.31%，在教育水平方面，拥有“高中及以上”教育经历的被调查者仅占10.53%，50.25%的被调查家庭以“务农”为主要收入来源，63.43%的家庭有“慢性病或重大病史患者”。经济贫困的同时，存在健康贫困、教育贫困，这样的贫困人群在精准脱贫后也存在巨大的返贫隐患。

四是自然条件限制。民族地区贫困人口多处于交通不便的偏远地域，首先道路的不通容易降低精准脱贫政策的实施效果，甚至阻断外界的各项援助；其次偏远地区的自然条件普遍比较恶劣，要发展规模化的具有当地特色的种植业等造血产业困难较大；再次受自然条件限制，一直以来民族贫困地区的基础设施建设就落后于其他地区，经济基础薄弱、社会事业发展滞后，相对应的精准脱贫难度更大。

三、贫困原因

民族地区的贫困落后既由自然原因造成，也受其他因素影响，这些因素共同作用，致使民族地区精准脱贫成为精准脱贫攻坚“硬仗中的硬仗”。

（一）自然条件限制

恶劣的自然条件是导致民族地区贫困的一个突出原因。我国的少数民族大多分布于五大少数民族自治区和贵州、云南、青海三省，这些地方同时也是自然环境比较恶劣的区域。特别是少数民族贫困人口居住的地方，往往属于高原或者盆地地貌，沟壑众多、山峦起伏，土壤肥力不足，不论是种植业还是畜牧业都在一定程度上受到限制，人们的生活水平难以提高。另一方面，民族地区绝大部分是干旱水涝、沙尘暴、冰雹、地震、泥石流等自然灾害频发的区域，生态环境极其脆弱，自然环境一旦被破坏，极易引发水土流失、土地荒漠化等生态问题，影响当地社会经济的可持续发展。

（二）基础设施建设滞后

受地理环境限制，国家投入同样数量的资金建设民族地区的基础设施，也难以取得和其他地区同样的效果，因而从全国范围来看，一直以来民族地区的基础设施建设就处于严重滞后的状态。民族地区基础设施建设的滞后主要体现在几个方面：其一是交通网络建设滞后，一些民族地区还没有普及基本的公路，另一些虽然普及了公路，但是路况却不容乐观；其二是电力设施建设滞后，民族地区普遍电力供给不足，这不仅会影响到人们的日常生活，还会给当地发展特色产业、引进外地企业设置障碍；其三是医疗教育设施及配套建设的滞后。首先教育是一个地区未来人才储备的保障，任何一个贫困地区要想摆脱贫困，不可能永远靠政策倾斜带来的人才谋发展，必须提升当地整体的文化教育水平，以自身的发展留住年轻人，并且吸引外来人才实现社会经济建设；其次医疗卫生事业的发展能保障人民的生活水平，脱贫致富始终要靠人力完成，医疗相关的基础设施建设跟不上，人民的身体健康就无法保障，社会建设也就无从谈起。

（三）人口增长速度快

贫困地区的家庭普遍会生育多个子女，民族地区的贫困人口中也存在这一规律，进而产生贫困地区人口增长快的问题。经济学家纳尔逊曾提出“低水平均衡陷阱理论”，他认为，发展中国家人口过快的增长是其难以摆脱发展“瓶颈”的一个重要原因，人口的过快增长导致人均收入偏低，若此情况陷入死循环而没有有效的突破口，则难以走出发展的“瓶颈”。人口增长速度快不仅会减慢精准脱贫速度，并且一旦民族地区经济发展的速度跟不上人口增长所需的生活水平提高速度，当地的青壮年就会到外地发展，而急需人才来建设小康社会的贫困地区却留不下人才，最终会影响到精准脱贫工作全局。

（四）劳动力素质不高

民族地区的贫困人口很主要的致贫原因之一是劳动力素质不高，具体表现为受教育水平低、技能培训缺乏，导致这一现象产生的因素中以下两个需要重点关注：其一是人口增长快，很多贫困家庭经济负担重，难以有多余的开支投入到子女教育上；其二是民族地区与教育相关的基础设施及配套的建设滞后。劳动力的素质低，会直接影响精准脱贫工作的开展、落实，比如通过精准脱贫政策引进到民族贫困地区的外地企业或者特色产业，反而招聘不到符合用工条件的当地员工，难以实现为贫困地区创造实际就业岗位的预期目标。如果劳动力素质不高的问题得不到解决，新的产业、新的企业就扎不了根，民族贫困地区想要成功精准脱贫其困难程度就会大大增加。

