黑龙江省人口分布中政府行为存在的问题及对策研究

李俊荟

[摘 要] 优化人口分布对促进资源、环境、生态、人口和社会的可持续发展具有重要意义。地方政府是人口合理分布的直接领导者、组织者和推动者，其行为规范与否将直接影响到人口空间结构优化的速度与质量。通过以黑龙江省人口分布中政府行为的现状为切入点，剖析了政府行为存在的问题，并提出相应改进对策，以此达到黑龙江省政府在人口分布优化过程中政府行为的全面完善。

[关键词] 人口分布；人口结构；政府行为

[中图分类号] F470 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）03-0026-02

2010年第六次全国人口普查数据显示，黑龙江省人口密度较小，增长速度趋缓，人口外流严重。在全省13个地级市中，人口最多的是哈尔滨市，人口最少的是大兴安岭行署，流出人口数量大，而且人口密度差异较大。黑龙江省人口空间结构存在的问题将会影响全省经济社会可持续、协调、健康发展。

人口分布也称人口空间结构，主要指地表人口的集聚情况。人口的分布是由自然、经济、社会和政治等诸多因素所决定的，其中政治因素是影响人口分布的一个关键因素，政府行为为人口空间结构优化的提供指导方向。党的“十九大”报告中指出要深化机构和行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。因此，本文以黑龙江省为切入点，对人口分布中政府行为存在的问题进行分析，提出改进对策，从而改进政府行为推动人口分布合理化。

一、黑龙江省人口分布中政府行为现状分析

（一）人才引进优惠政策制度陆续出台

黑龙江省地处东北边陲，由于历史、政策等多种原因，经济发展水平较低，与经济发达地区相比差距较大，在人才引进方面也存在着较大的差距。针对黑龙江省人才流失问题，制定了一系列人才政策。黑龙江省根据省情情况陆续发布了《黑龙江省引进海外高层次人才暂行办法》、《黑龙江省高层次创新人才引进计划》等一系列人才引进计划、办法和政策，为黑龙江省人才引进提供政策支持[1]。2017年12月13日哈尔滨市人民政府正式实施了关于进一步吸引培养人才支持重点产业发展的若干政策，《政策》从向企业引进的人才发放安家费、生活补贴、为高校毕业生提供创新创业公共平台、实施专业技术人才梯队建设等方面22条内容，按不同人才群体特点分类施策，重点解决黑龙江省人才引进难、留住难、作用发挥难等问题。

（二）流动人口管理法律法规逐渐完善

在国家流动人口管理的法律法规基础上，黑龙江省制定并实行了多条有关黑龙江省流

动人口的法规条例，见下表。黑龙江省在国家法律法规的基础上，结合黑龙江省人口流动的实际情况，制定并实行黑龙江省人口流动管理办法，为人口合理流动提供法律指导方向，同时各项法律法规条例的制定，也为人口流动提供权益保障。

黑龙江省流动人口的法规条例表

二、黑龙江省人口空间结构优化中政府行为存在的问题

（一）产业引导人口流动作用不显著

产业经济对人口分布影响最为直接。首先，农业方面，黑龙江省是农业大省，耕地面积全国第一，并有全国最大的国有农场群，黑龙江省正大力发展农业规模化经营，农业规模化经营将农村土地、技术、资本、劳动力等进行集中管理，致使大量农村剩余劳动力离开土地，农业人口向城镇转移，在一定程度上，也加大了城市的人口负担。其次，黑龙江省也是东北老工业基地之一，国有控股工业企业占比较大，国有企业随着供给侧结构性改革，大批职工下岗，失业率增加，不利于人口的合理安置。再次，第三产业的发展对劳动力的吸收有很大的影响，但黑龙江省第三产业发展薄弱，产业比重较低，对人口吸纳的数量较少。总之，黑龙江省三大产业对人口合理分布作用不显著。

（二）基本公共服务供给不均衡

黑龙江省基本公共服务较经济发达的省份相比还有较大的差距，公共服务分布城乡不均衡。首先，以地区分布为视角，黑龙江省点公共服务主要集中在较大城市，诸如：哈尔滨市、齐齐哈尔市等。而其他小城市如七台河市、鸡西市的公共服务能力较弱，与大城市的公共服务相比，差距较大。其次，以城乡分布为视角，黑龙江省公共服务城乡分布不均衡，城市的公共服务远高于农村的公共服务。再次，以不同岗位为视角，黑龙江省基本公共服务主要被国有企业及机关事业单位人员享有，农村居民享有的最少。

