管理学视域下精准扶贫分析及其绩效评估研究

张永雄，杨美玲，王亮明

(1．广州工商学院，广东 广州 510850；2．华南理工大学计算机科学与工程学院，广东广州 510006)

引言

2013年,党和政府提出了农村扶贫新思想新理念新战略——精准扶贫。精准扶贫一般用“六个精准”来进行描述和概括,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。同时制定了具有开创性的扶贫政策,投入了巨额扶贫资金,动员了大批的扶贫力量,帮助农村贫困人口摆脱贫困。经过几年时间的实践与探索,精准扶贫的内涵和政策不断被丰富和完善,明显改变了农村贫困面貌。[1]精准扶贫是我国扶贫工作中必须坚持的重点工作,也是全面建成小康社会的重要保障,是我国实现伟大复兴的前提条件。虽然我国扶贫帮困工作取得了一定的成效,但仍存在一些问题与不足,精准扶贫的工作重点还有待进一步确认[2],扶贫的具体措施和方法还需进一步完善。相信在党中央的正确领导下,我国的扶贫帮困工作一定会取得新的成绩与突破。

一、我国精准扶贫工作的现状及问题

(一)精准扶贫的概念及特点

精准扶贫是确定真正的贫困地区及贫困人口,并调查这些贫困地区和贫困户的真正情况,运用科学有效措施对他们进行精确的识别、帮扶和管理,并用实地调查的工作方式,调查贫困地区的真实情况,确定真正的贫困人口；同时要结合贫困人口的实际生活条件,结合我国国情及精准扶贫的基本政策,确定帮扶的具体细节,根据具体变化不断调整扶贫政策,满足不同贫困地区人口的实际需求,[3]消除贫困,以动态扶贫的方式来使扶贫工作发挥出良好的作用。

精准扶贫坚持以政府为主导,由市场主体以及各类社会力量参与,将培养扶贫对象自我发展能力以及改善扶贫对象生活条件为核心,是实现致富的一种扶贫方式,扶贫目标更加明确,扶贫措施充分体现针对性,扶贫管理更加精细化。要加大精准扶贫的工作力度,早日实现全民的小康社会,加快我国现代经济的发展进程,实现中华民族的伟大复兴。

(二)我国精准扶贫的工作成效

改革开放以来,我国不断进行对社会主义市场经济的探索与发展,推动了我国国民经济的迅速发展。但是,这也拉大了我国地区和城乡间的经济发展水平的差异,城乡贫富差距也越来越严重,尤其是中西部地区出现大面积的贫困。扶贫工作越来越受到政府的重视和社会的关注,我国在进行社会主义事业建设的过程中一直注重对贫困问题的治理和解决,扶贫事业一直是我国进行社会主义事业建设的同时始终开展的重要课题。[4]尽管我国社会经历了不同的发展时期,但是扶贫一直是我国不同社会发展时期所展开的重要工作。经过长期对扶贫工作进行实践与探索,开创了扶贫开发事业新局面。扶贫成效显著,贫困人口大幅减少。我国在2010年存在1．6567亿贫困人口,到2015年为止,贫困人口只剩下5575万人口。农民增收步伐加快,经济发展上行向好,基础设施不断完善,公共服务明显提升,机制创新取得突破,对世界减贫贡献巨大。

(三)我国精准扶贫工作中存在的问题

1．宣传引导不够广泛深入,形式主义依旧表现得很突出

目前,我国精准扶贫工作的宣传引导还不够广泛深入,由于精准扶贫受到地质条件、人文、受教育程度、交通环境等众多因素的影响,有些地区的“精准扶贫”还是趋于形式主义,政府领导的心态没有彻底调整过来,总是觉得自己这种贫困地区再怎么扶贫也不会好到哪里,于是就出现了上级领导考察时的表面风光、背后贫穷的现象。面对这种问题,政府采取不同宣传形式对先进经验和典型事例进行大力度的宣传[5],加深村组干部、贫困人员对精准扶贫政策的了解,加大各级政府干部对扶贫政策的充分运用,切实落实精准扶贫政策措施的施行。

2．对贫困户“歧视性”依旧存在,发展动力不足

我国的一些贫困乡镇,需要“扶贫”的对象非常多,但是多数贫困户的确定都是由政府引导,好些地方将少数民族列为扶贫的对象,没有认真考察实情,这样就有失公平、公正。好多贫困地区的贫困人口普遍文化素质低、思想观念陈旧落后,再加上当地自然条件落后,农畜产品的价格波动大,没有自创业的积极性,还有些贫困户只依靠政府的帮扶,不参与社会活动,不积极就业,安于现状,没有发展动力,有部分民营企业、个体工商老板的社会责任感不强,没有主动参与社会扶贫的意识,特别是对扶持贫困户发展经济、发展产业兴趣不浓,忽视了支持农户发展。由于种种原因,贫困户的发展很困难。