在这样的治水思路和 “互联网+”大战略背景下，如何更好地贯彻落实2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）要求，已然成为每个水务企业必须积极面对和思考的问题。如何将“水务运营、管理和服务”与“互联网”相结合，利用互联网平台智慧化、精细化、可视化的特色，实现供水管网安全分析、水质水量信息的识别、监控、模拟和预测，以线上管理指挥及时主动服务，以线下主动运维调控在线信息整合，推动水务企业步入智慧水务发展新阶段，是本文将要研究和论述的内容。

（五）经济结构单一，生产方式落后

首先，民族贫困地区的经济产业大多是农牧业，区域内的其他产业比重偏低，产业发展不均衡。农牧业受自然因素影响较大，比如一旦有旱灾、洪水暴发，种植业产量就会降低，直接削减贫困人口的收入。如果不调整经济结构，就算有财政补贴和政策倾斜，长此以往民族地区也很难真正实现精准脱贫致富。其次，民族地区生产方式比较落后，生产效率不高，比如受多方因素影响，民族地区的种植业仍停留在使用畜力的阶段，远远比不上机械化种植的产出量，不足以形成对经济发展的带动力。综上所述，民族地区贫困原因之一是经济发展的动力不足。

（六）发展模式落后，生态环境恶化

当前，经济社会发展的思路逐渐由原来的“粗放式”转向可持续发展，以破坏生态环境换取经济发展的模式不再是唯一的选择，国家也越来越重视经济发展与生态环境之间的平衡。据研究，西藏、贵州、云南、内蒙古、广西五省区的环境承载力虽然还有一定的空间，但西藏、贵州、云南、内蒙古的水环境容量超载，广西的大气环境超载，这意味着在以后的经济发展中，这些少数民族贫困人口多居住的省区，其发展速度势必会受生态环境的限制。同时，民族地区的环保意识不强，还存在一些破坏生态、盲目发展的情况，有的地方甚至采取毁林开荒的方式发展种植业来增加收入，这不仅没有从根本上解决贫困问题，相反还埋下了诸如水土流失这样的环境隐患，未来要付出的代价更大。不合理使用自然资源、破坏生态环境等问题加剧了贫困程度，因贫困而采取错误的发展模式进一步破坏生态，最终环境问题和贫困问题交织成死循环，民族地区精准脱贫的进程。

四、精准脱贫工作中存在的问题

民族地区精准脱贫面对的难题不仅是区域本身存在的问题，还有尚未得到妥善解决的精准脱贫工作中的问题，或者说精准脱贫外力的问题。精准脱贫工作包括评估、政策实施、程序监督、效果反馈几大方面，任何一项出现问题都会导致精准脱贫偏离初衷，效果大打折扣，甚至于“好心办坏事”、造成坏结果。目前精准脱贫工作暴露出来的问题主要有以下几点：

其一，“输血”项目多，“造血”项目少，即产业精准脱贫没有跟上精准脱贫需求，这样一来，不具备“造血”功能的精准脱贫不会给民族地区发展带去生命力。同时，现有的产业精准脱贫项目多集中于土特产、传统养殖领域，没有做大做强，而民族地区的产业还有待进一步开发才能支撑起当地的经济社会发展。

其二，精准脱贫腐败问题凸显。国家重视对民族地区的精准脱贫工作，调拨了大量财政资金给予支持，2013年以来，中央财政累计安排财政专项脱贫资金1961亿元，年均增长19.22%，其中2016年为667亿元，增幅超过43%。伴随如此巨量的资金投入，腐败现象也随之产生，专项资金需要专门监管，民族地区精准脱贫的情况和其他地区不同，资金贪腐情况也可能有不一样的特点，要重视结合具体情况制定相应的政策，不能用普遍性的反腐办法处理特殊性问题。

