特朗普税改的影响与启示

景婉博

美国当地时间2017年12月22日，总统特朗普签署了《减税与就业法案》，该法案于2018年1月1日生效，号称美国31年来最大规模的减税，也是继1986年以来美国联邦税收制度最为重大的一次变化。自特朗普出任美国总统以来，美国的税制改革动向一直备受关注，历次与税改有关消息的公布都是全球重磅，如一石激起千层浪。而2017年圣诞节前通过的税改法案，是特朗普上任以来在国会取得的最大一次立法胜利，竞选期间的一些被戏称“雷声大、雨点小”的承诺终于有望兑现。

一、税改法案的主要内容

美国税改内容涉及近20个大项，主要内容包括：自2018年1月1日起，取消联邦企业所得税税率的累进阶梯，按照21%的单一标准税率缴纳；个人所得税仍保持原来的七档，但部分税率有所降低，最新税率为：10%、12%、22%、24%、32%、35%与37%；扣除制度有所简化，对个人及家庭的标准扣除额分别增至12000美元和24000美元，约是现行标准的两倍；对美国跨国企业海外利润和现金汇回实施一次性低税率优惠，现金等价物的税率为15.5%，重新投资的境外收入税率为8%；废除联邦企业所得税的替代性最低税（AMT），将个人和家庭替代性最低税的费用扣除标准门槛提高至7.03万美元和10.94万美元；可享受税收减免的贷款额度上限为75万美元，75万美元以上的住房贷款利息将不再享受税收扣除；提高折旧费用化的额度，很多新购置的设备能立即费用化；取消医疗保险改革法（奥巴马医改）规定的强制个人购买医保义务，对不购买医保的个人不再罚款。

二、对美国与世界的影响

一是美国税收收入减少，财政赤字或进一步扩大。在美国税制结构中，个人所得税收入占比最高。2016年，美国个人所得税收入占政府税收收入的40.2%①OECD Date.Tax on personal income.https：//data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm#indicator-chart.。根据最新的税改法案，预计仅个税收入就将减少1万亿美元。税改法案中提到对个人、企业实行全面税收优惠，却未提及如何弥补减收的收入，结合特朗普税改完成后会迅速启动基建投资计划考虑，联邦赤字扩大的可能性较大。美国国会办公室预测，减税将导致赤字增加1.4万亿美元。2008年金融危机后，美国的财政状况迅速恶化，2016年政府债务②这里的政府债务指一般政府债务（General government debt），包括联邦和州、地方政府。余额占GDP的比重已扩大至127%③OECD Date.General government.https：//data.oecd.org/gga/general-government-debt.htm.。在这种背景下，美国联邦政府减税的空间大为收缩。

通过减税刺激经济增长，带来税收增收是“供给学派”的基本观点。1986年，以经济学家阿瑟·拉弗为核心的经济学家展开了一场“通过减少政府干预和减税促进经济增长，以经济增长收益增加来弥补税收减少”的大讨论。供给学派的经济理论税收思想对20世纪80年代的美国经济政策产生了巨大影响，里根总统曾分别于1981年和1986年实施过两次大幅度减税，依据均是供给学派的税收思想。从某种意义上来说，里根税改对上世纪90年代美国经济体质的增强有一定的作用。但追根究底，美国经济的振兴，不单单是税制改革发挥的作用，而是以制度宽松为首，以贯彻市场原理为目的而推进的各类结构改革的综合作用。而里根税制带来的最大副作用就是联邦财政赤字的膨胀。供给学派及其政策未能真正解决美国的经济问题，反而加剧了美国社会的贫富差距，联邦政府债务余额急剧膨胀。同样，此次税改是否会重蹈覆辙，增大联邦赤字，也值得持续关注。