（三）政府行为的缺位越位错位问题

黑龙江省地方政府在推进人口空间结构优化进程中主要存在“缺位”、“越位”、“错位”问题。首先，政府行为“缺位”体现在调控职能的缺位。专门针对人口合理流动和分布的政策、法规尚未制定，人口合理分布在具体流动过程中往往无法可依、无章可循。其次，“越位”体现在过多干预人口流动。例如，为了加速农业人口向城镇转移，地方政府会加快农村土地流动转。但一些地方政府过度干预甚至强行推进农村土地流转。再次，政府行为“错位”体现在政府角色定位不清。地方政府的双重身份及政府职责不清，都会影响到政策的制定和执行，从而影响到黑龙江人口空間结构优化的速度与质量。

三、黑龙江省人口空间结构优化中政府行为改进对策

（一）建设“龙江丝路带”带动人口集聚

黑龙江省边境人口总量小，人口分布呈东西带状分布，点多、线长，主要沿黑龙江和乌苏里江流域分布。边境县城的人口大约为3-5万，即便经济效益最好的绥芬河市人口也只有7万人。而且近几年边境地区的人口净流出较大，呈负增长趋势，人口分布不均衡。“龙江丝路带”与国家“一带一路”规划衔接，是黑龙江省沿边经济开发与开放的新政策，这一体制政策可以助力黑龙江省对外经济贸易，实现互利共赢，同时可以加强黑龙江省沿边城市的经济快速发展，以经济带动黑龙江省边境城市的人口集聚。

（二）完善户籍管理制度提供政策支持

首先，完善黑龙江省户籍配套政策，新一轮户籍制度改革需要与公共教育、社会保障、保障性住房、基本医疗、福利救助等基本公共服务相挂钩，并努力实现城乡公共服务均等化。其次，要深化户籍制度改革，加速新型城镇化建设，加快农业人口城镇化转移，并政府出台相应政策帮助其落户。[2]在户籍改革制度的过程中，很多省份的做法可供黑龙江省借鉴，例如：2009年，烟台市出台户籍改革政策，规定“全面放开县域内户口迁移政策，以合法固定住所为基本的落户条件，鼓励农村劳动力就近有序转移。对购买建筑面积45平方米以上商品房的，购房者本人及其共同居住的直系亲属入住后均可办理户口迁移”。

（三）完善农村社会保障制度聚焦农业人口

中共党“十九大”报告中指出要加强社会保障体系建设，全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，农业人口向城镇转移需要公平、完善的社会保障制度。首先，提高农民参保积极性，黑龙江地方政府可以根据农民收入情况，增加缴费档次，便于人们根据自身的条件恰当选择，以增强政策吸引力。还可以提高基础养老金的缴费年限。鼓励农民长期缴费，缴费年限越长，基础养老金额度越多。其次，健全的服务机构，要将工作重点放在社会保障薄弱的县、乡镇地区，使参保的农民可以深入的了解参保的具体内容。[3]

（四）建立激励监督机制改进政府行为失范

首先，建立科学的政绩考核机制。一是增加对行政人员公共服务精神等方面的考核。转换以往政绩唯一的一贯考核制度，增加思想方面的考核，对政府官员的“公共服务意识”的考核，并将服务意识考核纳入官员政绩考核的一部分，避免地方政府官员缺乏公共服务精神，个人利益膨胀，在政策执行上偏離目标，损害政府公信力。二是建立民众监督考核机制，让人民群众成为考核政府官员政绩的一方面因素。其次，建立严格的权力约束机制。一方面，加强中央政府对地方政府的约束。另一方面，通过财政进行约束。在政府实行关于人口结构调整的举措过程中，地方财政对其进行约束和考量，例如政府想通过扶持某些企业或者项目，需要财政支持时，财政部门应该综合考量，政府的扶持是否存在有失公平现象，或者是否真正能够促进人口结构优化的行为，而不是为了私人利益，从而对人口结构的优化并未产生影响甚至是负面影响。地方财政应严格做好把关工作，在一定程度上限制政府的财力行为。再次，建立完善的法律监督机制。一方面，要完善行政组织法，来规范政府行为。另一方面，健全政府人口优化决策责任制相关法律法规。对政府不合理行为对人口空间结构优化带来难度的程度上，承担不同程度的法律责任，从而进一步约束政府行为。

[参考文献]

[1]王坤，郭永霞，赵达.“高教强省”视角下的海外高层次人才引进的思考——以黑龙江省为例[J].黑龙江高教研究，2011（7）：49-52.

[2]孙文凯.中国的户籍制度现状、改革阻力与对策[J].劳动经济研究，2017，5（3）：50-63.

[3]李静，李崎.黑龙江省国有林区社会保障问题分析及发展对策[J].林业经济，2017，39（9）：77-80+99.

[责任编辑：潘洪志]