其三，存在“政绩精准脱贫”现象。精准脱贫工作中，会出现贫困地区政府为了达成精准脱贫计划，不切合实际制定目标，为实现政绩弄虚作假的行为，这些其他贫困地区发生过的现象在民族地区精准脱贫工作中也难免会发生。这样的“面子工程”多了，精准脱贫工作没有落到实处，贫困问题没有解决，反而可能因为错误政策产生其他问题。

其四，精准脱贫措施缺乏计划性和整体连贯性。一个完整的精准脱贫政策有许多环节，比如：对接以往精准脱贫政策，考察目标地区实际情况，制定具体精准脱贫计划，建立专门团队负责精准脱贫工作，引进产业、企业，监督项目实施进程，审查资金使用是否到位，测评每阶段精准脱贫效果。往往很多民族地区的精准脱贫政策在制定时，容易忽略这种一体性，政策与政策之间不能向上追溯，无法形成持续推行的整体，精准脱贫工作容易出现脱节。

五、新形势下民族地区精准脱贫机制的构建

民族地区精准脱贫的机制建设应该既要具备一般性，又要体现民族地区的特殊性。它是整体性的，可以追溯既往的，也是可持续进行的。民族地区的精准脱贫机制应当包括环境评估机制、脱贫对象精准识别机制、政策制定机制、数据分析机制、信息传达机制、监督机制、问责机制和效果绩效机制八个方面：

（一）环境评估机制

民族地区精准脱贫核心是“对症下药”。每个地区的具体情况不同，在制定精准脱贫政策之前，对计划精准脱贫的民族地区的相关情况，要先有比较全面的了解，再以此为基础决定是否调整精准脱贫政策中的细节条款，因此，建立专门的民族贫困地区环境评估机制很有必要。这里的“环境”不仅仅指自然环境，还包括经济环境、制度环境、教育文化环境等会对政策实施产生影响的相关因素。涉及这几个方面的评估机制构建，可以各自设置多个项目，比如自然环境方面，可以细分为“资源”和“生态情况”两部分，“资源”项目考察土壤、主要作物、水资源、矿产资源、生物资源等的状况；“生态情况”项目考察水土流失、退耕还林、沙漠化等的状况。这样一来，在制定每一项精准脱贫政策前，有一个规范化的步骤全面调研目标地区的实际情况，能够为下一步工作打好基础。

（二）脱贫对象精准识别机制

“精准识别”是精准脱贫极为重要的一部分。民族地区的贫困程度不一致、贫困类型不一样，如果采用“一刀切”的方式，不加辨别地对不同对象实施同样的政策，可能会带来两种不良后果：一是浪费精准脱贫资源，二是精准脱贫力度不足达不到预期效果。因此在所有精准脱贫工作开始之前，除了要评估环境，还要根据识别机制对不同情况的贫困对象进行区分。建立识别机制，核心是确立具体的识别指标，比如以年人均可支配收入水平还是家庭各项资产情况为判断依据，围绕识别指标展开的工作包括：完善贫困人口识别标准、过程、结果的全程公示制度；健全举报制度；强化责任落实，识别工作经办人层层明确责任；组织独立第三方对识别结果评估，核实其是否科学规范。

（三）政策制定机制

为确保实现对民族地区的精准脱贫，精准脱贫政策的制定需要达到合理化、规范化要求，即需要政策制定机制来约束制定过程。政策制定机制应当有几个步骤：首先，给受帮扶人提供意见、诉求表达的渠道，真正了解贫困地区情况的不是精准脱贫政策的决策层，而是当地百姓和基层干部，他们是否有发声的渠道与最终政策是否无偏差关系密切；其次，要保证政策目标的有效性，在可允许范围内精准脱贫目标尽量量化，减少纯文字描述的内容，避免基层执行政策时发生理解偏差的问题；再次，政策制定需要具备前瞻性，考量可预见的矛盾、形势变化等情况，降低政策执行时可能的阻力；最后，完善听证制度，更直接有效地搜集民族地区民众的意见与建议。