二是表面上看美国或成避税地，短期有利于其经济发展。根据税改法案，企业所得税税率降至21%的单一税率，个人所得税部分税率也有所下调，遗产税几近取消，虽然尚不至于到巴拿马、百慕大群岛等国（地区）不征企业所得税、个人所得税、遗产税的程度，但税率几乎接近于新加坡等避税天堂的税率。实际上，美国国内已有部分地区，如特拉华州、内华达州等本身就不征州企业所得税或州个人所得税。而此次联邦企业所得税税率的下调有将整个美国变为避税地之嫌。美国作为世界第一大经济体，如果其成为避税地，在其境内开展商业活动价值将巨大，有利于吸引更多企业赴美国投资。从短期来看，减税相当于增加了资本投入量，预期可以刺激设备投资、消费需求进而促进经济增长，高盛集团预测减税将推动美国2018和2019年经济增长0.3个百分点左右。而从中长期来看，效果会逐渐减弱。美国经济虽然处于复苏中，但潜在增长率已陷入低增长泥潭，处于较难提高的状态和阶段。减税最多可能带来经济短期内的回暖，但并不是治愈美国经济顽疾的长期、有效药方，税改对美国劳动生产力以及国际竞争力提高的影响程度仍值得关注。

三是实际上减税措施多有时限，企业获得的实惠未必如表面看起来那么大。首先，此次税改基本所有的减税措施均规定有时限，并不是永久性的措施，如参议院版本中所有的个人减税条款都将于2025年到期；企业留存海外利润的回流也仅是一次性的特例。临时立法对企业而言，不能称之为税改而只能算作税收的暂时性调整，临时性措施对促进企业增加投资、扩大就业的作用有限。如果企业、家庭将减税获得的收入用于回购股票或分红而不是投资，对政府而言，税改则纯粹变成时间与精力的浪费，最终仅沦为单纯为股东发放一次性特别奖金的盛宴而脱离预期政策目标。其次，企业所得税税率由35%大幅下调至21%，从表面来看，该项税率的调整相当具有吸引力，尤其对适用企业所得税最高税率的高端制造业、零售业、餐饮业以及金融服务业企业来说，无疑是重大利好消息，但实际上，21%的名义税率只是接近于美国企业所得税的平均实际税率而已。另外，据GAO①CORPORATE INCOME TAX.Most Large Profitable U.S.Corporations Paid Taxbut Effective TaxRates Differed Significantly from the Statutory Rate.March 2016.统计，美国至少三分之二的公司在进行税收抵扣后不需再上缴联邦企业所得税，企业所得税收入占美国政府税收收入比重尚不足10%。因此，企业获得的实惠未必像表面看起来那么诱人。

四是美国税改不是一国现象，可能酿成一轮多国的中长期税改竞争。美国税改对世界的影响不容小视，但无需过度渲染其外溢影响，应当历史、客观、辩证地看待和分析。美国历史上里根总统时期已实施过两次大规模减税，特朗普税改不是第一次，也不会是最后一次，因此，预计此轮减税可能不限于美国一国，中长期可能呈蔓延之势影响至欧美以外的国家，其他国家可能迫于压力不得不作出财税政策调整。事实上，在特朗普推出税改计划后，一些国家已经开始推出或正在酝酿自己的减税计划，如英国宣称至2020年将企业税下调至17%，印度政府推出了针对个人及中小企业的减税计划和税种简并改革，日本正在计划降低积极加薪和投资的企业所得税税率等。由于世界整体经济规模不可能突然在短期扩大，为了国家利益，可能会出现一轮以美国为中心的全球性税改竞争。

五是破坏全球税收体系平衡，给国际贸易以及全球经济造成极大不确定性。IMF多年来一直力推“华盛顿共识”，将其作为“放之四海而皆准”的普适经验向广大发展中国家推广。但在其最近公布的报告中，几乎看不到和美国政府意见一致的内容。IMF在该报告中提出，发达国家可以通过增加向富人征税，而不是通过牺牲发展的方式来实现财富的公平再分配。在全球化急速发展过程中，世界经济高度融合，税收政策尤其是美国这种超级大国的税收政策调整已经不是一国内政，其风吹草动都会迅速传导至世界其他国家，引发他国财税政策以及双边与多边税收合作的调整。2016年G20杭州峰会通过了加强国际税收政策协调的政策，而美国却不顾他国利益，大规模减税，制造税收竞争，将阻碍产品与要素跨国自由流动，扭曲供应链，给国际贸易、全球经济、金融以及政策协调带来极大不确定性。