3．贫困人口的识别不够精确,扶贫成效不明显

我国贫困人口的识别大都使用人工方式确认,有些贫困人口的确认并不真实,多数存在主观性,贫困人口的识别不科学、不准确。有的贫困村产业发展缓慢,缺少能够支撑长期增收、脱贫致富的特色效益产业。我国的精准扶贫工作仍在很大程度上依赖于政府,政府的主导作用体现在地方扶贫工作的方方面面,从精准扶贫资金的来源到扶贫资金的管理和发放都是如此。[6]在精准扶贫到户实施过程中,因户制宜、因地制宜的引导上做得不到位,造成个别农户对扶持项目不感兴趣,参与的积极性不高,产业项目推进落实困难；同时,大户带散户、公司带农户、合作社带社员涉及贫困户甚少,多数贫困户缺乏技术指导,产业扶贫效果不明显。政府也无法保证精准扶贫在具体实施中确保“精”“准”能够完全实现。

4．精准扶贫政策不稳定,驻村结对帮扶需加力

目前我国的扶贫政策制定趋于形式化,不能根据不同贫困地区的不同情况因地制宜制定帮扶政策,缺乏个性化和创新。驻村结对帮扶参差不齐,帮扶措施单一,效果不理想,只对贫困户给予物质上的帮扶,并没有认真熟悉基层的情况,村干部并没有理清精准帮扶的思路,没有对贫困户进行针对性的项目、技术支持,只是发点米面粮油等进行所谓的慰问,没有发挥帮扶的应有实质性作用。

5．缺乏科学合理的扶贫管理体系,解决无劳动能力人群的贫困问题

我国扶贫数据库建设孤立、不完善,对数据的应用不够深入,各自地区的数据缺乏沟通和共享,对贫困地区的各种数据如收入、医疗等不能全面的管理。在一些贫困地区贫困人口里,许多青壮年通过推荐就业、发展种养业、三产服务业、外出务工等途径,已经基本脱贫解困。但是一些没有劳动能力的,比如年老、残疾的贫困人口始终依靠政府的帮衬,没有经济来源,不但不能从根本上解决自身的贫困问题,还成为当地政府部门的庞大的负担,阻碍当地经济的发展,这也是现今精准扶贫工作的一个难点。

二、我国精准扶贫实施的必要性

打赢脱贫攻坚战,解决中华民族千百年来存在的绝对贫困问题,到精准扶贫的提出,代表我国扶贫工作进入一个崭新的时期,并且具有重大而深远的历史意义。

(一)精准扶贫是全面建成小康社会的基本前提

改革开放以来,数亿中国人脱离了贫困,甩掉了贫困的帽子,但是许多地区还处于贫困状态,有待发展,中国的扶贫任务仍然非常艰巨。只有加快贫困地区、贫困人口脱贫致富,才能实现全民奔小康的目标,这关系的不仅是政治问题[7]、经济问题,也是重大的社会问题、民生问题。全面建成小康社会事关中国梦的实现,事关中华民族的伟大复兴。精准扶贫,是对传统扶贫的创新改革,彰显中国特色社会主义制度的优越性,谱写国家富强、民族振兴、人民幸福的时代篇章,对中国特色社会主义关于国家建设理论的新发展具有深远的历史和现实意义。

(二)精准扶贫是社会主义本质的要求

实现由中国特色的社会主义道路,必须消除贫困,缩小贫富差距。贫富分化是中国一直面临的发展难题。中国的发展离不开农村的发展,精准扶贫就是摆脱农村的贫困,帮助落后地区解决温饱问题,缩小贫富差距,达到共同富裕,解放贫困地区的生产力,共创美好的明天。在精准扶贫工作中,必须牢固树立“看真贫、扶真贫、真扶贫”的理念,通过统一的扶贫对象识别办法,按照县为单位,精准识别、管理所有贫困村、贫困户的情况并进行逐一建档,制定对应的精准扶贫措施,施行明确的帮扶检查考评,使贫困人口早日摆脱贫困,共同富裕,集中精力实现脱贫目标,体现出社会主义制度的优越性。