（四）数据分析机制

伴随着精准脱贫工作的实施过程，可能会出现之前制定精准脱贫计划时没有考虑进去的情况，或者精准脱贫数据出现变化，这时候就需要及时调整方案，减少偏差，确保最后实施的政策与当地实际情况相契合、能够落到实处，提高精准脱贫效率。实时分析数据是及时调整方案的基础，而实时分析数据需要建立数据分析机制。构建数据分析机制，第一步是信息、数据的收集，这需要精准脱贫工作人员定时收集、反映当地情况，建立精准脱贫相关的数据库；第二步是分析数据，可以考虑利用当前的大数据分析技术，以精准脱贫数据库为基础，宏观掌握精准脱贫政策实施的动态成效，一方面从纵向分析，直观了解本地区精准脱贫工作进行后的各项数据变化，另一方面从横向分析，对比不同民族地区精准脱贫政策实施后的数据变化，找出切实有效的精准脱贫政策，再在下一步探讨其能否在本地区适用；第三步是形成分析报告，根据报告调整精准脱贫方向，指导推进下一步精准脱贫工作。

（五）信息传达机制

在民族地区精准脱贫机制中，衔接上一步数据分析机制的是信息传达机制，这是沟通决策层和执行层最重要的一个环节。在民族地区的精准脱贫工作中，信息的准确传达是开展每一项工作不可缺少的前提条件。信息传达机制中，有向下传达和向上反馈两种情况，向下传达应遵守及时、准确的原则，避免政策被误读，而向上反馈除了及时和准确的要求外，还应采取直接上报的方式，确定民族地区精准脱贫的决策和方案，减少能接触精准脱贫情况的信息中间人，防止篡改情况发生。

（六）监督机制

为推动少数民族地区发展经济，先有西部大开发规划，再有民族地区“精准脱贫”概念的提出，可见国家精准脱贫的决心之坚定。国家投入数量庞大的财政资金，这有助于加快精准脱贫工作进展，同时也不可避免地会带来各个精准脱贫工作阶段可能发生的贪污腐败现象，如果不对这些专项资金加以监督约束，任由基层政府安排使用，则难以保证它们被投放到真正需要财政支持的地方，难以实现精准脱贫的预期效果。贪污腐败是监督机制监察的对象之一，精准脱贫工作是否落实到位、是否有偏差也需要监督。可见，建立监督机制，能更有效地约束精准脱贫工作中的相关政府权力，为政策落到实处保驾护航。监督机制的构建需要多方面配合，一是立法、执法、司法三者与法律有关的机构部门，要进一步完善相关法律法规，提升法律对贪腐的威慑作用；二是政府部门，作为政策实际执行者，当地政府也需要自我监督、自我检查，积极寻找工作中的漏洞；三是独立第三方机构，特别是监督资金的使用情况时，独立第三方机构需要承担起责任，提供真实可信的检查报告。

（七）问责机制

健全的问责制度是民族地区精准脱贫工作强有力的后盾。在监督机制下发现、筛选出来的问题，如果仅仅是暴露出来而没有下一步措施，必然达不到惩戒预警的效果，就如同犯错成本太低则错误肯定会再次发生一样，所以，监督机制和问责机制二者缺一不可。健全的问责机制主要包括以下内容：依据相关法律法规、项目政策，严格区分各项责任以保证准确判定失职行为；综合考量社会影响、历史背景等因素，对多次出问题的人员或者项目从严从重处理；注重时效性，一旦发现问题立即启动追责程序，及时收集证据、核实情况，并向决策层和社会通报；追责最后要落实到具体的单位部门或个人，真正找出责任方，为精准脱贫工作扫除障碍。

（八）效果绩效机制

民族地区的精准脱贫，不是以政策的实施作为结束，而是把政策的实施效果定位为检验精准脱贫成果的最终阶段，它反映了贫困人口的最终精准脱贫情况。在这一阶段，如何衡量精准脱贫政策的实施效果，成为决定精准脱贫成功与否的关键，相应的，效果绩效机制在整个精准脱贫机制体系中也成为关键的一部分。精准脱贫的效果绩效机制应该是一个完整、科学的绩效管理体系，不仅仅是将汇总的数据资料一一分析、与制定的目标作对比，还需要将“精准”二字贯彻始终，具体措施如：不同地区、不同情况采用不同的考核标准；科学设计绩效考核方案，力求考核结果客观公正；增加民主测评、民意调查等环节，让绩效的过程和结果公开化、透明化；引入独立第三方机构参加审核。如此一来，精准脱贫工作才是完整的、可追溯的，民族地区的精准脱贫政策才能真正落到实处。

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