三、对我国的影响

美国税改法案推出后，有观点认为美国税改会立刻引起国际产业资本和金融资本流向剧变，也有观点认为短期内尚不好判断。总体来说，对美国税改这一极大程度增加了全球经济不确定性的重大事件，我们应冷静、审慎地看待，并持续高度关注其进展，避免得出过于简单化、武断化的结论。如果不考虑美国的外资投资审查制度、能源政策以及用工制度等影响，通过美国税改，我国一部分原本以美国市场为出口对象的商品和服务生产企业可以通过将选址转移至美国，降低企业的生产、运营成本。但客观上，美国税改对我国的企业投资、国际收支、资本、人民币汇率等有产生潜在冲击的风险。

一是刺激美国企业海外利润回流和投资撤离。美国的企业所得税从35%下调至21%意味着在美企业的经营压力将下降，美国留存在海外的利润有可能被大规模吸引回流，美国企业有撤离我国市场的冲动，一定程度上会降低我国就业和居民收入。2016年，我国吸引外国直接投资1390亿美元，较上年增加2.3%，世界排名第三，仅次于美国和英国。美国税改后，预计我国吸引外国直接投资难度将加大。

二是加大我国金融市场资本外流的压力。美国税改法案释放出吸引投资的强烈信号，会吸引全球金融资本流向美国，引发新一轮全球化资产配置。随着人民币国际化步伐的加快以及“一带一路”等战略的实施，放松资本管制是趋势，投资者会越来越多地将资本转移至海外，我国资本流出压力将加大。

三是影响我国汇率波动。目前，令金融市场感到最为不安的当属美元升值，而美国税改法案的通过是促成美元升值的因素之一。从2016年下半年以来，美国经济持续复苏，此次税改结合美联储的加息和缩表，短期内预计强势美元叠加资本外流的压力将对人民币构成双重贬值压力。另外从中长期来看，未来一旦特朗普政府的逆全球化立场及贸易保护主义行为引发中美贸易战，也将导致人民币汇率进一步下跌，这方面也应及早筹划预案积极应对。

四、启 示

美国税改对促进以我国为代表的发展中国家的内部结构性改革具有倒逼作用。不管愿意与否，美国税改靴子终落地，作为新兴国家不得不采取措施积极应对。以史为鉴，从美国历史上的里根税改反观当今的特朗普税改，可以给我们提供以下几点启示。

一是税改之前应首先明确税改的理念。里根税改虽然缺乏连续性，但其“通过最大限度的利用市场原理，实现强盛美国”的根基理念一直未变。在我国税改过程中，在进入个别具体细节的探讨之前，也应当率先一次性明确税制改革的目标，并需在各界取得广泛共识。

二是必须站在中长期的视角上进行改革。如果将着力点过度放在短期效果，最终将会被迫收拾短视带来的残局。同时，当效果发挥完毕后，税收优惠措施如仍继续实施，可能会成为经济效率的阻碍因素。

三是处理好减税、减支与减财政赤字的关系。减税、减支与减财政赤字被称为不可能三角，减税的同时不减支会导致财政收支恶化。有观点认为如果进行大规模减税，可以同时实现盘活经济和财政健全化，但从美国的历史经验来看，现实可能性很小。如今的特朗普税改虽然出台了减税法案，但实际上，从2017年美国联邦预算可以看出，美国政府已经在悄悄减支了。2017年3月16日发布的美国2018财年（2017年10月～2018年9月）联邦政府预算案反映出，卫生与公共服务部、环境保护署、农业部等十余个部门的预算已经被不同程度削减。因此，减税与减支是同时进行的。

四是将税制改革与其他改革并行推进。对税制改革不应过度评价，只有与其他结构改革一起才能发挥综合作用，实现一国经济的长远发展。在世界开放的税收体系中，应对特朗普税改的短期措施是按照党的十九大报告的要求，加快深化税收制度改革，而长期措施应是，更加坚定地进行内部的结构性改革，苦练内功，提高劳动生产率，促进经济发展向质量变革、效率变革、动力变革，实现国内居民收入的增长和消费水平的提高。这才是促进经济增长的中长期措施，而不是竞争性减税。

［1］Goldman Sees U.S.Tax Cut Boosting Growth 0.3%Point in 2018-19.www.bloomberg.co.jp.

［2］The Biggest Sticking Points Between Senate and House Tax Bills.By BLOOMBERG.December 2，2017 at 6：23 am.www.mercurynews.com.

［3］10 key differences between the dueling Senate and House tax bills.By BERNIE BECKER and AARON LORENZO.11/09/17 06：45 PMEDT.Updated 12/04/17 at 5：15 PM.