(三)精准扶贫是中国共产党执政兴国的基本目标

共同富裕是中华民族世世代代的梦想,奋斗的理想,也是中国共产党执政兴国的目标。共同富裕就是要消除贫困,解决中国人民的扶贫难题,追求共同的理想,实现全面小康。“精准扶贫”号召各级领导干部主动作为,勇于担当,认真实践党的群众路线思想。统一思想,提高对精准扶贫的认识,总结历史扶贫工作经验,提出工作实践的具体意见,为“精准脱贫”奠定坚强有力的组织保证。积极探索精准扶贫的新路子,努力实现“共同富裕”“国富民强”“伟大复兴”的强国梦。

三、精准扶贫绩效评估的体系分析

(一)精准扶贫的制度机制体系分析

1．政府主导式的扶贫机制

党和政府是我国扶贫工作的领导者,为了能够更好地发挥党和政府的领导作用,并有效地实现精准扶贫工作成本的大大降低,需要对现阶段政府主导型的反贫困体制以及制度进行不断创新。在日常工作中要注重对陈旧工作方式的转变,通过构建有效措施制度来增加精准扶贫工作的社会效益,实现工作效果的显著提升。工作中要注重在政府的主导下,号召并鼓励大量的社会力量参与到精准扶贫工作中来,形成多元化并行的精准扶贫新模式,从而使政府职能更加有效地发挥出来,建立政府主导精准扶贫工作新模式。

2．教育扶贫机制的建立

扶贫工作的重点并不是为贫困户提供一定的经济补助,而是教会那些贫困户学会脱贫致富的技能和方法,实现致富,而不是长期成为扶贫的对象。精准扶贫工作的重点要放在对贫困人口的致富观念、人口素质以及自强意识的培养上。通过有效的教育来改变贫困人口的知识结构、能力素养以及致富观念[8],从而有效地帮助这些贫困人口提高自主脱贫的能力以及参与脱贫的意识,从而逐渐构建长效的精准扶贫策略方案,最终取得精准扶贫工作的全面胜利。

3．财政扶贫机制的建立

对贫困地区的倾斜补偿是财政扶贫在实际工作中所要面对和解决好的重要课题。但是,现阶段的财政扶贫制度建设相对比较落后,财政扶贫转移支付制度的程序较为繁琐,缺乏一定的规范性。扶贫资金数量不足,扶贫管理手段传统落后,财政扶贫资金的使用效率较为低下。

(二)精准扶贫绩效评估体系分析

在现实工作中要注重构建精准扶贫的评估体制,通过评估体制来有效监督精准扶贫的工作效率、工作状态,并针对一些不利于工作展开的内容进行及时整改,保障精准扶贫工作能够产生更好的效果,早日达成既定奋斗目标。

首先,通过这种定量分析来发现评估对象以及各个主要构成的特征以及过程状态,并实现对内部本质规律的深层次挖掘。精准扶贫目标多元化,扶贫工作的层次复杂化以及扶贫过程的持续化是我国精准扶贫绩效评估体系分析所面临的难题。精准扶贫绩效评估的目标涉及经济目标以及社会目标,要求从多角度来进行评定和考核,比如扶贫项目的实施、经济发展、社会发展及生活的情况等。

其次,在对精准扶贫工作进行绩效评定的过程中要注意当地贫困地区的实际情况与我国精准扶贫的基本政策相结合。在评估过程中,要始终强调精准扶贫工作精准扶贫目标的重要性,并将当地人口的贫困特征以及地区特点作为重要的评定依据,通过评估能找到扶贫工作中所存在的问题并及时解决问题的根源。

最后,建立精准扶贫数据库,能使扶贫数据互通有无,得到精准的扶贫人口数,并建立卡户,进行对贫困户状况、特征等的统一全面的分析和评价,进而实现对该项目的政策落实绩效、扶贫效率绩效成绩、可持续发展能力以及贫困改善成效等方面的全面评估。因此,在实际的精准扶贫项目绩效评估实际工作中,要将以上准则作为重要的评估基础,并通过对每一步的操作步骤的优化来构建一套尽可能客观、公正并且可行的精准扶贫绩效评估指标体系。

(三)精准扶贫绩效评估方法研究

参照评估过程中评估手段的差异性,可以将评估方法分为定性评估以及定量评估两种。难以通过数量关系进行衡量和描述的评估是定性评估；通过数据分析和比较能够得出评估结果的方法是定量评估。在现实中单一使用某一种方法进行评估的情况非常少,都是两种方法结合使用。

1．因子分析法

因子分析法的基本原理是分类观察变量,将联系比较密切且关联性较高的归为一类,进而实现从变量中提取共性因子。将每一种类的变量都看作是公因子,代表一个相互之间存在关联的基本结构。通过因子数量的减少来有效表达众多指标或者因素之间的关联关系,是进行因子分析的最终目标。通过找到主要因子来有效地分析出问题的本质是因子分析法的最终目标。

2．评估指标体系法

评估分析法是指由能够反映评价对象特性以及相互关联的多个指标所构成的具有内在结构的有机整体。评估指标体系能够根据不同的评估目标和评估对象,来选择出能够全面反映出特征的数量关系指标。

这两种方法在完成对精准扶贫项目绩效工作评估等方面得到了大范围的使用。它们具有一定的客观公正性,是现阶段进行精准扶贫绩效评估工作中重要的评估方式,对于提升精准扶贫工作效率以及提升工作效果具有着非常重要的意义。

四、精准扶贫绩效评估的政策建议

对精准扶贫工作进行绩效评估的意义就在于能够通过绩效评估来深层次地挖掘和发现当前精准扶贫工作在实践中存在的一些具体问题。发现问题不是目的,相关部门要学会通过应用科学、合理的策略来扭转这种局面,解决精准扶贫工作中所存在的问题,进而通过有效的方式来实现精准扶贫工作成效的逐渐提升。具体来说,要从以下几个方面来丰富和完善精准扶贫绩效评估工作:

(一)构建具有针对性、行之有效的绩效考察体系

不同的地域所造成的贫困原因是有区别的。在精准扶贫工作落实的过程中,要注重根据不同的地区特点有针对性地联系其发展相关产业来确定评估指标和方法。在扶贫工作中,产业结构混乱是很难突出重点产业发展优势的,进而造成了整个区域经济发展的不景气。所以,政府在组织精准扶贫工作的过程中要注重对该贫困地区行业产业结构调整的问题,通过采用针对性的策略来实现对该地区特定的产业结构进行调整。引进人才,并充分地结合该地区特色自然环境、社会环境、宗教信仰等因素,通过融资等新型合作方式来实现相关联产业内的有效合作。通过互惠共赢的合作方式来共同实现地区特色产业的发展。同时,政府要积极发挥主导作用,探查和整理各个贫困地区特色产业并对其进行分类,不断优化扶贫项目支持方案,提升精准扶贫工作效率。

(二)要将实事求是作为绩效评估基本原则

在对精准扶贫工作进行绩效评估的过程中要注重始终将实事求是作为绩效评估的基本原则。[9]我国地域辽阔,要想在全国范围内建立完善的绩效考评体系,需要投入大量人力、财力。同时,政府也会为此而耗费大量的精力。因此,政府在组织对精准扶贫工作进行评估的过程中要始终坚持实事求是的工作原则。同时,在精准扶贫绩效评估框架完成的基础上,政府可以利用社会机构的专业知识以及资金支持来完成整个绩效评估体系的构建。在这个过程中,政府始终占有主导地位,对绩效考核评判标准以及评估方法进行掌控,继而实现整个绩效评估工作成本的有效降低,并且取得良好的实际评估效果。

(三)要保障精准扶贫工作高效完成

在进行绩效评估的过程中,要注重保障精准扶贫工作的高效完成。在具体的评估过程中,要确立典范,不断加大帮扶工作的辐射面积,并努力发挥精准扶贫工作的带动能力,充分利用社会效益好的企业、农民合作社等社会机构来发挥其良好的带动作用,领导更多的困难户实现脱贫。政府可以根据实际情况来适当放低补贴门槛,通过以奖代补、信息技术服务以及小额贷款等技术服务方式来扶持贫困者参与到当地具有特色优势的扶贫项目中来。在进行精准扶贫过程中,要积极促进规模经营的发展,培养新型农业经营主体,不断增加扶贫项目特色产业的带动作用,积极引导贫苦户通过土地承包经营权、劳动力等要素入股,保障精准扶贫工作的高效完成。

结语

精准扶贫是扶贫开发工作中必须坚持的重点工作,是新时期党和国家扶贫工作的精髓和亮点,是全面建成小康社会、实现中华民族“中国梦”的重要保障。推进精准扶贫,加大帮扶力度,是缓解贫困、实现共同富裕的内在要求,也是实现全面小康和现代化建设的一场攻坚战。贫困地区党委和政府一定要做好精准扶贫工作,要对扶贫工作的现状进行详细深入的分析。在管理学的视域下对精准扶贫进行分析,能够更加清晰地认识到精准扶贫工作的内涵、重点以及难点,并对工作现状进行客观、科学的分析,从而为今后的工作展开奠定坚实的理论基础。让广大贫困地区脱离贫困,落实精准扶贫政策,为人民谋利益、为党的事业做贡献,始终保持良好的精神状态拼命打好脱贫攻坚战,落实好精准扶贫的每件事,如期圆满完成脱贫任务。